江南农村地区生态环境法治化治理的思考

王新奎 尧必文

（江西中医药高等专科学校，江西 抚州344000）

农村生态环境是指适宜农村可持续发展的生活、生产环境，它不限于农民可居住生活环境的生态化，还包括农业生产可持续发展的生态环境。我国历来重视农村生态环境建设，农村生态环境保护已成为国家发展的重要战略。

一、江南丘陵地区农村生态环境基本现状

城镇化建设是我国现代化建设的必由之路。改革开放四十年来，我国城镇化率已从1978 年的17.92%上升到2018年底的60.76%，中国乡村发生了巨大改变；“村村通”公路建设已经把85%以上的乡村联通起来，广大农村地区已经成为全面建成小康目标完整部分。但是，在这场规模庞大、速度极快的城镇化背后也暗含着不少严峻的社会问题，特别是农村生态环境破坏问题尤为突出。

（一）过度耕种对农村环境的破坏

受短期效益影响，传统“道法自然”的生产方式基本上被废弃，今天的农民更愿意采用短期性、具有毁灭性的耕作方式，过度使用剧毒性农药，过量使用化肥，过度开垦沼泽、山地等，导致农村自然环境遭到破坏，农村生物多样性被破坏，良田板结、沙化、盐碱化，农药残留、种子退化，农田山林、复耕性过度耕作，部分农村土地已经不再适合耕种。①

（二）无序的养殖业、污染型小企业在农村泛滥

由于城市产业转型升级，部分重污染企业纷纷转移到交通便利、偏僻的农村进行生产，如塑料厂、五金厂等；同时为满足城市食品需要，大量的小规模的养殖场在农村遍地开花，如养猪场、养鸡鸭场等，而且一般占据水库、河道、湖泊边沿，生产、生活污水直接排放到池塘、河流、湖泊，造成地表水污染和富营养化，地下水也遭到严重污染，严重影响了村民生活安宁。

（三）不规范的农村经济组织无序发展

2014年中央一号文件明确“扶持发展新型农业经营主体。鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社，……允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护”。为了响应中央的号召，部分社会资本纷纷流入农村，在农村建立了各类产业合作社。但由于没有进行深入的市场调研及科学的产业规划，部分合作社在完成前期租赁农田、土地、山林进行简单机械化整理，套取完国家政策资金后，后续资金投入不足且市场行情不明，停业或者荒弃，导致农田硬化、山地沙化，是另一隐形农村环境破坏。

（四）农村不良习俗对环境的破坏

江南地区属丘陵，农村人口少，村民相对分散，对生产、生活垃圾没有统一收集的观念，现代工业副产品的塑料垃圾、农药包装盒随意丢弃，婚丧嫁娶燃放烟花爆竹等，对农村的居住环境、自然环境产生不可修复的破坏。

（五）过度的旅游开发对农村带来的新危害

为开发乡村旅游，政府及相关企业以“秀美山村”建设为名在农村圈地、毁田、毁林进行开发，农村原生态种植和自然环境被人为摧毁，导致大量的农村田地、山林、水域荒芜、难以修复。

二、江南丘陵地区农村生态环境恶化的制度缺陷

（一）统一性农村环境保护法律的缺位是农村生态环境遭到破坏的重要原因

虽然我国环境立法已经完善。先后实施的《农业法》《土地管理法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《森林法》《农药管理条例》《畜禽规模养殖污染防治条例》《环境保护法》等，立法多但法律直接的衔接性不强，且在具体实施方面，大多集中于城市周边，在交通不便、丘陵散布的江南地区几乎很难去整治；同时，在立法质量上大多仅是法律宣誓层面，在具体的法律规范方面，大多也仅有假设条件，没有行为模式及法律后果，缺乏具体可操作性。

（二）多头立法导致行政执法主体不统一

根据不同立法要求，实际中行政执法部门分散于环境保护部门、农业部门、气象部门、国土资源部门、水利部门以及林业部门等多个政府职能部门，这种统管与分管分散执法管理体制，导致农村环境管辖交叉重叠，执法机关之间相互扯皮、相互推诿，有时又是为了部门利益，争、抢管辖越权执法，执法部门混乱导致违法不究情况。

（三）司法救济缺位导致对环境违法的冷漠

修订后的民法和民事诉讼法虽然设置了公益诉讼机制，但由于公益诉讼主体不明确，执法部门不愿意起诉，村民无力启动司法救济，公益组织没权启动司法救济；行政监督机制不到位，环境执法部门的不作为，行政监督、司法监督、乃至行政诉讼无法启动，进一步纵容了农村环境违法行为。

（四）农民环保意识不强，对农村环境破坏现象比较冷漠

由于农村大量中青年农民为生计涌入城市工作，农村留守的基本上是老人、妇女、儿童，他们传统观念上没有强烈的环保意识，更没有监督意识，对生活环境的破坏基本处于漠视状态。

三、江南农村生态环境法治规范建议

（一）完善立法，公民环境权入宪

随着经济社会的发展和我国法制的健全，人权利益得到法律的充分尊重与保护。《宪法》明确了“国家尊重和保障人权”，但对人权的范畴没有明确。党的十九大确立的“五位一体”建设中，生态文明建设已经是新时代中国发展的重点，环境治理与保护已经是社会共识，但我国现行法律对生态环境治理与保护更多停留在国家机关与社会监管层面，严重缺失公民个人环境权的职责与激励，不利于公民自发去监督和保护环境，所以宪法应当对人权范畴进行明确，如《宪法》第九条增设“公民有权对环境破坏进行监督和保护”，在部门法及地方法规中对公民环境权进行细化，为生态环境保护提供完善的法律保障。

（二）统一立法，规范地方法规，厘清行政执法部门的职能

当前，环境立法多但不统一、难协调，导致行政执法部门分散，执法对象重叠，不利于农村生态环境法律保护。故此，笔者建议，借鉴《民法典》的思路，对现行的单行法律进行统一，明晰权利主体、执法主体的权、责，形成一套规范生态损害执法机构、人员、技术、程序和监管等内容的法规体系，也可借鉴瑞典制定专门性《农业环境保护法》，以更有针对性保护农村生态环境可持续发展。

（三）规范执法程序，加强法律监督

法律贵在执行。十九大报告强调“生态环境保护要构建源头严防、过程严管、后果严惩的生态文明制度体系”，统一立法、明晰权责、规范制度，用最严格的制度、最严密的法治来保护农村生态文明。

在执法程序上，出台部门规章或地方法规，规范执法权限和程序，细化自由裁量权标准、完善告知及处理救济程序等。在执法部门建设上，鉴于乡镇农村地区（特别是城乡结合部地区）是治理环境破坏的主战场，执法部门可以建立联合执法部门或者委托执法，如由县级以上农业农村部门进行统一规划，成立统一的协调组织，各部门抽调法律素养高的执法人员开展执法检查和执法监督，强化环境监督管理，使法律授权能具体落实到执法的各环节。

在环境考评上，可以借鉴现行“河长”制度，划片区建立行政单位负责制。如建立村、乡镇环境责任人，制定生态环境考评标准，引入生态考核机制和生态环境问责机制，对不作为、乱作为甚至违法行为责任主体一究到底。

（四）建立农村种植业、养殖业、小型企业规范体系

农村是中国城镇化发展的绿色保障体系，但绝不是工业化转嫁市场。农村应当发展生态绿色产业，坚决杜绝污染、破坏性产业进驻农村。应建立农村中小型加工企业、养殖业准入制度，严格环境监测与评估，同时，防止农村过度进行旅游休闲开发，保护农村环境原生态有序发展。

（五）完善多元化生态环境的司法保护

高效的司法保护是保护生态环境最直接有效的途径。我国《刑事诉讼法》《民事诉讼法》均规定了公益诉讼，但在实践中，公益诉讼一般都由行政机关提起，行政机关因为缺乏严格的监督机制，所以一般不愿意主动启动诉讼进行救济，实际受害的村民一般人少、分散，无力提起民事诉讼。建议允许公益诉讼主体授权公益组织或相关机关提起民事诉讼，诉讼后的赔偿由公益诉讼主体或者主管的执法部门进行管理分配。同时，加强人大、政协等机关的监督力度，可以受理村民或相关部门反馈启动监督职能，甚至可以作为公益诉讼主体直接提起诉讼，这样最大限度发现农村生态环境隐患、查出违法者，还农村一个绿色、安宁的环境。

（六）引导和强化乡村自治，发展农村社区环保组织

2017年底召开的中央农村工作会议明确“必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路”，因为乡村环境的地域性、非典型性、差异性等特点，就决定了农村生态环境治理过程中乡村自治重要性。由于中国特色的国情和农村发展的独特性，村民自治有一定狭隘性，必须要基层组织指导或者专业组织引导，建议乡镇一级政府或县级环境执法部门与农村建立帮扶对象，引导和帮助具体农村建立自身的自治规范，引导和鼓励本村农民使用生态环保的产品、农业生产技术，鼓励开发农村自身环境净化措施，如扩大农家肥、有机肥存放和使用，科学划定畜禽养殖区域，鼓励建立生态养殖小区；推进农村科学健康绿色的生活方式，规范农村垃圾治理；②推进农村池塘、河道、农田、沼泽、山林的绿色发展责任制，建立轮耕、轮种、轮养的绿色循环种养模式，恢复自然环境自我净化能力。

有条件的地方，可以引导就近城镇的党员群众、退伍军人、志愿者等组成社区环保组织，在农村开展公益环保宣传及对口帮扶，调研农村环境、听取村民意见、制定环保方案，对重大环保事宜，社区环保组织可以代理村民开展环境评估听证会、提交治理的议案、向新闻传媒及相关部门举报或与当地环境NGO合作等，从而使农村生态环境保护规范有效。

四、结语

党的十九大提出的“乡村振兴”计划的实现是建立在“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念之上的，要使广大农村生态环境有根本性好转，没有规范的法治是无法保障的，没有社会相关力量参与是无法实现的，没有具体“守卫者”——广大农民群众环境意识的增强也是难以守护的。积极治理农村生态环境，促进农村经济社会可持续发展，需要法治先行、全员参与、全过程监督。