沈阳“替代养老行为”制度社会化法治安排研究

周绍强 赵 红

（沈阳工业大学，辽宁 沈阳 110870）

当前沈阳市老年人的基数大且增速快，但是与之相应的养老服务业发展却不容乐观。沈阳市严峻的人口老龄化问题给当地经济发展带来了诸多问题，因此探索养老服务业发展新出路的需求越来越迫切。基于此，本文提出“替代养老行为”制度，希望通过该制度的社会化运作为沈阳市养老服务业的蓬勃发展提供破题的有效路径。

一、沈阳市养老服务业发展现状

针对日益严重的人口老龄化问题，沈阳市采取了一系列措施旨在促进养老服务业的发展，尤其以一些涉老政策的相继发布最为显著，极大地鼓励了养老事业的兴起。通过对沈阳市养老行业相关资料的分析整合以及对调研数据的分析，本文掌握了沈阳市养老服务业发展现状的一些基本情况。

（一）市政府对养老服务业的支持情况

自从沈阳市在20世纪90年代进入老龄化城市以来，沈阳市政府就高度重视老年事业，不断加大资金与政策的扶持力度，出台了一系列政策措施。比如2015年4月制定的《沈阳市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（下文称《意见》）。《意见》在财政补贴方面对养老政策进行了完善。按照《意见》相关要求，市政府还制定出台了《关于提高城乡居民最低生活保障标准和农村五保供养标准的通知》《关于做好养老服务机构相关补贴的通知》《沈阳市社区（居家）养护服务机构基础服务规范》等一系列配套文件，成为引导养老服务业健康发展的重要依据，促进了沈阳市养老事业的发展。

（二）沈阳市人口老龄化现状

自1992年沈阳市开始进入老龄化社会时起，仅仅十年的时间沈阳市就步入老龄化高比例阶段。在2013年底，沈阳市的户籍老年人数量高达142.58万，占总人口的19.6%，而据沈阳市统计局2015年末的数据显示，60岁以上的老年人数达到了164.6万，占到总人口的21.6%，①沈阳市老年人的数量在短短两年时间内增加了两个百分比，增速很快。沈阳市人口老龄化比例的不断加重以及养老服务需求的日益提升，使得沈阳市养老服务业的供需矛盾加剧，促进沈阳市养老服务业的发展迫在眉睫。

（三）沈阳市养老服务业的种类

目前，沈阳市养老服务业的种类主要包括医疗护理业、健康保健业、家政服务业、文化娱乐业等，缺乏有关精神慰藉等方面的养老服务业类型。就养老的经济基础而言，应当说沈阳市很多老人的物质需求基本可以得到满足，但是由于其子女在外工作等原因使他们经常见不到儿女，使老人对亲情的渴望更强烈些。因此诸如老年文化站、老年阅览室、老年俱乐部等能够满足老年人精神方面消遣、娱乐等方面需求的产业设施是目前很多老年人更加需要的。

（四）沈阳市养老服务供需现状

消费者的需求是经济活动能够得到发展的促进因素，同理，沈阳市养老服务业的发展基础就是老年人的消费需求。如前所述，沈阳市目前老年人口增速快、高龄多、需求层次多样化，但是从沈阳市统计局2018年的统计年报中可以看出，针对老年消费群体的商品资源的供应量存在较大缺口，而沈阳市老年人群体具有较为强大的购买力，购买力的强大从另一方面加大了养老服务市场供给与需求的冲突。目前沈阳市老年人群体的收入主要来源于离退休金、儿女的赡养费以及养老金等。调查显示，自2004年起，沈阳市已实现了养老金15年连涨，退休人员养老金待遇的提高形成了对养老产品巨大的购买力。虽然目前沈阳市养老服务业的产业类型相对很多，但是面对沈阳市庞大的老年人口基数，产品仍然是供不应求。于是，沈阳市老年人潜在的消费需求与供给不足之间便产生了不可调和的矛盾。这一矛盾的解决只有依靠“替代养老行为制度”的社会化运行，由政府通过制度设计加以规范与推进才能促进其健康发展。

（五）沈阳市养老服务业的质量现状

目前，沈阳市养老服务业的从业人员主要有两种，一是专业社工，二是志愿者社工。从整体上讲，由于他们大多数在从业前缺乏系统的专业服务培训，因此能够提供的养老服务要么质量偏低，要么类型受限。由于大多数养老业从业人员未接受过系统的专业理论学习与技能培训，该群体对养老服务的专业性服务知识与技能认识不充分，对特殊老人群体不能做到周到全面的照料。此外，对生活水平要求高的老人对养老质量要求也较高，例如会要求提供医学、心理等方面的帮助，目前大多数从业人员的水平达不到提供专业水准的要求。

二、沈阳市养老服务产业存在的问题

沈阳市养老服务产业存在的核心问题就是尚未从制度层面建立、推行“替代养老行为”制度并实现其社会化。所谓“替代养老行为”制度是指在老龄化与市场经济社会背景下，由于4-2-1小家庭结构、子女异地异国工作等多元因素，造成负有赡养义务的子女不能实际履行赡养义务或者实际履行赡养义务不充分，因此由国家进行制度设计，通过立法允许子女、国家等法定赡养责任主体以契约等方式将法定赡养义务附条件转移给专业养老机构或经过专业培训的社会义工，由其替代责任主体履行赡养行为，实现养老社会正义的一种民商事法律行为制度。“替代养老行为”制度是在我国日益严重的人口老龄化压力及核心家庭结构变化的基础上的一种选择，该制度以社会保障为根基，致力于解决老龄化所带来的社会问题。沈阳市养老服务社会化进程中由于存在着养老服务业发展不均衡、供给侧改革困难、服务业监管不到位、服务水平低、社会力量参与度不高等问题，阻碍了“替代养老行为”制度的建立及其社会化的实施。

（一）养老服务业发展不均衡

沈阳市社会养老服务体系发展的不平衡主要体现在两方面：首先，城乡分布不均衡。沈阳市养老信息网上公布的数据显示，城镇养老机构覆盖率达到77.16%，而农村仅占22.84%。而且与城镇相比，农村的养老服务设施较为落后，服务项目相对单一，服务环境也亟需改善。其次，民办和公办养老机构发展不均衡。公办的养老机构入住率可以达到90%，而民办的入住率还达不到50%，由此也可以看出民营企业存在的经营难题。

（二）养老服务供给侧改革任务艰难

一是机构养老主体数量较少，养老床位不足。据数据显示，2018年沈阳市共有各类养老机构180多家，养老床位4.2万张，而据估算，2018年沈阳市养老床位总需求量约为5.7万张左右，缺口约为1.5万张。民政部要求2020年每千名老人应拥有养老床位35-40张。根据沈阳市统计局的预测，2020年沈阳市的老年人将达到203万，需要床位7万-8万张，那时将会有3万以上的床位缺口，供需之间存在严重不足。二是服务内容比较单一。目前，由于沈阳市养老机构政策、制度、资金等方面的限制，现有的养老机构大部分停留在仅提供吃住等基本生活照顾的“养”的阶段，不能满足精神娱乐、心理调适、精神慰藉、医疗康复、临终关怀等“医”“护”“乐”等全方位的需求，服务范围的狭小使沈阳市养老服务业的发展停滞不前。三是养老服务的基础设施建设场地不足。由于目前国内养老服务业处于起步阶段，社会的认可度不是很高，所以一般养老企业的规模很小，提供的也多限于区域性的服务，辐射面积小。再加上养老服务设施早期规划的不到位，所以在老旧社区内没有足够的场地安排养老服务设施建设，但是租赁、新建场地的费用又太高，机构没有经济能力承担，因此场地的限制也影响了提供养老服务的质量。②

（三）对养老服务业监管不到位

目前，沈阳市政府虽然已经出台了一些养老服务行业的监督管理规范，但大多缺乏具体可社会化操作的运行机制，致使沈阳市养老服务业的社会化发展始终处于自发和无序的状态。首先，养老业服务机构内部管理不统一，比如未对养老服务机构鉴定、服务项目的管理标准、养老服务机构市场准入标准与退出机制等作出详细规范。缺乏对养老机构的社会化推动，也缺乏对养老机构的制度化、规范化监管，不利于沈阳市养老服务产业的社会化运行与长期发展，还会使一些养老服务项目的开发和发展处于停滞不前的状态，使老年人，尤其是特殊老人的合法诉求与权益得不到保障，影响沈阳市养老服务工作的整体性建设。其次，沈阳市养老服务产业缺乏规范管理的另一个表现是对养老机构的从业服务人员缺乏制度约束，没有制定具体的职业资格标准和服务标准，对服务的质量也没有进行定期的测评机制，使得政府对养老服务产业的社会化发展无法展开有效的推动与监督管理。

（四）养老服务人员服务水平低

人力资源对养老服务业的发展来说是一个非常重要的因素。但是就目前沈阳市养老服务业社会化程度来说，现有的服务人员远远不能适应客观服务的需求，主要表现在以下几个方面：第一，专业护理人员及管理人员匮乏。就沈阳市开办的大多数养老服务机构而言，普遍缺乏专业的团队负责经营和对服务人才进行职业培养，使得沈阳市养老服务业的市场化、社会化程度与服务品质不高。第二，养老服务人员的专业化水平和素质参差不齐。目前，沈阳市养老机构严重缺乏营养师、护理人员、康复技师等技术人员，造成人们对养老服务业专业性和合理性的怀疑，严重影响养老服务业覆盖面的扩大。第三，从事养老服务的人员劳动强度大、福利待遇低、社会认同感不高、缺少职业发展前景，使得很多行业人员频换工作，限制了沈阳市养老服务业的发展。

（五）社会力量的参与度不高

养老服务业的前期投入非常大，回报周期又很长，因此现阶段沈阳市养老服务设施以及服务场所的建设大多是由政府投资建设完成的，社会资本参与养老服务业的积极性非常弱。而且许多养老服务的工作是由政府工作人员从事的，缺乏足够的社会力量参与。与此同时，能为公民提供养老服务的非营利性社会公益组织数量稀缺，也缺乏一些有实力能完全承办养老服务机构并将其发展壮大的民营企业。

三、沈阳市“替代养老行为”制度社会化的法治安排

推进“替代养老行为”制度社会化的不断完善和发展不仅是沈阳市积极应对人口老龄化问题的有力措施，也能有效解决沈阳市社会化养老服务中存在的各种问题。通过对沈阳市养老服务业发展现状以及发展中存在问题的探索更加确信了“替代养老行为”制度社会化推行的可行性与必要性。本文从法治的角度因地制宜地提出推动适合沈阳市“替代养老行为”制度社会化发展的具体措施，旨在推动养老服务供给侧领域改革，促进沈阳市养老服务产业的良性发展。

（一）发挥政府职能

政府是推行“替代养老行为”制度社会化的主导力量，尤其是在养老服务业社会化发展的前期，政府宏观调控的作用更是养老服务业社会化发展存活的关键因素。将政府作为“替代养老”这项工程的原始动力，使之贯穿于发展的每个环节和过程，能够使这一制度的社会化得到更好的发展。发挥沈阳市政府对“替代养老行为”制度社会化的作用，可以从以下两方面入手：一是要继续完善相关的法律法规，制定较为具体的实施细则，使从事替代养老服务业的人员能有法可依，避免因为法律的空白所导致的行业运行与发展混乱，维护替代养老服务业的井然秩序。二是政府应制定扶持“替代养老行为”社会化的运行机制，充分发挥政府的宏观调控职能。比如，制定资金支持方案、贷款贴息政策、减免税费政策、鼓励社会各界人士捐助养老机构以便促使替代养老机构得以发展等措施，以改善养老服务业发展不均衡的状况。

（二）加强政府监管

要使沈阳市替代养老机构健康良性发展，除了要完善相应的法律法规外，还要加大政府对该服务业的监管力度。政府应加快制定替代养老行业社会化服务的技术标准，规范市场准入秩序和操作流程，完善替代养老的信用评价体系，制定替代养老服务业对服务水平、建筑设施、卫生条件、运动设施等方面的标准，严格监督替代养老行为的市场运作，对进入替代养老服务业的主体进行资格认定，对一些不符合进入资质、缺少手续的替代养老机构要采取停业整顿、取缔等监管手段，严厉打击利用替代养老社会化服务进行行业侵权的行为，规范替代养老服务业的发展标准，保护老年人的合法权益。

（三）加强和完善替代养老行为社会化运行的保障机制

为了加快推动沈阳市替代养老行为制度社会化的进程，可以从以下几方面入手进行法治安排：一是结合沈阳市具体情况，围绕保护老年人的合法权益，完善具有地方特色的“替代养老行为制度社会化规范”，通过地方性法规正式确定替代养老行为制度，明确其内涵、原则、权利义务、法律责任等制度内容，保障该新型养老制度社会化实施的法制化。二是进一步健全沈阳市医疗保险制度，将符合条件的替代养老机构的社会化服务产品纳入医保定点范围，扩大老年群体医保卡支付的适用范围。三是探索涉及替代养老行为的其他法律法规建设，以法律的形式明确规定替代养老行为制度相关主体在社会化养老过程中各自享有的权利和应该履行的义务，加大对“替代养老行为”制度社会化的推动、监督和维权力度，让替代养老行业的合法权益可以得到法律的保护。

（四）建立替代养老队伍的专业化培养机制

美日等较早步入老龄化社会国家的经验显示，对养老服务业人员进行职业化和专业化培训是很有必要的。只有服务人员行业素质得以提高才能保证养老服务业的健康发展。因此，沈阳市应该采取措施对替代养老服务业社会化的进一步发展贡献优质且足够的专业人员。首先，积极引导辽宁区域内高校为替代养老服务业的发展培养高素质、高学历、有专业技能的人才，在专业设置和师资配备上给予支持。比如，沈阳师范大学、鞍山师范学院、沈阳大学、大连科技学院、沈阳工程学院等五所高校就设立了社会工作专业，东北大学、锦州医学院、大连医科大学中山学院、大连东软信息学院等五所高校设立了健康服务与管理专业，沈阳医学院、大连医科大学等高校设立了精神医学专业，大连医科大学中山学院、辽宁中医学院、锦州医科大学医疗学院、辽宁中医药大学杏林学院等高校设立了康复治疗学专业。此外，沈阳体育学院设立了运动健康专业，大连大学、大连医科大学中山学院、大连科技学院设立了运动康复专业，辽宁何氏医学院设立了眼视光学、听力与言语康复学专业等。但是，开办养老服务业相关专业的院校规模还应该扩大。其次，加强沈阳市替代养老服务人员的职业培训和护理员职业技能鉴定工作，完善替代养老行业社会化从业人员的职业资格取得制度，为替代养老服务业的社会化提供专业人才从业标准，进而提高服务人员的质量。再次，构建沈阳市“替代养老行为”制度社会化的人才准入与激励机制。鼓励沈阳一些养老机构引进相关的专业人才，譬如护理服务学和老年心理学等专业人才（给予一定的补助），以加强服务的专业性。同时鼓励养老机构吸纳下岗失业人员就业（经培训后），这样既可以为失业人员提供工作机会，又可以缓解养老机构工作人员短缺的问题。最后，提高养老服务人员的工资待遇和社会地位。在社会层面树立职业平等观，可在沈阳市中心宣传该服务工作的重要性，促使服务人员能以良好积极的态度去面对工作，提高工作的激情与信心。

（五）吸引社会力量参与替代养老服务行业

国内外养老服务业发展较好的国家或者地区，大多是在政府主导下积极吸引社会力量参与该行业。立足于现阶段沈阳市养老状况，借鉴先进经验，必须是在沈阳市政府的协调和支持下，引导社会组织、企业家和百姓等社会各界力量参与替代养老服务业的发展，繁荣养老事业。一是政府应从政策上进行支持。对支持替代养老事业发展的专业养老机构从社会保险、信贷融资、土地供应、税费减免等基础性的政策上给予制度保证。二是建立平等、规范的准入、退出、监管制度，为社会力量的参与创造健康有序的发展环境。同时，要完善基础设施建设、制定具体服务标准，推动替代养老制度社会化的规范发展。三是以法律的方式助力民营企业的发展。结合沈阳市的现状，制定相关的法律法规鼓励民间资本投入替代养老行业，通过委托、承包等方式替代履行养老行为义务，市政府应加大对其的资金和政策扶持力度，促进替代养老服务产业的社会化发展。

（六）创建替代养老行为社会化的多元化经营模式

随着社会发展，养老观念的转变，人们对养老服务体系多样化的要求越来越高。国外已经出现且较为成熟的替代养老行为社会化的形式有“PPP养老”“营利性养老”“公益性养老”三种。其中“PPP养老”是一种公私合营的模式，可以与居家养老、机构养老等模式相结合，促进政府与社会资本的合作，达到利益共享、风险共担的目的。“营利性养老”和“公益性养老”是目前我国已经存在且发展相对稳定的两种模式。立足于现阶段沈阳市替代养老模式的状况（养老机构纯粹由公办、集体办或民办），借鉴国外优秀成果，尤其是“PPP养老”的模式，推进民办公助、公办民营、合资、股份制等经营形式的发展。民办公助就是由国家对兴办养老机构的个人或者单位进行资助，调动社会各界对兴办养老机构的积极性；公办民营就是由个人或者集体承包国家投资设立的养老机构，可以弥补公办机构效率不高、管理不人性化的缺点，不论是民办公助还是公办民营都是实现公私合营的最好方式；而合资和股份制则可以缓解养老服务业发展中的资金短缺问题，实现资源的优化配置。

四、结语

面对沈阳市养老服务业的发展现状，有针对性地提出“替代养老行为”制度社会化的设计方案，目的在于有力推动沈阳市养老服务业快速发展和转型升级。尽管该制度在社会化的发展过程中存在着一些问题，但随着制度的不断完善，政府采取相应的措施、提高服务质量、社会力量积极参与，定能使替代养老行业社会化的明天越来越好，使沈阳市养老服务成为真正惠民心、顺民意、暖人心的民生工程。

注释

①沈阳市政府.沈阳市政府公报[R].2007（21）：3。

②罗亚萍，史文静，肖阳.城市居民养老方式的变化趋势、存在问题及对策研究——基于对西安市居民养老方式的调查[J].西安交通大学学报（社会科学版），2013（01）：80。