改革开放以来政府与市场关系研究主题的理论脉络

任 勇

(华东政法大学 政治学与公共管理学院, 上海 201620)

从世界各国的发展经验来看，处理好政府与市场关系是事关一个国家能否持续发展的重要问题之一。作为世界上最大的发展中国家，中国的政府与市场关系自1949年以来经历了不同的发展阶段，对此，政治学界也进行了大量的研究。为了更好厘清相关理论脉络，本文对此问题进行一定程度的总结，能够比较清晰地看到改革开放以来政府与市场关系理论脉络的演变过程。

一、政府与市场关系的外部约束

“如何努力吸取发达国家现代化进程中的经验和教训，处理好政府、市场、社会的权力边界，并在此基础上创新应用与之相匹配的治理工具，进而以政府职能的现代化推动国家整体治理结构的现代化是中国国家治理现代化进程中必须迎接的挑战。”(1)薛澜、李宇环：《走向国家治理现代化的政府职能转变:系统思维与改革取向》，《政治学研究》2014年第5期。改革开放以来，我国学界围绕这一进程进行了系统研究，而这一点在推进国家治理现代化的背景下尤其显得重要。这一进程与1949年以来七十多年的经济社会发展全过程紧密结合在一起，构成政府与市场关系变化的外部约束条件。在影响政府与市场关系变化的各种约束条件中，政治与行政体制变化是重要的因素之一，可以说，我国改革开放以后市场空间的每一次扩大都与国家的政治与行政管理体制改革密切相关。而这种改革进程很大程度上体现为通过政治与行政体制改革扩大了地方政府权力。“市场经济各区域经济体中的政府围绕吸引具有流动性的要素展开竞争,以增强各区域经济体自己的竞争优势”(2)周业安、冯兴元、赵坚毅：《地方政府竞争与市场秩序的重构》，《中国社会科学》2004年第1期。，从而对市场发展形成各具特色的引导效应，赋予了地方政府更多的自主空间，推动不同类型地方政府职能实现了转变。最为直接的表现就是推动服务型政府的建立，“地方行政管理体制改革的目标是实现计划经济的管制型政府向市场经济的服务型政府的转变”(3)黄新华：《市场经济体制建立和完善进程中的地方政府治理变革——改革开放以来地方行政管理体制改革的回顾与前瞻》，《政治学研究》2009年第2期。。从实践演进过程来看，改革开放之初，就针对当时政府管理当中“机构臃肿，层次重叠、手续繁杂，效率极低”现象进行了批评；其后，随着经济体制改革的深入，政府职能越来越不能适应经济社会形势发展的需要，很有必要对政府管理经济职能进行明确界定。所以，党的十二届三中全会提出了“实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”，要求按照政企职责分开，简政放权的原则进行政府职能改革。在此基础上，党的十三大提出了政府职能转变的关键在于“使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主”。而在党的十四大确立了社会主义市场经济体制以后，与其相适应的政府职能转变也逐渐提到议事日程上来，对于政府与市场关系有重要影响的服务型政府建设也进入了新的发展阶段。党的十五大提出“建立办事高效、运转协调、行为高效的行政管理体系，提高为人民服务水平”，在强调优化政府运行过程与机制的基础上，进一步明确政府“为人民服务”的价值导向并在其后得到了较大的发展。党的十六大提出:“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。”党的十八大提出了“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，进一步将服务型政府建设的内容具体化。到了全面深化改革时期，服务型政府建设随之进入了深化阶段。党的十八届三中全会提出了使市场在资源配置中起决定性作用，明确把服务型政府建设作为国家治理体系和国家治理能力现代化的重要组成部分。在这个阶段，各级政府牢牢抓住简政放权这个“牛鼻子”，以全面深化“放管服”改革为引领，加强监管创新，促进社会公平正义；优化政府服务，提高办事效率，持续简政放权，进一步激发了市场活力和社会创造力。与此相对应，从政府与市场关系的总体发展来看，逐步经历了“国家从生产者变成了投资者、资产所有者；国有企业经历了从类国家行为体，到类政府行为体，再到垄断性市场主体的转变；市场价格机制从农副产品价格逐步扩展至农产品、商品以及竞争性领域和环节的要素价格”(4)何艳玲：《理顺关系与国家治理结构的塑造》，《中国社会科学》2018年第2期。。从这个变迁过程可以看出，“在实行市场经济的进程中，中国政府并没有只是扮演‘守夜人’的角色，相反发挥着积极作用”(5)徐勇：《基于中国场景的“积极政府”》，《党政研究》2019年第1期。。其实无论是政府还是市场，都是作为经济活动的调控主体而存在的。随着对其认识的加深，发现两者都存在着失灵的可能。无论是市场失灵还是政府失灵，都说明市场和政府都不是完美的经济活动主导者，“由于市场经济制度固有的内生性功能障碍,引起市场机制在资源配置的某些领域运转不灵,加之我国目前的市场体系还不健全,市场机制尚不完善,完全由市场来主导标准的制定目前还不可能实现,因此在标准的制定过程中需要政府的介入”(6)苏竣、杜敏：《AVS技术标准制定过程中的政府与市场“双失灵”——基于政策过程与工具分析框架的研究》，《中国软科学》2006年第6期。。对于中国这样具有悠久历史传统的国家而言，政府介入和干涉往往会成为治理中的常态，但由于“公共决策失误、官僚机构提供公共物品的低效和浪费、内部性与政府扩张、寻租及腐败”(7)陈振明：《非市场缺陷的政治经济学分析——公共选择和政策分析学者的政府失败论》，《中国社会科学》1998年第6期。等多个原因，正处于转型期的中国各级政府往往会面临失灵的可能性。所以，关于政府有效性的问题就被提了出来。而政府是否有效要根据具体的情况来看，有学者认为进行判断的标准“需要考察以下三组要素：所提供社会物品和服务的特征；相关参与者的特征；制度的交易成本特征”(8)顾建光：《探寻政府与市场角色关系的“新共识”》，《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2014年第5期。；但在转型期所带来的复杂多变外部条件约束下，无论是政府主体，还是市场主体，两者的行动策略存在较为明显的不同，影响到了两者实际效应的发挥。因此有学者认为，应该从宏观和微观两个层面分析：“政府应当釆用法律对微观经济进行消极管理，防止市场主体在追求自身经济利益的同时损害他人和社会的利益，保障市场经济的活跃有序；政府应当采用公共政策对宏观经济进行积极管理，以弥补市场调节的不足，消除市场调节的副作用，使经济健康而持续地发展，并且使经济发展有利于公平正义，有利于共同富裕。”(9)张明澍：《论政府与市场关系的两个主要方面》，《政治学研究》2014年第6期。从大量的现实案例来看，在政府与市场的现实互动中，相比较而言，微观层面则容易展现出更为丰富的趋利性行动策略。“当期望用市场去弥补政府失灵时，必然经过一个政府资源大量外逸的过程，由此形成的巨大诱惑力，会强化企业政治行为，加强交换动机。”(10)金太军、袁建军：《政府与企业的交换模式及其演变规律——观察腐败深层机制的微观视角》，《中国社会科学》2011年第1期。而改革开放以来，在逐步推进改革过程中，通过逐步厘清与市场的关系，避免了政府对微观经济行为主体的直接干预和指导，进而实现对传统经济机制的超越。

改革开放以后，影响政府与市场关系变化的外部约束条件体现在不同的领域和场景当中。例如在中国的产业政策转变过程中，产业管制政策经历了一个逐渐放宽的过程，逐步形成了市场经济约束最为重要的约束条件。对此，就有学者发现这个领域的政府与市场关系经历了“以行政思路解读市场逻辑、以行政措施培育市场机制、以政策调整引导市场主体、以行政力量补充市场作用等不同的阶段”(11)宋磊、谢予昭：《中国式政府——市场关系的演进过程与理论意义:产业政策的视角》，《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第1期。。由于产业政策领域涉及的范围较广并具有重要影响，所以到目前为止，关系这个领域中的政府与市场关系的争论一直存在，其中以经济学家林毅夫和张维迎的辩论最为典型。除此之外，也有学者以医疗领域为例对政府与市场关系进行了研究，认为“医疗体制进一步改革的关键之一就是政府正确地矫正市场失灵、弥补市场不足,大力推进城乡初级医疗卫生服务体系的建设”(12)顾昕：《医疗卫生资源的合理配置：矫正政府与市场双失灵》，《国家行政学院学报》2006年第3期。。随着政府职能转变和市场经济发展，政府与市场的约束条件也不断发生变化，使得政府对市场的介入往往有多重因素的考虑。有学者通过对民间借贷纠纷化解的案例考察，发现“地方政府的市场角色并不仅仅是由政府行为单边界定的，而常常是在市场主体与政府的互动过程中被双边界定的。地方政府是否介入交易纠纷或分担经济风险，与市场主体的风险转化行为密切相关，具有动态性和情境性特征”(13)向静林：《市场纠纷与政府介入——一个风险转化的解释框架》，《社会学研究》2016年第4期。。这种发现也充分说明了政府与市场关系不仅仅是非此即彼的关系，而是受到双方互动过程所产生约束条件的影响。其实，改革开放以后，围绕着政府与市场关系变化已经产生了丰富案例，不仅可以为学术界更好认识政府与市场关系的约束条件提供帮助，而且还可以为合理厘清政府与市场的边界奠定基础。

二、政府与市场关系的边界互动

在充分认识到中国政府与市场关系约束条件的复杂性基础上，如何理解处于不断变化当中的市场和政府的互动关系，一直是学术界所关注的重点之一。如果单纯从理论上进行区分，政府与市场关系的互动虽然可以形成强政府与弱市场、强市场与弱政府、弱政府与弱市场、强政府与强市场等不同理论组合，但中国改革开放所涌现出来的政府与市场关系演变的丰富实践，却很难运用以上某一种理论组合进行单一化的分析。针对这个问题，中国政治学界从不同角度对这个问题进行了探讨。有学者从博弈视角阐述政府与市场的互动关系，认为“政府与市场的博弈展开为政府干预派与市场自由派、政府力量与市场力量之间的‘双重博弈’”(14)刘祖云：《政府与市场的关系:双重博弈与伙伴相依》，《江海学刊》2006年第2期。。所以要实现政府与市场的合作，从而构成两者关系的新走向。也有学者从权威和交换的结构角度，认为政府与市场两者之间既有冲突层面也有统一的层面，“政府不能取代市场的资源配置的基础作用,市场更不会承担公共政策的制定功能；政府运行过程中产生的政治权威与市场运行过程中产生的经济权威存在着利益冲突，会出现控制与反控制的互动过程”(15)宋世明：《从权威与交换的结构看政府与市场的功能选择》，《政治学研究》1997年第2期。。因此，在实践中对政府与市场的功能选择不应该交叉错位，而应该在区分边界基础上实现两者有机复合配置。在此基础上，有学者区分了市场活动的微观和宏观两个层面：政府应该针对不同的层面采取不同的针对性措施，即“在微观经济层面政府应当采用消极的方式进行管理，即：政府应当制订一套严密的法律并且严格地执行法律，防止经济个体在市场环境中追求自身利益时损害他人和社会的利益。在宏观层面政府应当采用积极的方式进行管理，即政府应当通过制订和执行公共政策在整体上引导和调节市场经济的发展方向，力求使市场经济的发展有利于社会公平，使所有社会成员受益”(16)张明澍：《论政府与市场关系的两个主要方面》，《政治学研究》2014年第6期。。无论是微观层面，还是宏观层面，作为市场经济的整体活动而言，从我国现实情况来看，政府与市场关系互动的效果很大程度上取决于政府自身职能的转变程度，所以就有学者指出：“政府与市场的互强格局，要求政府摒弃‘一元本位’的权力逻辑，从市场发展的客观要求出发实现责任重构。政府的主要着力点应该在于为市场提供公平竞争的游戏规则和优质高效的公共服务，促进市场有序健康发展。”(17)陈国权、李院林：《政府职责的确定:一种责任关系的视角》，《经济社会体制比较》2008年第3期。由此可以看出，合理处理政府与市场的互动关系，就是在政府与市场的边界逐渐趋于清晰基础上，依据不同类型经济活动的领域和内容，更好地发挥两者的长处和优势，建设有效而灵活的政府以及充满活力的市场。

我国学者在研究政府与市场的互动关系中，在借鉴国外理论的基础上，结合我国政府职能转变实际提出了“企业化政府”概念，试图把经济活动中的竞争机制引入政府公共政策活动当中，以此打破政府的原有垄断局面。有学者对此提出了质疑，认为这一概念完全是基于经济领域和私人领域的“经纪人”理论假设，而政府明显属于公共领域，政府行政改革的基础应该是基于“公共人”假设，“政策改革的目标应该是通过制度创新，建立起有利于行政人员‘公共人’特性觉醒的机制”(18)张康之：《行政改革中的理论误导——对在政府中引入市场竞争机制的质疑》，《天津社会科学》2001年第5期。。而对于诸如民族地区的政府与市场互动关系，由于其经济社会发展的特殊情况，以往曾经出现过政府一定程度上过度干预甚至替代市场机制的情形；为了推动民族地区政府与市场关系实现良好互动，“应将政府与市场关系逐步调适到市场主导资源配置、政府辅助并服务市场的正常状态”(19)李俊清：《民族地区政府与市场关系的定位与调适》，《中国行政管理》2010年第11期。。同样，针对中国的广大农村地区，有学者认为“政府需要界分与市场、农村社会组织之间的行为边界,在充分尊重市场配置资源的基础性作用、尊重农村社会自主管理的基础上,体现政府职能的‘兜底’特征”(20)郁建兴、高翔：《农业农村发展中的政府与市场、社会:一个分析框架》，《中国社会科学》2009年第6期。。其实，无论是对中国的何种区域以及何种领域，只要涉及政府与市场的互动关系，既需要有效的市场，保证市场作用能够充分发挥，推动经济活动充满生机和活力，同时也需要有作为的政府，政府应该“保护产权，维持宏观稳定，克服市场失灵，因势利导地推动技术、产业、制度等结构的变迁”(21)林毅夫：《政府与市场的关系》，《中国高校社会科学》2014年第1期。。一定意义上来说，如何实现政府与市场关系的良好互动，构成了改革开放的重要实践探索之一。

其实，如同中国不少改革举措都是从实践中逐步探索出来的，服务型政府概念的深化和拓展实际上代表了政府与市场建立良好互动关系的方向。党的十九大指出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”这为更好处理政府与市场互动关系提供了有效指引。具体来说，应该围绕政府职能转变这一主题，加强服务型政府的体制机制建设，在建设有为政府的同时推动市场机制的完善，针对政府管理的不同类型的事项，把该管的事管好管到位、该放的权要放足放到位、该提供的服务提供到位，针对不同情形下市场变化实现服务型政府建设的目标升级。进入全面深化改革时期后，服务型政府建设随之进入到深化阶段。党的十九届三中全会提出：“要深入推进简政放权，提高资源配置效率和公平性，大幅降低制度性交易成本，营造良好营商环境。”为处理新时代背景下政府与市场的关系指明了具体方向。今后要继续深入推进简政放权改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，提高资源配置效率和公平性，切实将政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，只有这样才能更好厘清新时代政府与市场的边界，推动政府与市场关系实现良好的互动。

三、政府与市场关系中的政府转型

政府与市场关系是现代国家治理中的基本关系之一，中国学术界历来注重对政府与市场关系的研究并形成了丰富多样的研究成果。而如何正确处理政府与市场关系，很大程度上取决于政府自身改革和功能转型，取决于通过体制机制建设来实现职责与功能的转型，具体而言主要体现在以下三个方面。

首先，继续加强以人民为中心的服务型政府建设。改革开放以来，我们始终围绕政府职能转变这个主题，加强服务型政府的体制机制建设，通过约束政府不合理行为，向市场和社会赋予更多行为权力，进而实现政府职能的有效转变和对市场行为空间的扩展，通过服务于市场的需求来实现政府与市场关系的重塑。针对各级政府管理的不同事项，“通过及时有效的政府管理方式和政府管理体制改革，使地方政府能够在适应市场规律的基础上发挥自己的作用”(22)马力宏：《政府与市场关系的浙江模式——浙江30年变化的一个分析视角》，《中国行政管理》2008年第12期。。把该管的事管好管到位、该提供的服务提供到位，实现了不同时期服务型政府建设的目标升级。当前，人民群众的公共服务诉求已成为服务型政府建设的最大推动力，政府在职能转变过程中应该想群众之所想，急群众之所急，办群众之所需，特别注重在提供公共服务的同时实施政府有效管理，在政府有效管理中实现公共服务的充分供给，两者相互补充相互增效，以增强人民群众对服务型政府建设的获得感。

其次，加强政府与市场的合作。从改革开放的探索经验来看，只有在充分厘清政府与市场的合理边界基础上，加强两者之间的合作才是最大程度发挥各自作用的必由之路。所以，一方面政府应该“进一步撤销、下放行政许可的审批事项。市场经济的发展是瞬息万变的，而政府越俎代庖的行政审批制度无疑严重扰乱了市场制度，束缚了市场经济发展的活力”(23)王连伟：《政府职能转变进程中明晰职权的四个向度》，《中国行政管理》2014年第6期。。针对当前实际情况，政府应该紧紧围绕简政放权，以全面深化“放管服”改革为引领，加强监管创新，促进社会公平正义；优化政府服务，提高办事效率，持续简政放权，进一步激发市场活力和社会创造力。另一方面，也需要结合新技术尤其是互联网的发展，发挥市场提供有效公共物品的功能，“由于新技术特别是互联网技术的出现，私人企业通过新的盈利模式提供公共服务的可能性大大增加。认为只有政府提供公共服务才能确保‘公益性’的说法是完全错误的”(24)张琦：《公共服务中政府与市场的关系——基于经济思想史的考察》，《学术研究》2018年第8期。。使得政府与市场的合作成为可能并在公共领域形成两者彼此互补的合作优势，为最大限度发挥两者的各自优势提供坚实基础。

最后，要进一步完善公共服务体系。随着新时代的到来，公共服务的供给问题变得越来越突出，政府和市场在提供公共服务供给方面各自具有不同优势，政府与市场之间应“着力区分市场行为规范与政府行政行为规范，在严格规范市场主体的市场行为的同时，严格规范政府自身的公共行政行为，并在市场行为规范与政府行政行为规范之间建立起良性的互动关系”(25)张国庆：《试论我国政府行政改革的基本价值选择》，《中国人民大学学报》1999年第4期。。具体而言，政府主要通过公共政策的有效引导增强基本公共服务供给能力，调动市场力量增加非基本公共服务供给，围绕教育、卫生健康、养老、社保等热点领域为人民群众提供便捷高效、公平可及的公共服务。政府要针对全国不同区域间的差异性，进一步完善区域发展政策，加大基本公共服务投入，健全政府主导、社会参与、全民覆盖、普惠共享、城乡一体、可持续的基本公共服务体系，在逐步缩小城乡区域发展差距基础上建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制。同时也要加强公共服务质量监管，尤其是人民群众普遍关心的教育文化、卫生健康、医疗保障、生态环保等热门领域，充分运用“互联网+”等新型手段，提高优质公共服务供给的效率，增强优质公共服务资源辐射效应，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。而要做到以上这些内容，就需要在实现政府职能转变基础上充分发挥政府与市场的各自作用，实现公共服务的充分和有效供给。