“国家紧急权力”规范约束的法治逻辑

李晓安

2020 年“COVID-19”疫情（以下简称新冠肺炎疫情），是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。自2020 年1 月疫情爆发至2020年1 月29 日，全国31 个省、自治区和直辖市自行宣告启动特别重大（I 级）响应，说明国家已经进入事实上的“紧急状态”。针对疫情，中央政治局于2020 年1 月25 日、2 月3 日两次召开常委会议，之后的“党中央应对疫情工作领导小组”“国务院联防联控机制”及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、教育部、科技部、民政部、交通运输部、农业农村部等各院、部在各自领域发布了相应指令。而全国范围内封城、封村、封路、停工、停产、停学，国际航空、港口实行闭环管理等措施，表明此次抗疫中的决策权、指挥权、动员权、隔离措施管制权、灾害救济与救助权及其他社会管理权的行使在本质上是“国家紧急权力”的体现。但是，该权力的行使从规范意义的视角观察存在如下问题：第一，在全球抗疫中，主要疫情国根据其宪法或宪法性文件都由国家元首或政府首脑宣布国家进入紧急状态或进入抗疫的“战争状态”，运用国家紧急权力抗疫。相较之下，我国最高权力机构缺位行使“国家紧急状态”的宣布权。31 个省、自治区和直辖市自行宣告启动特别重大（I 级）响应的实践表明，既有的基于行政级别的启动权力不符合实践，已经被普遍违反，〔1〕参见孟涛：《公共卫生紧急状态法治的原理与建构——基于新冠肺炎疫情事件的研究》，载《法学评论》2020 年第2 期。说明我国现行法“国家紧急权力”启动条件的规定存在问题。第二，在我国常规法律与非常规法律体系中，无论是《宪法》《国家安全法》，还是《戒严法》《突发事件应对法》及其他与突发事件相关的法律，并没有关于“国家紧急权力”的法律概念、法律原则及相应的规范体系。在国家“紧急状态”下，抗疫指挥系统依据《突发公共卫生事件应急条例》及《国家突发公共卫生事件应急预案》中“一般应急性行政权力”的规范授权行使事实上的“国家紧急权力”不仅存在“名不正、言不顺”的问题，更重要的是以如此低位阶的法律依据行使“国家紧急权力”的“高权”行为，必将引起全社会对行政权力紧急扩张及“高权”行使没有法律依据及规范约束的担忧。第三，随着风险社会的来临，国家紧急权力在应对国家危机时会被再次亦或多次使用，而关键的问题是，我国非常规法律体系中的主要法律规范能否对“国家紧急权力”的内涵进行统摄，实现规范“通约”？如若不能，可否通过对现行法的修正实现对“国家紧急权力”规约的立法目的？第四，“国家紧急权力”规范体系的构建对于完善国家治理体系、提高治理能力、建设法治国家具有重要意义，那么该按照何种法治逻辑建构完整的“国家紧急权力”规范体系？上述问题将决定本文的研究进路。

一、我国现行法对“国家紧急权力”的规约缺陷

现代社会多数国家根据其宪法建构出本国常规法律与非常规法律（以下简称“应急法律”）的二元法律体系结构，将国家权力划分为常规国家权力与非常规国家权力，并将两种国家权力严格限制在法治框架内。不同于常规的国家权力，“国家紧急权力”属于非常规国家权力。“国家紧急权力”并不能随宪法、应急法律的赋权即刻生效，该权力的生效受严格条件的约束，是“当，且仅当”国家进入紧急状态时才能生效的国家权力，属于“附条件生效”的权力，国家进入紧急状态是“国家紧急权力”启动的前提条件。而在我国现行法律体系中，无论是常规法律体系，还是应急法律体系，并没有关于“国家紧急权力”的法律概念、法律原则及法律规则的直接法律规定，对“国家紧急权力”的规范约束间接体现在《宪法》《国家安全法》《国防法》《戒严法》《反恐怖主义法》《突发事件应对法》等关于“紧急状态”的法律规范中。

（一）《宪法》对“国家紧急权力”行使的严格限定

国家紧急权力产生于独裁与专权，滥觞于战争与内乱的历史，〔2〕参见孟涛：《紧急权力法及其理论的演变》，载《法学研究》2012 年第1 期；方旭：《紧急状态与社会治理——紧急权力理论基础述评》，载《北京社会科学》2015 年第3 期。证明当国家遭遇战争或内乱导致国家进入紧急状态时，国家启动紧急权力进行应对。因此，战争及内乱是国家进入紧急状态的最原始、最本质的事实判定。当国家将此写入宪法或其紧急状态法时，这种事实判定随即成为法律规定，〔3〕参见陈聪：《“紧急状态”的事实判定与法律规定》，载《理论探索》2015 年第1 期。法律授权国家最高权力机构行使国家紧急状态的决定权、宣布权。

我国早在1954 年《宪法》的第27 条第13 款、第31 条第16 款、第17 款、第18 款及第40 条赋予全国人民代表大会、全国人大常委会、国家主席分别拥有战争与和平决定权、决定战争状态的宣布权和宣布战争状态权并发布戒严令、动员令；1975 年的《宪法》未及对战争及战争状态的任何规定；1978年的《宪法》第22 条第9 款、第25 条第12 款恢复了全国人大及其常委会关于战争与和平决定权及宣布战争状态权；1982 年的《宪法》第62 条第14 款、第67 条第18、19、20 款及第80 条关于战争状态的规定，不仅全面恢复了1954 年宪法的各项规定，其中第67 条第19 款全国人大常委会决定全国总动员或者局部动员权、第20 款决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严权的规定，第80 条国家主席发布戒严令、宣布战争状态发布动员令的规定，是将战争、内乱共同作为国家紧急状态及“国家紧急权力”行使的宪法明示性规定。

2004 年的《宪法（修正）》第67 条第20 款将“戒严”修改为“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”。宪法第80 条主席权中“发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令”修改为：“宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令”。2018 年的《宪法（修正）》所涉及的条款内容没有变化。

在我国宪法性文件的《香港特别行政区基本法》第18 条、《澳门特别行政区基本法》第18 条同时规定了全国人大常务会在特别行政区内宣布紧急状态权。该紧急状态主要指由战争及特别行政区发生内乱导致的紧急状态。由于特别行政区的战争或内乱直接威胁国家主权，因此属于“国家紧急状态”统摄的范围。

由宪法立法轨迹可见，我国《宪法》条文中的“国家紧急状态”仅限于由“战争”“内乱”引起的紧急状态。

而现代社会的多数国家通过其宪法或紧急状态法将国家紧急状态由战争、内乱扩展至自然灾害、传染病、罢工、经济危机、恐怖主义等一切使公民生命、健康、公共财产、生态环境或国家安全存在即刻危险的情形。欧洲人权法院将其定义为“影响全体公民并对整个社会正常生活造成威胁的一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势”。英国《反恐法案》将其规定为是“对生活环境、自然环境以及政治、经济问题与安全构成严重威胁的事件”。〔4〕刘小冰：《国家紧急权力制度研究》，法律出版社2008 年版，第86 页。因此，现代社会定义的国家紧急状态是因战争、动乱、重大突发事件使整个国家或国家大部分地区的公共利益遭受严重损害的事态紧急情形。

值得注意的是，我国现行《宪法》第89 条第16 款也同时规定了“紧急状态”，即国务院依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。对该条款的理解：首先，该“紧急状态”不属于“国家紧急状态”，因为国务院不是宣布国家进入紧急状态的权力主体，《宪法》将此权力明确赋予全国人大常委会与国家主席；其次，这个紧急状态是部分地区的紧急状态，不是“国家紧急状态”；最后，最值得关注的是，该“紧急状态”的内涵应该宽泛于战争、内乱的紧急状态，涵盖由自然灾害及其他重大突发事件引发的紧急状态。该紧急状态的规定与当代各国对紧急状态的理解相同，但遗憾的是，我国《宪法》只将其限定在地区紧急状态，而不是国家紧急状态范围内。

因此，我国《宪法》将“国家紧急状态”严格限定在战争、内乱的狭义社会事件，必然使自然灾害、重大公共卫生事件等新型重大突发事件引发的公共利益危机无法得到《宪法》“紧急状态”规范的确认，进而间接限制了“国家紧急权力”的正当行使。

（二）常规法对“国家紧急权力”行使的严格限定

在我国常规法律体系中，与宪法规范意义相一致的“国家紧急状态”的规定主要体现在两部法律中。其中，与“战争状态”直接相关的法律规定具体体现在《国防法》中。2009 年第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《中华人民共和国国防法（修正）》的第10 条、第11 条、第49条关于“战争状态”的规定与宪法的规定一致。虽然《国防法》规定了战争状态及“国家紧急权力”的行使，但是，《国防法》总的立法指导思想及具体制度还是立足于常规的国防制度建设，因此，该法属于国家常规法律体系。与“内乱”引起的“紧急状态”直接相关的法律规定具体体现在《国家安全法》中。2015 年第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《国家安全法（修正）》的立法宗旨是保障国家内部安全和外部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全。其最根本的立法目的是防止各种危害国家安全行为导致的“内乱”发生。该法第35 条、第36 条、第37 条重申了宪法关于国家紧急状态及地区紧急状态的相关规定。《国家安全法》是对国家安全制度常态建设的法律指引，因此，属于国家常规法律体系。

此外，与“国家紧急状态”相关的法律规定还体现在如《治安管理处罚法》《专利法》《兵役法》及我国签署的如《中华人民共和国和美利坚合众国贸易关系协定》《中华人民共和国和日本国关于鼓励和相互保护投资协定》《中国政府与美国政府关于保护知识产权的谅解备忘录》等国际条约与协定中。

在我国部门立法及各级地方立法中，也常见“紧急状态”的字样，如《集成电路布图设计保护条例》第25 条“在国家出现紧急状态或者非常情况时”、《上海市轨道交通管理条例》第41 条第1 款“非紧急状态下动用紧急或者安全装置”的规定等，但此处的“紧急状态”属于事实判断，不属于对“紧急状态”的法律规定。〔5〕同前注〔3〕，陈聪文。因此，常规法律体系中的“国家紧急状态”的法律规定是宪法“国家紧急状态”规定的重申，并仅限定在战争及内乱的范围。

综上可见，无论是《宪法》还是其他常规法都严格限定只有战争或内乱才能引起“国家紧急状态”，进而行使“国家紧急权力”，其他突发事件只能引起地区的“紧急状态”，行使“一般应急性行政权力”。因此，在全球疫情大暴发、以国家为主体的抗疫行动背景中，我国现行法对“国家紧急状态”的规范约束局限，不仅出现最高权力机构缺位行使“国家紧急状态”宣布权、地方政府越位行使“战时状态”宣布权的现象，还因为“国家紧急权力”的启动没有直接法律依据，使抗疫中“国家紧急权力”的行使处于“名不正、言不顺”的囧境，“国家紧急权力”行使的合法性招致质疑。

二、《戒严法》无法统摄“国家紧急权力”发展的内涵

在我国应急法律体系中，虽然“国家紧急权力”的规约主要体现在《戒严法》《反恐怖主义法》与《突发事件应对法》关于“紧急状态”的相关规定中，但由于“戒严法”与“国家紧急权力”同宗同源的发展历史及互为表里的密切关系，因此，在我国现行应急法律体系中，《戒严法》的规范体系与“国家紧急权力”的规范约束最具相关性。

（一）《戒严法》与“国家紧急权力”规约的紧密性

早在1714 年，英国议会就制定了近代以来最早的一部戒严类法律——“暴乱法”。而法国也于1789 年制定了第一部戒严法——“军法平抑暴动法”。〔6〕同前注〔2〕，孟涛、方旭文。两国“戒严法”通过军事管制手段治理内乱的功能，揭示出国家紧急权力具有军事管制权的权力属性。在现代社会，许多国家的“紧急状态法”都保留有戒严法中军事管制的功能，当国家处于战争的紧急状态时，授权国家紧急权力规定战时军令，采取戒严、隔离、军事管制措施。如“二战”期间，美国罗斯福总统不经正当法律程序就下令监禁十万名以上的日裔美国人、小布什借恐怖主义威胁将涉嫌恐怖主义的美国公民或外国人监禁在关塔那摩。〔7〕参见［美］艾伦·德肖维茨：《你的权利从哪里来？》，黄煜文译，北京大学出版社2014 年版，第3 页。除战争外的其他重大突发事件中，由于紧急状态的突发性、紧迫性，国家紧急权力仍保留军事管制权特性，针对紧急事态采取极端措施、极端手段，如以隔离措施维护社会秩序、以经济性管制措施保障资源供应，甚至在无需遵守合理怀疑标准的情况下，限制人身自由等军事管制措施，实行准军事权，达到社会控制目的。

无论是“戒严法”还是“紧急状态法”中的国家紧急权力都具有军事管制权的特性。也正基于此，我国《戒严法》中的“国家紧急权力”的规范内涵局限于军事管制的权力特性：第一，《戒严法》明确了“国家紧急权力”启动与结束的条件约束。当国家进入紧急状态时，国家可以决定戒严，即启动“国家紧急权力”的条件规定；当紧急状态消除后，及时解除戒严，即“国家紧急权力”结束之时的条件约束。第二，《戒严法》明确了“戒严令”为“国家紧急权力”行使的形式表现，即各级政府根据“戒严令”采取必要措施，而必要措施包含“国家紧急权力”行使的结果。第三，《戒严法》明确“国家紧急权力”的执行主体是人民警察、人民武装警察、人民解放军。第四，《戒严法》明确“国家紧急权力”行使的具体形式，如禁止聚众活动；实行新闻管制、通信管制、出入境管制、交通管制、危险物品携带、运输管制、生活必需品供应管制措施；对特殊机构、场所提供特殊保护措施；采取拘留、使用武器等必要措施。第五，《戒严法》明确紧急情况下运用“国家紧急权力”进行临时征用的归还及补偿的规范约束。第六，《戒严法》明确对执行“国家紧急权力”人的约束，具体化为戒严执勤人员的职责规定。

（二）《戒严法》对“国家紧急权力”内涵发展规约无力

由于《戒严法》的立法宗旨及其军事管制权的局限性，使《戒严法》的规范体系不能统摄“国家紧急权力”发展的内涵。首先，从规范拘束力的视角考察，《戒严法》关于“国家紧急权力”的行使受到其立法宗旨的严格约束。《戒严法》对战争及内乱引发国家紧急状态才能够行使“国家紧急权力”的严格限定，不适应当今社会国家面临多种新型危机行使“国家紧急权力”的要求。早在1920 年，英国议会就通过“紧急权力法”替代原来的《戒严法》，并扩张了紧急权力行使的范围。20 世纪30 年代，美国总统罗斯福将紧急权力广泛用于治理经济危机、社会冲突等其他新型危机。〔8〕同前注〔2〕，孟涛文。随着高风险社会的来临，“核战争的可能性，生态灾难，不可遏制的人口爆炸，全球经济交流的崩溃以及其他潜在的全球性灾难，为我们每个人都勾画出了风险社会的一副令人不安的危险前景。”〔9〕Giddens, Anthony, The Consequences of Modernity, California: Stanford University Press, 1990, p. 125, pp. 4-9. 转引自朱力、韩勇、乔晓征：《我国重大突发事件解析》，南京大学出版社2009 年版，第25 页。国家紧急权力与国家危机相生相克，其内涵与权力指向随危机类型的出现不断发展，而我国《戒严法》的规范拘束力使“国家紧急权力”无法承担治理新型国家风险的重任。

其次，从规范功能的视角考察，《戒严法》欠缺组织弹性、执行主体单一的规范功能不能满足“国家紧急权力”指挥权特性需求。现代国家紧急权力以组织弹性为特点，通过协调机制实行权力集中以行使国家紧急权力的指挥权。这种协调机制具有独立的、凌驾于单一国家职能部门和机构之上的特点，直接隶属于国家最高行政首脑，通过最高行政首脑行使指挥权，保证政府各职能部门高效协调运作。2020 年新冠肺炎疫情中，我国“党中央应对疫情工作领导小组”及“国务院联防联控机制”通过行使事实上的“国家紧急权力”领导指挥抗疫救援工作。而《戒严法》的最高指挥权不具有组织弹性，执行权隶属于人民警察、人民武装警察和人民解放军部队单一主体，指挥权、执行权主体具有极大的局限性，从而使“国家紧急权力”的指挥权行使受限。

再次，从权力（利）均衡的视角考察，《戒严法》缺少对国家权力行使比例原则、对人权最低限度保障及其他涉及公民基本权利的相关规定，从而使其对“国家紧急权力”的规定属于单向度的、不均衡的规定。1966 年联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第4 条第1 款规定，在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身等理由的歧视。《戒严法》对权力与权利有失均衡的规范使“国家紧急权力”行使的正当性缺乏有力的法律支撑，不足以应对法治社会人权保障诉求。

从次，从规范空间的视角考察，“戒严令”的内容无法涵盖“紧急令”的内容，以管制、消极行为为主体的禁止性义务规范无法涵摄“国家紧急权力”社会动员权内涵。“国家紧急权力”以社会化为特点，依赖国家权威行使“国家紧急权力”的动员权，通过有效组织全社会力量实现对紧急状态下的社会控制。有效的动员力可以实现政府机构间、政府与非营利组织间、政府与媒体间、国际间广泛的合作以及有效资源的调配，实现人、财、物的高度统一使用。为应对2020 年新冠肺炎疫情，我国在人、财、物实现财政资源的资金调配、社会资源的征收征用、人力资源的各行各业志愿者的全国总动员，特别是在极短的时间内组织全国4.2 万医护人员赴鄂抗疫并且无一人感染，说明强大的动员力、组织力和防护资源保障力。紧急状态下，需要国家的权威转化为制度化的“国家紧急权力”，动员全社会集体行动参与重大突发事件的救助，而《戒严法》总体规则是对社会公众行为的禁止性规范，不涉及社会动员权的“国家紧急权力”应有的内涵。

最后，从规范性影响评价的视角考察，《戒严法》的规范意旨无法涵摄“国家紧急权力”急速扩张的权力内涵。当国家处于紧急状态时，个人及个体组织是无力应对的，个体的无助与脆弱、迫切寄希望于“强权”。而事态发生与人的认知严重脱节，在信息不充分和受有限认识能力限制以及在没有正式规则明确权责的情况下，事件认知上的被动性需要行动控制上的主动性，事态紧迫性使“国家紧急权力”被赋予君主式“父权”的色彩。应对不断出现的新型国家紧急状态，“国家紧急权力”不断发展的权力内涵已获得社会公众的意向性共识。“国家紧急权力”内涵的巨大变化已经是《戒严法》的规范所不能涵摄的。

综上，由于《戒严法》的立法宗旨、规范功能、规范空间、规范影响力的局限性，使其现行规范无法统摄“国家紧急权力”的内涵。值得特别注意的是，由于2004 年我国《宪法（修正）》将“戒严”吸收进“紧急状态”文义中，并具体化为其他单行法律规定，使《戒严法》在社会实践中继续实施的概率降低，致使其存在的意义大打折扣。由于《戒严法》先天的局限性及“国家紧急权力”不断发展的内涵，所以不可能通过对其修订、修正实现对“国家紧急权力”进行规范约束的立法目的。

三、以“专门法”形式对“国家紧急权力”予以规约

重大突发事件的发生使国家或部分地区处于紧急状态时，意味着该事件相较于一般突发事件对社会影响的范围更广、危害的时间更长、危害的后果更为严重；紧急状态下国家应对处置时间的紧迫性、处理手段的多样性及权力高度集中与迅速扩张及常态公民权利克减的特性决定了“国家紧急权力”区别于非常态的“一般应急性行政权力”。所以，当今世界主要国家都颁布有“国家紧急状态法”，如美国《国家紧急状态法》、加拿大《加拿大危机法》、英国《国内突发事件应急法》、法国《紧急状态法》、俄罗斯《联邦紧急状态法》等，通过“紧急状态法”赋予国家处于紧急状态时的国家紧急权力。我国现行《立法法》也明确规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，对非国有财产的征收、征用、诉讼和仲裁制度等事项只能制定法律。在我国应急法律体系中，由于《突发事件应对法》从其立法之初即被赋予替代“紧急状态法”的立法使命，从“应然”的视角，该法能够对“国家紧急权力”实现约束。然而，从“实然”的视角，该法并不能取代紧急状态“专门法”，实现对“国家紧急权力”规约的制度功效。

（一）《突发事件应对法》的规范体系不能实现对“国家紧急权力”的“通约”约束

2004 年我国《宪法（修正）》对“紧急状态”做出规定之时，法学界就有专家提出应该依据宪法规定制定《紧急状态法》。《紧急状态法》曾经列入第十届全国人大常委会的立法规划和国务院2004 年的立法计划。2005 年3 月，国务院常务会议讨论草案后改名为《突发事件应对法》，主要考虑《突发事件应对法》更切合我国社会现实要求，于是2007 年我国颁布《突发事件应对法》取代“紧急状态法”。〔10〕参见张帆：《论紧急状态下限权原则的建构思路与价值基础——以我国〈突发事件应对法〉为分析对象》，载《政治与法律》2020 年第1 期。对于《突发事件应对法》能否取代“紧急状态法”不是本文关注的重点。本文所要分析论证的问题是，现行《突发事件应对法》应急权力规约能否与“国家紧急权力”实现“通约”？如不能，是否可以通过对该法的修订完善实现对“国家紧急权力”约束的立法目的。

根据霍菲尔德的权利形式理论，权力作为“最小公分母”的法律概念，〔11〕参见王涌：《私权的分析与建构——民法的分析法学基础》，北京大学出版社2020 年版，第88 页。承载着国家责任，以公法规范为主体将国家意志、国家行为通过国家及国家机关的行政权力运作呈现出来。因此，国家常规行政权力、非常规行政权力都是国家意志、国家行为的体现，两权力具有母体相似性的特征决定了常规法律体系、应急法律体系对两种行政权力的规范具有“通约”共性。这种“通约”共性表现在对权力行使边界做出明确规定以实现对权力的约束。由于“国家紧急权力”与“一般应急性行政权力”在权力指向、权力运作、权力追求目标等方面的一致性使相关的法律规范具有更多的“通约”共性。这种“通约”共性在立法设计“应然”意义上理解，《突发事件应对法》的“一般应急性行政权力”规范在体系构成上能够对“国家紧急状态”下的“国家紧急权力”予以约束吸收，实现对“国家紧急权力”约束“通约”。这正是该法而不是《紧急状态法》出台的立法理由。然而，从“实然”的角度观察，我们发现，《突发事件应对法》的规范体系并不能对“国家紧急权力”实现规范“通约”。

第一，“国家紧急权力”与“一般应急性行政权力”的不同特质，决定了该法对“国家紧急权力”的“高权”约束无力。

受亚里士多德“政体三要素”、洛克政府理论以及孟德斯鸠分权制衡学说的影响，近代各国将国家权力分而治之、互相制约作为制宪的基本宗旨，依据宪法将国家权力进一步拆分、转换，并在其行政法律体系中实现分权制度设计。特别是进入工业化社会后，各国政府根据工业社会的组织结构特点，以法律为基本手段，构造出越来越精致、复杂的科层官僚体制。越来越多的层级使行政权力越发分散与“碎片化”；精细化组织结构使官员成为“精密仪器”运转的一部分，难以有决策权；下层对上层负责制意味着信息传递的时间成本；等级制在明确每个官员权责的同时，又无法确认官僚机制本身的责任。基于现代法治框架建构起来的政府机构以制度刚性约束其行政权力，虽然有一定自由裁量权，但其总体张力受限。而现代国家通过长期努力建立健全应急管理制度体系界定不同部门及各级政府应急管理权力。如英国“帝国国家安全委员会”、法国“最高国防委员会”、俄罗斯“紧急情况部”、美国“国土安全部”、〔12〕参见戚建刚：《法治国家架构下的行政紧急权力》，北京大学出版社2008 年版，第33-34 页。我国“应急管理部”等行使一般应急性行政权力。一般应急性权力比常规行政权力在权力集中、自由裁量权等方面虽有所不同，但是权力扩张有限。特别是我国《突发事件应对法》以县级及以上各级地方政府为权力行使主体的制度设计，说明该法的规范意旨是对一般应急性行政权力的规约。而国家进入紧急状态，表明在常态制度框架内无力解决激烈对抗性的社会冲突或事态严重到超出政府常态处理能力时，需要国家权威化身为国家紧急权力，通过权力整合与权力扩张实现紧急状态下的社会控制。

国家紧急权力作用的结果可以改变国家基础权力结构，将常态下的行政管理权“扩张”（实为回缩）为紧急状态下国家治权（现代国家管理权）、威权（君主权力）、支配权（合法运用的支配）、主权（绝对权力）的合体性集中权力；并扩张性地进入集体性权力、个人权利领域以达到对当前社会生活的全部控制。其“集中”与“扩张”的程度与危机程度成正比，而共同作用的结果使国家紧急权力能够从国家最高权力直接深入到个人私权领域，对私人权利或暂时性或永久性的进行有比例的限制与剥夺，因此，国家紧急权力具有“威权”的权力特质。

同时，国家紧急权力对社会资源全面调控的结果可以改变国家资源分配方式，将常态下的国家、集体、个人对资源分配、占有的经济权力（利）予以高度集中，通过征收、征用的方式扩张性地“侵入”私权领域，通过对社会资源的全面控制以保证国家渡过当前的危机。在紧急状态下，只有国家紧急权力可以“堂而皇之”地以法律之名对社会生产、交换、分配、消费的全部领域进行干预和控制，因此，国家紧急权力具有“高权”的权力特质。对此，《突发事件应对法》一般应急性行政权力的规定不能直接对其予以“通约”约束。

第二，如果“国家紧急权力”规范与《突发事件应对法》的规范“通约”，易形成法内体系违反，无法实现对“国家紧急权力”的规约目的。

《突发事件应对法》以“突发事件应对”作为体系脉络的连接点，将规范意旨、规范结构、规范密度、规范逻辑体系通过法律概念、法律原则、法律规则的体系规范形成该法的法内体系。但是，由于《突发事件应对法》是新中国第一部应对各类突发紧急事件的综合性“基本法”，其原则性、抽象性过强，可操作性显弱，“应急主体不明确，缺乏清楚的授权，责任规定缺乏刚性，禁止性规范比例小”。〔13〕马怀德、周慧：《〈突发事件应对法〉存在的问题与建议》，载《人民论坛·学术前沿》2012 年第7 期，第71 页。其法内体系存在对一般应急性行政权力约束不力的先天不足。

依据法内体系规范的逻辑规则，国家“高权”权力规约能够吸收“一般行政权力”规约，一般行政规约不能反向地对“高权”实现“通约”，而《突发事件应对法》第69 条的指示链接，明晰了该法规范体系不能对“国家紧急权力”实现“通约”。该法第69 条规定：“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定”。该条款蕴意首先排除了该法在国家紧急状态下的适用，明确了突发事件应急机制与实施紧急状态的界限。〔14〕同前注〔3〕，陈聪文。该法是通过国务院发布主体、突发事件对象、县级以上政府主管等具体条文构成的规范体系，将该法的紧急状态定位于对《宪法》第89 条第16 款规定的地区紧急状态，排除了对国家紧急状态的适用及对“国家紧急权力”的规范约束。其次，该条明确国家紧急状态由本法之外的有关法律规定。“2004 年之后，《宪法》把紧急状态法律制度的建设任务留给了《突发事件应对法》，后者又把任务留给了‘有关法律’和‘全国人民代表大会常务委员会另行规定’。这里的‘有关法律’至今严重欠缺。”〔15〕同前注〔1〕，孟涛文。而此次疫情，全国31 个省、自治区和直辖市自行宣告启动特别重大（I 级）响应，甚至一些市县也宣布自行启动I 级响应。反映出“全国上下对于地方政府的这些‘越权启动’行为不仅没有异议，而且予以肯定”及地方政府在I 级响应状态下也无力处理该突发事件、必须依赖“国家紧急权力”的现象，〔16〕同上注。此问题从一个层面确证了《突发事件应对法》并不能完全替代《紧急状态法》、同时也无力约束“国家紧急权力”的客观现实。

由于《突发事件应对法》的先天不足及对一般应急性行政权力规约的立法宗旨，如果在以地区紧急状态为主要规范的法内体系中对国家紧急状态下的“国家紧急权力”进行约束，势必造成体系违反的后果。

第三，《突发事件应对法》规范体系不能承载公众对“国家紧急权力”约束的意义期待。

《突发事件应对法》的规范意旨是对县级以上各级政府对突发事件处理的指挥管理规范，法内体系以义务性规范为主体，权力与权利之间的规范极不均衡。该法对公民权利的表述体现在该法第1条、第11 条“保护人民生命财产安全”和“有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”以及第12 条所规定的“财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”三个条款中。“作为一部调整和规范突发事件应对关系的法律文件，《应对法》仅仅将突发事件视为一种客观的事实，忽略了其可能蕴含的规范性意义”“《应对法》其实在立法精神上忽视了（规范的）突发事件与公民权利之间的内在关联”。〔17〕同前注〔10〕，张帆文。《突发事件应对法》的立法宗旨是对突发事件的处置，对权力与权利关系、权力对权利的限制、权力行使期限、采取的应急措施等并没有作更多的规定。而此次抗疫，全国各地实施应急响应措施后，全国边境口岸实行闭环管理、全国封路、封村、城市居民社区全封闭管理的全社会隔离，缺乏“国家紧急状态法”对“国家紧急权力”的统一运用与规制，导致抗疫中出现“暴力执法”“过激执法”是“坚决果敢”“举措强有力”“能干有担当”还是缺乏执法的合法性依据的巨大争论。此次抗疫，将“国家紧急权力”行使依据、权限及权力约束等问题带入公众视野，主要是因为国家紧急权力不光彩的历史特别是“去民主化”的决策权特性，使其行使易触动的敏感神经。

常态下的行政权行使受到法律制度的严格约束，一项国家政策的出台要经过几下几上的互动过程，民主意味着一个过程，科层体制增加了政策出台的时间成本。但是，这个过程与紧急状态的紧迫形势及救助效率的要求存在矛盾。国家紧急状态下要求权力高度集中，以行政首脑为统帅的协调机制必须快速评估事态的严重性并迅速作出决策，这种决策需要减少科层环节，简化程序约束，直接对接事件现场，将政策制定与执行体制重叠一致，决策迅速、执行及时以应对危机。为避免民主程序造成的效率损失，国家紧急权力的决策力不受常规体制、机制、程序、制度约束，行政权本就是指挥、组织、处理、监督权，具有一定的独立性。〔18〕参见马岭：《宪法权力解读》，北京大学出版社2013 年版，第247 页。由于国家紧急权力的决策是“去民主化”的，因此需要对国家紧急权力的行使进行约束，使其决策的效力前提建立在对全局利益与局部利益、近期利益与长远利益进行全局性、科学性的衡量后，以最小损失成本换取最大社会利益、追求实质正义的基础上。但很显然，这种对“国家紧急权力”规范意义的期待，是现行《突发事件应对法》规范意旨所承载不了的。

（二）“专门法”对“国家紧急权力”规约的独特功能

由于《突发事件应对法》的颁布有替代《紧急状态法》的立法意图，使该法与“国家紧急权力”产生关联。但是，由于《突发事件应对法》的法内体系不足以对“国家紧急权力”的约束“通约”，难以承载公众对“国家紧急权力”规范约束的意义期待，并且上述局限难以通过修改该法实现对“国家紧急权力”的规范约束。而2020 年的新冠肺炎疫情，给了我们重启“紧急状态法”的立法理由：一是，新冠肺炎成为全球性流行病的时候，国家之间的国际合作需要国家紧急权力与之衔接，对此，《突发事件应对法》中的“一般应急性行政权力”所赋予的部门应急权力、地方应急权力都无法与之匹配；二是，2020 年一系列自然与社会事件说明风险社会的来临，国家级危机的出现是大概率事件，对此，应授予国家紧急权力予以应对；三是，只有“紧急状态法”才能赋予国家紧急权力于紧急状态时对全体公民权利的限制；四是，《突发事件应对法》不是“权力法”，其立法宗旨是对突发事件的处理；而“紧急状态法”是对国家危机事件的处置，更针对“国家紧急权力”的约束，将“国家紧急权力”的法律概念、法律原则、法律规则等法律规范以法内体系的形式予以完整呈现出来，对“国家紧急权力”予以全面系统的规约，此宗旨是《突发事件应对法》所不能替代的。

2020 年2 月5 日召开的中央全面依法治国委员会第三次会议强调，“全面提高依法防控依法治理能力”“为疫情防控提供有力法治保障”，既坚决维护疫情防控秩序，又要坚持法治原则、依法防控，其意义就是应对重大突发事件必须坚持法治，不能破坏法治。近期亦有学者组团再次提出“紧急状态法”专家意见稿，说明对“国家紧急权力”予以法律规制的必要性已成为学界的意向性共识。

更重要的是，“专门法”的出台对“国家紧急权力”的“治权”具有“反身”治理的独特功能。第一，“专门法”拟解决“国家紧急权力”的主体适格问题。无论是美国《国家紧急状态法》、加拿大《加拿大危机法》，还是英国《国内突发事件应急法》、法国《紧急状态法》、俄罗斯《联邦紧急状态法》等，都在“紧急状态法”中赋予国家处于紧急状态时的国家紧急权力。在国家紧急状态下，必须给国家紧急权力以明确的“规制空间”，适度重塑规制空间当中的所有资源与主体关系，明晰紧急状态下的权力强化与权力（利）制约。作为治权的国家紧急权力只有在“紧急状态法”的框架内才可以有权力的自由与约束，才可以依据此法运用“国家紧急权力”领导灾害救援的指挥系统。“专门法”对紧急状态的认定条件、认定主体、发布主体、时间效力、范围、限制因素的规定，能确保“国家紧急权力”统领重大突发事件的应急指挥体系，使国家级危机应对有法可依，实现对重大突发事件的依法治理。因此，“紧急状态法”是指挥权力法。

第二，“专门法”能赋予“国家紧急权力”“高权”的特性更有利于理顺并调配央地关系、政府之间关系、政府与非政府组织在紧急状态下的合作关系，提高全国动员背景下的危机应对效率。无论是《突发事件应对法》还是《国家安全法》等现行法律，均不能达到将国家元首权与政府首脑权结合的“高权”要求，而只有“紧急状态法”才能够使“高权”配置具有合法性。也只有在此“高权”调度下，才能理顺、调配央地关系、政府之间关系、政府与非政府组织在紧急状态下的合作关系，动员全国资源应对危机。特别是当国家进入紧急状态时，需要与国际组织、其他国家展开救援合作。当紧急状态下的国家与国际组织及国家之间进行合作时，“一般行政性应急权力”明显权威性不足，必须是国家紧急权力与之匹配。因此，“紧急状态法”是动员组织法。

第三，“专门法”不仅使公民权利的暂时让渡有法可依，而且可依权力（利）的博弈不断矫正以实现立法对权利的回应。我国《立法法》第8 条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，对非国有财产的征收、征用，诉讼和仲裁制度等事项只能制定法律。而国家紧急状态下，一些公民权利，如自由权、财产权、诉讼权等将受到“国家紧急权力”的限制。如何使“国家紧急权力”的手段合法、措施适度、时间效力限制、最大程度保障公共利益与个人利益等对“国家紧急权力”的约束，在《戒严法》《突发事件应对法》和《传染病防治法》等与应急权力有关的法律中难以全面系统的予以体现。只有“专门法”才能实现在紧急状态下民众最低权利的依法保护，才能体现通过权力（利）博弈后权力矫正的回应式立法，实现对“国家紧急权力”的治理。因此，“紧急状态法”是权利保障法。

第四，只有在“专门法”的规制下，才能实现对“国家紧急权力”的监督。英国早在1688 年的《权利法案》中就将戒严权由政府转向议会，在2004 年的《国内紧急状态法案》中，全面地规定了议会对行政紧急权力的监督；法国1955 年的《紧急状态法》规定了政府宣布紧急状态的实质约束条件；德国1968 年的《基本法补充法》以列举的方式对实施紧急权力予以实质性约束。〔19〕同前注〔12〕，戚建刚书，第167 页、第171 页、第173 页。由于紧急状态下的事件危急性、时间紧迫性、认识能力有限性，我们赋予“国家紧急权力”“高权”特性，但同时必须对此以程序约束、责任追究加以控制。“专门法”中的责任设置是“国家紧急权力”自我规制、自我治理的法律依据。因此，“紧急状态法”是“国家紧急权力”的“权力监督法”。

第五，只有在“专门法”的法内体系中，才可能将“国家紧急权力”的法律概念、法律特征、法律原则、法律规则、法律关系中的“国家紧急权力”合法性、正当性基础的构建、权力与权利之间的让渡与关系、比例原则的具体贯彻完整地予以明确规定，形成具有指导性、可操作性的对“国家紧急权力”规约的“专门法”法内体系。对此，有诸多“紧急状态法”的专家意见稿予以细解，在此不赘述。但可以认为，“紧急状态法”是“国家紧急权力”行使的“基本法”。

由此可见，“紧急状态法”是应对国家危机的指挥权力法、组织动员法、权利保障法、权力监督法及“国家紧急权力”行使的“基本法”。如果在我国应急法律体系中“紧急状态法”缺位，将使“国家紧急权力”的行使失去法律约束，容易出现事实上的“国家紧急权力”滥用，不仅无法完成对国家危机的治理，其本身也会引起国家危机的发生。所以，“紧急状态法”不仅可以弥补现行法对国家紧急权力的法律概念、法律原则、法律规则体系的欠缺，更可以通过构建法内规范体系取得对“国家紧急权力”的“治权”进行“反身”治理的最佳功效。

四、构建“国家紧急权力”的规约体系以满足法治逻辑需求

在国家紧急状态下，常态的法律秩序失效，个人无法判断、使用自己的权利，对自己的利益保护无力，这时只能求助于国家紧急权力的保护。但是，国家紧急权力不仅使个人总体自由受限，还意味着个人法定自由（法律之下的自由）的取舍。因此，国家紧急权力规约的法律本体性问题是公众与主权者的社会契约，该契约“强调了法律既是人民意志的体现，也是与立法者的约定。”〔20〕陈金钊：《探究法学思维的基本姿态——尊重逻辑、塑造法理、捍卫法治》，载《浙江社会科学》2020 年第7 期，第42 页。所以，国家紧急权力的规范建构“其实就是回到法律来探寻法治逻辑”。〔21〕同上注。对此，应该以“专门法”的形式构建“国家紧急权力”的法内规范体系；以宪法为统帅，以“专门法”为支撑，以其他相关法律为依托，构建“国家紧急权力”的法外规范约束体系，共同形成对“国家紧急权力”规范约束完整的法治逻辑样态。

（一）以《宪法》统帅“国家紧急权力”的规约体系

国家紧急权力是具有“国家属性”的“高权”，对其规范约束首先是宪法层面。现代国家的紧急权力来源于宪法，属于宪法权力是基于以下判断：

第一，宪法明确国家有自卫权。自卫权是国家天然权利，没有自卫权，独立国家的独立地位难以保证。而国家紧急权力最初体现为国家自卫权，自卫权行使的前提条件是国家进入战争状态。所以，国家建立初期，国家紧急权力主要体现为国家自卫权，其权力运行始于国家进入战争的紧急状态。当国家进入现代社会后，各国宪法无一例外地保留了国家自卫权。因此，以国家自卫权所代表的国家紧急权力是宪法权力，其权力效力来源于国家宪法。

第二，宪法明确国家拥有平息内乱、保证主权统一的统治权。许多国家宪法规定的国家紧急权力除保留对外自卫权外，对内的统治权由应对战争、内乱发展为治理经济危机、社会冲突等其他新型危机，统治权更多体现为社会风险治理权，国家紧急权力内涵是由国家紧急状态决定的，不同的紧急状态决定了国家紧急权力的不同权力指向。

第三，很多国家的宪法赋予国家最高权力机构、国家元首或政府首脑宣布国家进入紧急状态的国家紧急权力。美国宪法规定在危急时刻的紧急权力是由国会和总统共同行使；法国、拉美很多国家规定总统可以单方面宣布紧急状态；还有许多国家宪法规定由议会宣布国家紧急状态。我国《宪法》第67 条规定全国人民代表大会常务委员会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；第80 条规定国家紧急状态的首脑宣布权；第89 条规定国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。所以，国家紧急权力是国家元首权与行政首脑权合二为一的统治权集中体现，并来源于宪法的授权。

而对于我国现行《宪法》对“国家紧急权力”严格限定问题的解决，可以采取两条进路。第一，对宪法“紧急状态”条款进行扩张性立法解释：一是对其内涵进行扩张解释，由“战争”“内乱”扩展至对社会公众及公共利益产生重大影响的突发重大事件。如此次疫情，许多国家宣布进入抗疫的“战时”状态，而实践中，我国有地方政府也宣布本地区进入“战时状态”；二是对“紧急状态”的范围进行扩张解释，将《宪法》第89 条的“地区紧急状态”扩展为只要出现“使整个国家或国家大部分地区的公共利益遭受严重损害的事态紧急情形”，就可宣布进入国家紧急状态。第二，修改宪法，以宪法明示性条文对国家紧急状态、“国家紧急权力”予以明确规定。

（二）将《突发事件应对法》拆分为“紧急状态法”和“应急管理法”

由于新冠肺炎疫情，2020 年4 月，我国立法机构计划对《突发事件应对法》进行修改。但本文认为，鉴于《突发事件应对法》规范意旨的局限，对其进行修改、补充难以实现对“国家紧急权力”的规约，还可能导致该法规范的体系违反及与其他相关法律的体系融贯性问题。因此，建议将《突发事件应对法》拆分为“紧急状态法”与“应急管理法”，此举对“国家紧急权力”规范体系建构具有重要作用：一是，使我国“国家紧急权力”及“一般应急性行政权力”的法律规约与世界多数国家的规约体系一致；二是，“紧急状态法”实现与《宪法》规定的“紧急状态”条款的对接，并吸收《戒严法》，为《国家安全法》《国防法》《反恐怖主义法》的“国家紧急权力”行使提供法律依据；三是，“应急管理法”为国家应急管理机构的职权行使提供明确的法律指引。2018 年我国设立应急管理部，负责国家突发事件的应急管理，“应急管理法”与之职能、功能的匹配度更高，使应急管理体系与应急法律制度之间的法治逻辑更加顺畅，有利于国家治理水平的提高。同时，“应急管理法”吸收《突发事件应对法》中对突发事件的应对、处置、管理的规定，对我国应急法律体系中的诸多应急条例、应急预案提供法律指引。只有这样，才能体现对“国家紧急权力”规约的法治逻辑自洽并保证应急法律体系的融贯性。

（三）“国家紧急权力”规约体系与法治逻辑

首先，《宪法》在“国家紧急权力”规约体系中起统帅作用。《宪法》通过对“国家紧急状态”的决定权、宣布权，启动“国家紧急权力”。国家紧急权力应该视为是国家基于自我保存的国家“权利”而启动的国家权力，〔22〕关于“国家权利”与“国家权力”，同前注〔18〕，马岭书，第10-19 页。是与生俱来的国家“固有权利”；国家紧急权力是保证国家对外独立、对内安定的紧急状态下的主权权利；其中的自卫权既是国家主权的体现，也是国家紧急权力的最直观体现；国家紧急权力是国家元首权与行政首脑权合二为一的统治权集中体现。因此，“国家紧急权力”必须由《宪法》予以规范约束，并为其他法律规定提供《宪法》依据。

其次，“紧急状态法”是“国家紧急权力”的“基本法”。作为“基本法”，“紧急状态法”构建完整的“国家紧急权力”的法内体系，为“国家紧急状态”下的“国家紧急权力”行使指挥权、决策权、动员权提供法律依据。同时，将《国家安全法》《国防法》《反恐怖主义法》《治安管理处罚法》《专利法》及其他各种条约、协定中关于“紧急状态”规定指示链接至“紧急状态法”的具体规定，使《宪法》中的“紧急状态”条款具体化为一部完整的“国家紧急权力”规范“基本法”，使“国家紧急权力”行使既有“基本法”支撑，又能实现对“国家紧急权力”“治权”的规范约束。

再次，“紧急状态法”与“应急管理法”的分别立法，为“国家紧急权力”与“一般应急性行政权力”的行使提供更确切的法律指引。此次抗疫，各地方政府依据《国家突发公共事件应急预案》启动特别重大（I 级），但又违反了该《预案》启动级别的规定，表明应急法律体系的融贯性出现阻滞。而通过“紧急状态法”与“应急管理法”的分别立法，将法律、法规、预案与“国家紧急权力”“一般应急性行政权力”的权限设置相对应，理顺权力关系，有利于防止因法律的“缺位”造成行政权力“越位”的现象发生。“紧急状态法”统领国家危机的应急指挥体系，以公共利益为本位的法律定位实现对应急指挥体系中“国家紧急权力”的约束；“应急管理法”支撑各种突发事件应急预案体系，明确突发事件救助的行动管理权，确保救灾行动效率最大化。

最后，“紧急状态法”还可与《刑法》及《民法典》对接，规范“国家紧急权力”的行使，实现对公民权利的全面保护。抗疫时期，我国最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部发布了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，规定对两种情形适用以危险方法危害公共安全罪；全国人大常委会法工委也明确表示，疫情及其防控一并认定为法律规定的不可抗力。“紧急状态法”可以通过条文指示链接与《刑法》《民法典》等法律直接关联，避免“紧急状态下”权力机构仓促出台法律意见、法律制度，将日常预防立法与长效治理机制结合，规范约束“国家紧急权力”。

综上，“国家紧急权力”规约体系的建构能够使现行法律体系的融贯性更加顺畅，对“国家紧急权力”与“一般应急性行政权力”的治理更符合法治逻辑，对我国在应对国家危机中贯彻“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的十六字方针、提高国家治理能力具有重要的现实意义。

五、结语

我国现行法对“国家紧急权力”的规约缺陷，使我国抗疫行动出现了“法律有限、政务无穷”的一般应急性权力的扩张和越位问题，如果不加以重视，将进一步带来危机应对法治权威的丧失。〔23〕参见温志强、郝雅立：《〈突发事件应对法〉实践十年：成绩、问题与未来展望——中国〈突发事件应对法〉实践十年（2007-2017）》，载《江西财经大学学报》2017 年第5 期。在我国现行应急法律体系中，由于《戒严法》的立法宗旨及规范约束力的局限，使其规范内容无法统摄“国家紧急权力”发展的内涵；而2004 年《宪法》将“戒严”吸收进“紧急状态”，《戒严法》的规范影响力受限。因此，通过修改《戒严法》以弥补对“国家紧急权力”的规约在实践中不具有现实意义。由于《突发事件应对法》的法内规范体系难以对“国家紧急权力”的规约实现“通约”约束，如果在《突发事件应对法》中拟对“国家紧急权力”进行规约极易造成该法法内体系违反。由于“国家紧急权力”的国家属性，必须以“紧急状态法”的“专门法”形式予以规约，才能够将《宪法》规范具体化、专门化，与国际多数国家对国家紧急权力规约体系保持一致性，以便我国进一步参与全球治理体系，共同抗击全球风险。以“专门法”的形式构建“国家紧急权力”的法内规范体系；以宪法为统帅，以“专门法”为支撑，以其他相关法律为依托，构建“国家紧急权力”的法外规范约束体系，共同形成对“国家紧急权力”规范约束完整的法治逻辑样态，能够弥补现行法律体系对“国家紧急权力”的法律概念、法律原则、法律规则的规范缺失，为“国家紧急权力”行使指挥权、决策权、动员权提供法律依据，为紧急状态下公民权利提供法律保障，实现对“国家紧急权力”行使的依法监督，提升“国家紧急权力”的“治权”功效，对完善国家治理体系、提高治理能力、建设法治国家具有重要作用。