城镇化背景下我国耕地利用状况及流转模式探讨

□方婷玉

（河南财经政法大学 河南 郑州 450000）

随着城镇化进程快速推进，农村空心化、土地荒废现象较为突出，耕地利用状况堪忧。与此同时，农村耕地的流转方式日益多元，成为“三农”问题的重点。农村土地由自发性流转转向政策性流转，政府出台了规范、鼓励农村土地流转的政策法规，主张开展多种方式的适度规模经营，以提高耕地流转效率[1]。

我国耕地资源较紧张，耕地不合理使用势必影响粮食生产和粮食安全。加之耕地资源浪费，征地制度及土地产权制度不完善，一定程度上限制了土地流转，影响耕地的利用率。

1 河南省耕地利用现状

1.1 耕地利用结构及投入利用程度

河南省统计年鉴显示，2016年河南省的耕地面积约为811.10万hm2，以水浇地和旱地为主，其中旱地占9.1%，水浇地占45%。从耕地布局方面看，全省3/4的耕地集中在中东部平原及南阳盆地区域，1/4的耕地分布在中西部的丘岗山地。旱地主要分布在驻马店地区，占全省旱地的20.63%。水浇地分布在南阳盆地、豫东平原、豫中平原以及豫北平原等地区。豫北地区降水量小于蒸发量，相对干旱，但豫北地区的经济发展水平相对高，农田灌溉设施较齐全，形成了一大批高产、稳产田。灌溉水田多集中于黄河背河洼地、淮河两岸地区，特别是水资源较为丰富的信阳地区最为集中[2]。

2019年河南省粮食播种面积为1073.45万hm2，粮食播种面积占总作物的面积超过80%，种植业占比较大，表明河南省的耕地利用较充分。

依据河南省统计年鉴数据可知，河南省农药及化肥使用量未发生太大变化。2014年农药使用量为11.2万t，2015年和2016年的农药使用量增长不足1%，2017年和2018年的农药使用量为11.27万t，基本与2016年持平，实现了农药使用不增量的目标，且略有减少。2019年河南省农药使用量为11.09万t，农药使用量明显减少，且减少幅度超过了1%，而农药利用率明显提高，达到了40%。同时，河南省化肥使用量实现了零增长，化肥利用率明显提高，达到了37.8%。

虽然河南省耕地利用较充分，但耕地质量不断下降、土地退化、水土流失和土壤肥料欠缺等问题制约着粮食生产。

当前，城镇化加速推进，大量农民进城或进城务工，农村土地闲置现象严重，找人代耕、留守老人及妇女耕种现象明显。这种现象极易出现季节性抛荒，但从侧面反映出此类土地流转的发展潜力非常大。此外，许多农民家庭的收入来源不是耕地收入，但却被土地束缚，耕地受益偏低影响了农民的种粮积极性，从而降低了耕地的利用率。因此，土地流转成为解放生产力和增加工资性收入的有力措施。

1.2 耕地流转现状

在国家政策和河南省政府的推动下，河南耕地流转有序进行，农村耕地由分散经营向集约化、规模化经营的方向转变，土地流转得到快速发展，土地流转面积年增长速度超过20%。但是，耕地流转的期限都相对较短，土地使用权多为5年以内，这种短期流转会导致土地产出率不高、规模性经营难以持久以及地力降低等问题，进而影响耕地利用效果[3]。

从流转方式及对象方面看，当前的流转形式主要是出租、转包、互换、入股、代耕，土地流转的方式逐渐多元化，流转对象也逐渐多元化。参与农村土地流转的主要是各地的龙头企业、农户合作经营者、种粮大户等，还有一批新生流转力量，即以农业采摘园、农业庄园、农家乐等休闲农业为主题的新产业，此类产业参与土地流转，能为农村土地流转注入新活力，推动土地流转快速发展。

转让、转包、入股、出租、互换仍是土地流转的主要方式，流转对象也多是农民合作社、种植大户、家庭农场和龙头企业等经营主体。土地流转能解决农村土地荒芜、留守老人及妇女种地等问题，进一步提升了耕地的利用率和利用效果。

2 耕地流转中存在的问题

2.1 农民流转土地的积极性较低

虽然河南省耕地流转的规模逐渐扩大，速度不断提高，但多数农民对土地流转的认识仍然不足。农民对耕地具有浓厚的情感，土地是其主要经济来源，进行土地流转也就意味着失去收入。对于从事非农业的农民来说，虽然农业产业收入不是其全部收入，但因担心流转后可能丧失承包权，因此宁愿代耕土地也不愿将其流转出去[4]。

土地流转机制不完善也是导致农民流转土地积极性不高的重要因素之一。在土地流转中，农民对市场缺乏信心，自己寻找土地流转对象及后期协商等会增加交易成本，双方信息不对称制约着土地流转。土地流转市场机制不健全也会影响土地流转规模，阻碍粮食生产，影响城乡一体化发展进程[5]。

此外，土地流转过程中缺乏流转服务，土地流转价格机制不完善，管理机制不健全。在政府服务方面，政府监管不力、流转合同不规范、无健全的保障措施，这些都影响了土地流转工作的开展。

部分土地流转的随意性非常大，流转主体甚至无流转合同或口头协议。有些地区没有解决土地承包经营权纠纷的仲裁机构，仲裁机制、调解机制不完善，政府和中介组织缺乏必要的引导服务，致使土地流转处于无人监管状态。在实际流转中，由于没有规范地评价土地价格，信息不对称，农民作为利益主体，无法得到相关援助。在耕地流转过程中，农民处于弱势地位，流转价格比较低，导致无法真正体现土地价值，农民利益受到侵害。

通常情况下，流转后的经济效益、流转规模应同流转价格成正比，流转后的经济效益具有良好的提升空间，流转规模大，流转价格也就高。但在实际执行中，单一流转方式无法有效推动规模经营，导致流转价格较低，加上政府管理机制缺失，无法统一管理土地流转市场，引进业主、政府支持及合同签订等服务滞后，影响了耕地流转的效益及规模[6]。

2.2 土地流转程序不规范、融资难及非粮化种植等问题突出

由于土地流转管理机制缺失，导致土地流转手续不完善、程序不规范。农户间的流转具有较强的自发性，且农户缺乏法律意识，多为口头协议，很少有书面合同，这给日后的流转纠纷留下了隐患。在这种状况下，一旦承租方经营失当、诚信差，无力支付或不付土地流转款，甚至不归还土地，都会引起争执，农民则因无书面凭证而无法保障自身权益。同时，由于政府指导不力，有些承租者改变土地用途，将耕地用作林木、池塘用地，改变了土地用途。农户要求退还土地时，承包方要求给予经济补偿，这些都是土地流转程序不规范留下的隐患[7]。

土地流转后，流入方的农业投入非常大，贷款难也会阻碍土地流转进程。当前，政府对土地流入方给予了小额贷款支持，但并不能解决其融资难题。土地是重要的生产要素，只有合理流动才能发挥最大的作用。然而，实际生产经营中需要投入大量资金支撑农业开发的高效率运转，给承租者带来了极大的资金压力及风险。当前，因融资机构和融资政策不完善，造成土地经营集约化、现代化和规模化发展受到限制，农产品附加值不高、效益不佳等，都影响了土地流转的价格。

此外，在当前的土地流转中，耕地的用途发生了改变。由于种粮收益低，许多地方的耕地出现了非农化、非粮化现象。河南省是粮食主产区之一，粮食种植直接关系我国的粮食安全。

农民收入源自耕地，由于种植粮食作物的收益和机械化程度低，农业经营者出于盈利及成本考虑，倾向于将承包地发展养殖业或种植经济作物等收益高的农产品，也会发展旅游农业、观光农业和设施农业等，这些都会将耕地非粮化。同时，有些地方利用发展现代农业的机会，违法占用耕地，以从事非农建设和调整农业结构为由，破坏、占用基本农田，这种改变耕地用途的状况会导致耕地面积进一步缩减，威胁国家粮食安全[8]。

3 提高耕地利用率及土地流转的思路

3.1 完善土地流转市场

土地流转问题较复杂，需要构建完善的土地流转市场机制，健全土地流转中介服务平台，依靠专业的中介机构为流转双方提供信息及相应服务。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。政府应加强对土地市场及地籍的监督管理，积极推动土地分级评估工作。

在土地分级和评估工作中，要充分保障农民权益，科学确定土地评估价格，确保土地流转双方的权益。通过划分农村土地级别，明确土地承包的价格体系，为土地流转价格的确定提供相应依据。同时，向全社会广泛宣传《基本农田保护条例》《闲置土地处置办法》《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，构建土地流转价格评估机构，按照市场变化情况及时调整土地流转价格，动态监测价格[9]。

此外，要严格制定土地流转准入机制。《中华人民共和国农村土地承包法》出台后，国家鼓励新型农业主体发展，明确了土地流转的实现方式。农村土地承包权、经营权和所有权均得到明确，有效实现了三权分置。

土地流转需要在此基础上构建准入制度，严格把控准入主体的资格，考察流转主体是否具有相应的管理水平、资本、信用及技术等。监督和指导流转主体的经营行为，确保流转耕地的用途不发生改变，做到耕地用于粮食种植，推动流转的合理性和规范性，从而提高耕地的利用效率及质量[10]。

3.2 构建完善的监管及扶持机制

当前，土地流转方式更加多元化，但未形成统一的流转标准，不够规范。因此，在实际操作中，政府需要强化监督管理，做好政策引导。

一是在确保耕地质量及面积的前提下，对土地流转双方的义务及权利进行明确，构建完善的监督体系，实时监督流转双方，确保依规履行。二是要确保农户流转土地建立在自愿、平等的基础上。三是土地使用方要确保土地的粮食种植用途，不得改变其用途，按照国家规定对土地进行管理，保证承包年限内土地使用情况良好[11]。四是构建土地流转纠纷调解机制和档案管理机制，为土地流转做好服务工作。

此外，还要从政策方面支持土地流转，为土地承租方提供金融政策支持，帮助其优化融资模式，以缓解其资金压力，进一步提高耕地利用效率。凡是依法进入市场流转的经营性集体经济建设用地使用权，必须经过确权登记，做到知识产权明晰、没有纠纷，没有经过确权登记的集体建设项目用地使用权一律禁止流转[12]。

4 结束语

耕地利用状况直接关系到粮食生产的安全性和国家粮食安全。随着城镇化发展，土地流转成为解决耕地撂荒、利用效率低等问题的主要途径。政府在鼓励和积极推进土地流转工作的同时，要做好土地分级及价格评估工作，设置专门的管理机构，建立完善的管理及监督机制，规范土地流转市场和经营行为，从制度、管理及政策等层面做好土地流转服务工作，切实提升耕地的利用效率。