数字政府建设中信息孤岛的成因及其治理*①

曲延春

(山东师范大学 公共管理学院，山东 济南，250014)

数字政府建设不仅对于提升政府行政效能、促进政府职能转变具有重要作用，而且对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“推进数字政府建设，加强数据有序共享”。当前，信息孤岛林立、数据融合困难已经成为推进我国数字政府建设面临的首要难题。如何打破信息孤岛、实现数据共享成为推进数字政府建设需要解决的重要课题。

一、有关数字政府的研究成果

在21世纪初，学界就已经开始了关于数字政府问题的研究。2001年，梁木生探讨了数字政府运行的技术规制问题(1)梁木生：《略论“数字政府”运行的技术规制》，《中国行政管理》2001年第6期。，徐顽强研究了数字政府对我国政府管理体制的影响及其对策(2)徐顽强：《“数字政府”与政府管理体制的变革》，《科技进步与对策》2001年第11期。。虽然学界对数字政府问题研究较早，但研究成果较少。2015年，国家发布《促进大数据发展行动纲要》指出：“推动政府数据开放共享，促进社会事业数据融合和资源整合，将极大提升政府整体数据分析能力，为有效处理复杂社会问题提供新的手段。”2017年，党的十九大报告提出：“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合。”2017年12月8日，中共中央政治局就实施国家大数据战略进行集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平。基于上述政策背景，越来越多的学者开始关注数字政府建设问题。

关于数字政府和数字政府治理。戴长征、鲍静认为，所谓“数字政府”并非仅仅是指政府办公流程的“数字化”和政务处理的“电子化”，其真实含义更多是指政府通过数字化思维、数字化理念、数字化战略、数字化资源、数字化工具和数字化规则等治理信息社会空间，提供优质政府服务，增强公众服务满意度的过程。(3)戴长征、鲍静：《数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察》，《中国行政管理》2017年第9期。姜德峰认为，数字政府是一种新型政府运行模式，主要指以现代信息技术为支撑，通过数字化、数据化、智能化、智慧化的推进方式与实施路径，促进实体政府虚拟化形成的一种组织架构分布式、政务运行一张网、公共服务无址化、社会治理精准化的新型政府形态。(4)姜德峰:《数字政府内涵体系与推进策略》，《领导决策信息》2019年第5期。孙志建认为，“数字政府”(Digital Government)又被称为虚拟政府(Virtual Government)或电子政府(Electronic Government)。数字政府是同现代科学技术，尤其是信息与通讯技术(广播、手机、电脑以及卫星等)、数码技术、芯片技术等相匹配的公共治理方式；同时，它也是同数字化时代公民的基本服务需求和权利诉求相适应的一种公共治理形态。(5)孙志建：《数字政府发展的国际新趋势：理论预判和评估引领的综合》，《甘肃行政学院学报》2011年第3期。

从以上对于数字政府的不同定义可以看出，学者对其定义主要集中于两个层面：一是静态的政府层面，即把数字政府看作一种新型的政府形态，实际上是从名词意义上理解数字政府。二是动态的治理层面，即把数字政府看作治理过程，实际上是从动词意义上理解数字政府，也就是把数字政府等同于数字政府治理。实际上，数字政府治理是数字政府和治理两个概念的组合。数字政府是政府的一种存在方式，是相对于传统政府形态而言的，传统政府的特征是线下运行、物理空间存在，而数字政府则是由大数据支撑的线上政府形态、物理空间和虚拟空间存在相结合的存在方式。数字政府治理则是政府依托大数据，为满足社会公众需求、促进公共利益而对社会实现更加有效治理的过程。

关于数字政府建设的路径。刘密霞认为，各地在推进数字政府建设的过程中形成了不同的发展模式，但也面临着目标、过程和结果不清晰的问题，还需要清晰的数字政府架构、数据治理模式、公共服务创新和数字文化构建等方面的支撑。(6)刘密霞：《推进数字政府建设的思路与对策》，《中国领导科学》2020年第2期。周雅颂以“云上贵州”政务数据平台为例，提出顶层设计是数字政府建设的当务之急，基层认同是数字政府建设的重要基础，数据确权与绩效是数字政府建设的破局之策。(7)周雅颂：《数字政府建设：现状、困境及对策》，《云南行政学院学报》2019年第2期。

关于数字政府建设中的信息孤岛问题。陈文认为，信息孤岛一般是指“各个政府部门的信息来源彼此独立、信息平台相互排斥、信息处理难以关联互动、信息运用不能互换共享的信息壁垒和信息堵塞现象。”(8)陈文：《政务服务“信息孤岛”现象的成因与消解》，《中国行政管理》2016年第7期。当前，信息孤岛成为推进数字政府建设的主要“梗阻”。如自2016年年底浙江省提出“最多跑一次”改革以来，不仅在浙江省迅即推开，而且获得中央的肯定并被写入2018年李克强总理所作的政府工作报告，成为其他省份学习的样板。但是，这一改革也面临一定困难，特别是信息孤岛问题，“即省内各系统、各地区由于条块割裂、系统林立等原因，始终未能完成信息共享、交换等工作，降低了行政效率”(9)郁建兴、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本经验与未来》，《浙江社会科学》2018年第4期。。信息孤岛也成为制约“最多跑一次”改革向纵深发展的重点难点问题。徐晓林等也认为，信息孤岛导致的“数据沟通桥梁的缺乏严重影响数据共享的实现及其效果”“整体而言，政府数据共享还没有在政策层面与应用实践中得到充足的体现”(10)徐晓林、明承瀚、陈涛：《数字政府环境下政务服务数据共享研究》，《行政论坛》2018年第1期。。

尽管学界对数字政府建设问题进行了一定研究，但是这一问题仍值得进一步分析，特别是在政府治理方式加速转型的背景下，数字政府建设直接决定着政府治理体系和治理能力现代化的实现。而信息孤岛林立，不仅导致数据资源重复采集，提高了行政成本，而且造成政府各个部门之间的数据难以共享，降低了行政效率。目前，信息孤岛仍是数字政府建设面临的最大障碍。因此，如何认识信息孤岛的成因，如何实现政府数据有序共享，需要继续深入探讨。

二、数字政府建设中信息孤岛的成因论析

我国的政府信息(11)信息和数据这两个概念存在一定区别。政府信息作为一个特定的法律术语，具有相对明确、规范的内涵，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。……它是信息的一种载体，侧重于强调其原始性、非加工性的特征。”(参见陈尚龙：《大数据时代政府数据开放的立法研究》，《地方立法研究》2019年第2期。)基于这两个概念的区别，早期政府进行的公开只能称为“信息公开”，很难称得上是“数据公开”。本文承认二者的区别，但在行文中对二者不作刻意区分。公开肇始于20世纪90年代初，随着我国社会由工业化社会向后工业化社会、信息化社会的转型，传统的管理方式已难以适应现代社会发展的需求，信息公开成为社会发展的必然要求。2015年8月，国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》中提出的主要任务的第一项就是“加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力”。2016年9月，国务院以国发(2016)51号印发《政务信息资源共享管理暂行办法》，明确提出政务信息资源“以共享为原则，以不共享为例外”。尽管在政策层面国家对数据共享提出了明确要求，但在实践中的推进却困难重重。2016年5月，在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上，李克强总理指出，“现在我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里、‘深藏闺中’，这无疑是极大的浪费。”(12)李克强：《深化简政放权放管结合优化服务推进行政体制改革转职能提效能——在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话》，《人民日报》2016年5月23日。由此可以看出我国信息孤岛林立的状况。信息孤岛的形成既有服务理念缺失、部门利益影响的原因，也有共享机制和技术标准欠缺的原因。

(一)服务理念的缺失

改革开放以来，特别是社会主义市场经济体制改革目标确立以来，我国政府也在实现由传统“管控型”政府向“服务型”政府的转变。服务型政府“是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”(13)刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》2002年第7期。。“服务型”政府的重要特征之一就是政府的公开透明，而要做到政府公开透明，信息公开就是必然要求。但是长期以来，受传统“管控型”理念的影响，我国政府对于数据管理一直在“私密性”和“公共性”之间徘徊，从理论层面而言，政府信息具有公共性，除涉及国家安全、国防等特殊要求的信息外，政府均应向社会公开。但是，政府出于自身利益考量却往往将政府数据资源看作私密性产品，而不愿意公开，因为“由政府作为管理主体，通过垄断信息和利用官方传媒来引导公民来认同自己独立的政治价值观和政治意识”(14)张桔、宗妍、胡必优：《公民网络政治参与与地方政府治理模式创新研究》，《中共南昌市委党校学报》2015年第4期。。同时，在思想认识上，部分政府部门对于为什么要实现数据共享这个问题认识并不到位，这实际上体现的“是公权力的傲慢。虽然手里掌握着大量信息，某些部门就是不屑于公之于众，更谈不上方便大家获取。不仅拒绝公开，而且视申请公开为跟政府过不去”(15)杨于泽：《政府信息“深藏闺中”何止浪费》，《长江日报》2016年5月17日。。因此，政府各部门目前所进行的数据资源公开更多的是响应政策要求和民众需求而进行的被动公开，很大程度上是地方政府的无奈之举。

(二)部门利益的影响

在科层制的制度体系中，“等级化的权力体系不仅会阻碍信息的共享和行动的联结，甚至会导致上下之间的信息扭曲和沟通脱节”(16)刘建军、刘淑华：《从“数字政府”到“智慧治理”》，《解放日报》2014年9月10日。。我国的政府系统是条块结合的管理系统。“条”即指纵向自上而下的部门管理系统，“块”即指横向不同政府部门之间以及同一层级不同政府之间的管理系统。在条块结合的管理系统中，同一政府部门内部信息沟通交流较多，而不同部门之间信息沟通交流甚少，数据更是难以共享。从根本上来说，造成这种状况的原因在于部门利益和部门中心主义的影响。“部门利益是指掌握公共权力、承担公共管理职责的政府部门,利用自身行政权力和资源控制优势,通过或者合法和合政策的,或者钻法律和政策空子的,或者非法和非政策的手段, 为本部门及其组成人员谋取的、非公共利益的小团体和个人的私利。”(17)石亚军、施正文：《我国行政管理体制改革中的“部门利益”问题》，《中国行政管理》2011年第5期。所以，部分政府部门“从部门利益、资源管控等角度考量，主观上不愿开放”(18)顾伯冲：《剪断“信息孤岛”背后的利益链》，《人民日报》2016年6月8日。。进而分析，一方面，在大数据时代，对于数字政府建设而言，数据是最重要的资源，谁拥有数据谁就拥有资源，而拥有资源也就意味着本部门在政府系统中具有更重要的地位和话语权。“本部门的信息掌握程度，决定了本部门在整个社会和政府内部链条中的作用和地位，因此，各个部门从本部门的利益出发，都有将信息牢牢捏在自己手中的动机，从而增加自身在整个体系内的地位和增大与其他部门的博弈能力。”(19)何哲：《打通政务信息孤岛》，《学习时报》2015年5月25日。因此，一些部门就会将信息数据看作本部门的私有财产，想尽办法控制数据资源，维护部门地位。另一方面，数据的获得是有成本的，任何一个部门的数据都是投入一定的人力物力成本之后才形成的。从这一角度讲，任何一个部门都不愿意将自己辛苦获得的数据进行分享。所以，各个政府部门一般都会各自为政，难以主动将自己部门的数据进行共享，或者说，每一个部门都想共享其他部门数据，而不愿意让其他部门共享自己的数据。各个政府部门之间利益博弈的结果，就是信息孤岛的形成。

(三)共享机制不完善

数据共享既然涉及不同政府部门的利益，因而必须通过构建完善的共享机制才能实现。近些年来，虽然中央政府不断通过顶层设计对政府信息公开进行推动，社会公众对信息资源公开的诉求也日益高涨，但是我们并没有建立起有效的共享机制。究其原因，首先，在科层制管理体制下，每一个政府部门只对上负责而不对横向同级其他部门负责，因而，并没有实现数据共享的动机，对于与其他部门共享数据资源也缺乏内在积极性和主动性。如根据学者对基层政府的调研，“结果显示67.9%的受访者认为所在地政府对大数据尚未形成清晰判断，也未有效开发运用大数据”(20)陈朋：《大数据时代政府治理何以转型》，《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第6期。。其次，我国数据共享机制的建立存在体制的制约。“形成数据壁垒最深层次原因来自体制机制。”(21)朱永华：《用制度创新打破数据壁垒》，《湖南日报》2020年1月14日。传统行政管理体制的特点是按照业务领域划分各个政府部门的职责边界，在传统的行政管理体制以及由此形成的相应政府运行机制下，各个政府部门的工作一般是各自为政，缺乏沟通和交流，“数据部门化、重复采集等问题日益严重”(22)李重照、黄璜：《中国地方政府数据共享的影响因素研究》，《中国行政管理》2019年第8期。，从而导致各部门数据基本上“老死不相往来”。再次，数据共享的协调机制缺失。人类社会由工业化社会向信息化社会的转变，要求不同政府部门之间加强信息交流和沟通以至实现信息共享。但是，直至目前，在制度设计上政府部门数据共享流程复杂，相关制度缺位，不同政府部门之间信息共享的业务协调机制缺失，也缺少具有统筹管理职能的专业的数据管理机构，更缺乏数据信息共享的平台。

(四)技术标准的制约

在实践层面，数据规范与技术标准缺失是造成信息孤岛、制约数据共享的又一重要成因。技术标准的缺失与我国信息技术发展的客观过程密切相关。从技术角度看，在信息技术发展的初始阶段，我国政府各个部门的信息存储能力和传输能力都非常有限，信息的管理和使用基本上仅限于每个政府部门内部，“各个政府部门只能通过各自建设的方式实现分散、孤立的数据存储与使用。上世纪90年代开始，我国政府大力推进各领域的信息化工程，由于受当时技术水平的限制，只能先实现政府部门内的互联互通，而无法做到整个政府内跨部门的互联互通。”(23)何哲：《利用大数据打通政务信息孤岛》，《人民日报》2016年10月10日。并且，对于我国信息技术的发展，虽然在顶层设计层面我国出台了较多政策，但是这些政策宏观指导多，微观操作少。特别是应如何顺应信息技术的发展，在顶层设计上对建立全国统一规范的信息技术标准更无充分应对。这就造成了各个政府部门往往根据本部门的业务标准和业务需要建设信息系统，“断裂的信息链条使数据散落在各个部门中”(24)马海群、江尚谦：《我国政府数据开放的共享机制研究》，《图书情报研究》2018年第1期。。因采用不尽相同的建设标准、软硬件平台、访问方式以及安全措施，不同业务系统在建设之初便同时构筑起各自的“护城河”(25)徐晓林、明承瀚、陈涛：《数字政府环境下政务服务数据共享研究》，《行政论坛》2018年第1期。，形成信息孤岛。

三、数字政府建设中信息孤岛的治理对策

数字政府建设的关键在于打破数据壁垒，实现数据互联互通。为此，应采取有效治理措施消除信息孤岛，实现政府数据资源由被响应公开向积极有序共享的推进。

(一)真正树立服务理念

党的十九届四中全会《决定》指出：“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”服务型政府的首要要求就是以人为本，因此，为人民群众提供高效便捷的服务也是实现政府数据共享的内在动力。真正树立服务理念，一方面，必须坚持人民主体地位。“中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位。”(26)《习近平谈治国理政》(第2卷)，北京：外文出版社，2017年，第296页。数字政府治理的“核心目标在于推进以公众为中心的公共服务，在提高管理效率的同时改善服务体验，促进公众与政府的良性互动”(27)戴长征、鲍静：《数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察》，《中国行政管理》2017年第9期。。数字政府建设的过程实际上“就强调了政府服务的用户体验和公众参与，其本质核心就是以人为本”(28)舒洁：《推进数字政府建设优化政府行政生态》，《陕西行政学院学报》2020年第1期。。因而，树立服务理念最重要的就是各级政府必须坚持为人民服务，坚持人民主体地位。基于此，各级政府应充分认识到推进数字政府建设对于实现政府职能转变和国家治理现代化的意义，数字政府建设就是通过“数据多跑路、群众少跑腿”从而实现政府行政效能的提升。所以，数字政府建设不仅是服务型政府建设的重要内容，而且是其内在要求。另一方面，应加强中央政府的顶层设计。在我国的行政管理体制下，响应中央政府的顶层设计并积极作出回应是解释地方政府行为的重要逻辑。“中央政府的政治要求和政治理念在很大程度上左右着地方政府的改革实践，因而向上负责和追求政治价值是解释地方政府改革行为的重要维度之一。”(29)易龙飞：《“最多跑一次”改革：政治价值与技术理性的内在耦合》，《中共杭州市委党校学报》2019年第1期。因此，应实施数据资源战略，通过中央政府的制度设计，建立自上而下垂直统一的数据资源管理机构，实现数据有序共享，进一步推动数字政府建设。

(二)消除部门利益壁垒

“表面看来，数字政府建设是个技术问题，实质上是对权力的态度问题，是如何掌权用权的问题。”(30)周文彰：《数字政府和国家治理现代化》，《行政管理改革》2020年第2期。信息孤岛的治理，说到底是国家治理问题，这就需要国家提升数字政府治理能力。应当指出，部门利益是一种客观存在，信息孤岛的治理并不能在客观上消除部门利益，需要消除的是部门利益壁垒，打破部门利益的藩篱。一方面，应以整体性治理破除部门利益短见。“整体性治理强调政府的整合型运作，运用信息技术实现线上治理，提供网络式服务，注重结果导向，终极目的是解决人民生活需求。”(31)陈丽君、童雪明：《整体性治理视域中的“最多跑一次”改革：成效、挑战及对策》，《治理研究》2018年第3期。因而，政府各部门应从整体性治理理念出发，破除部门利益短见，加快政府信息平台整合，推动数据资源的开放共享。另一方面，应完善相关制度措施。“数字政府虽然能够在数据意义上建立起整合与共享的平台，但加工数据、提供信息的工作仍然由部门和地方政府分割进行。”(32)于君博：《后真相时代与数字政府的祛魅》，《行政论坛》2018年第3期。这就需要加强制度建设，既要通过法律法规等制度建设破除利益壁垒，又要通过领导高度重视来协调政府各部门利益。实际上，领导高度重视是“单一制大国理性官僚制治理框架建构过程中的客观存在”(33)庞明礼：《领导高度重视：一种科层运作的注意力分配方式》，《中国行政管理》2019年第4期。，从实践来看，也是地方推进数字政府治理的有效措施。如广东省将数字政府建设作为“一把手工程”，浙江省在推进“最多跑一次”改革中也是省委书记、省长亲自抓。唯有如此，才能实现政府各个部门利益的协调，实现政府整体利益综合提升。

(三)构建数据共享机制

首先，应完善相关法律法规。信息孤岛的治理，数据“有序共享”的实现，不仅要靠政府各个部门的主动担当作为，更要依靠法律法规的制定和完善。因此，应将信息数据资源的共享纳入法治轨道，这也是发达国家完善数字政府治理的重要经验。如美国仅在2000年至2005年就出台了多部法律法规，如《政府信息安全改革法》(2000)《电子政府法》(2002)《电子政府法实施指南》(2002)《反垃圾邮件法》(2003)《自愿适用联邦政府对关键基础设施信息处理的标准规范促进法》(2003)《美国电子政府战略》(2003)《对联邦信息设备的推荐安全控制》(2005)等多部法律法规。(34)王少泉：《美国数字政府治理经验在我国的应用分析》，《天中学刊》2018年第5期。通过制定这一系列法律，美国构建了较为完备的数字政府治理法律体系。相比之下，我国在这一方面的法律法规还不健全，其规范内容多体现在党和政府相关文件中。因而，我们应尽快完善关于数据共享的相关法律法规，建成数据共享交换目录，明确政府部门之间数据共享的权利与义务，确保数据共享机制运行的制度化、规范化和科学化。

其次，建立利益补偿机制。“以电子政务、智慧城市为基础，加快公共数据集中和共享，建立数据确权、分类、流通、交易机制。”(35)杨国栋：《数字政府治理的理论逻辑与实践路径》，《长白学刊》2018年第6期。既然数据是一种资源，并且在信息化社会可以说是最重要的资源之一，那么数据本身具有重要价值，因而在实现数据共享过程中，应充分利用价值规律，“通过建立适当的利益补偿机制体现数据自身价值，以数据数量、质量、使用率等为参考，给予信息提供部门适当的经济补偿，以调动其共享开放信用信息的积极性”(36)赵中星：《公共信用信息资源共享开放机制初探》，《中国集体经济》2018年第7期。。

再次，搭建政务数据平台。推动建设统一的政务数据平台。根据我国行政管理体制的特点，同一政府层面在协调部门利益方面更加方便有效。所以，应在中央、省、市等政府层面首先建立完备的同级政务信息平台，加快政府各部门自建业务系统整合迁移和对接工作，形成各级政府数据互联和协同联动的政务服务体系，依托一体化在线政务服务平台为群众提供优质便捷的公共服务。同时，应强化中央政府层面国家各部委的作用，“目前，我国亟需在国家部委层面加强沟通协调，以数据集中和共享为途径，打通信息壁垒，形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台，构建全国信息资源共享体系。”(37)张晓、鲍静：《数字政府即平台：英国政府数字化转型战略研究及其启示》，《中国行政管理》2018年第3期。

最后，构建标准体系。标准体系建设是实现数据共享的基础性工程，信息孤岛的治理也须有技术标准支撑。“只有建立数据标准、接口标准、平台对接标准、运行管理标准、网络安全标准等一系列标准，确保数据的唯一性、规范性、完整性、全相关性，才能实现数据价值的最大程度挖掘。”(38)刘淑春：《数字政府战略意蕴、技术架构与路径设计——基于浙江改革的实践与探索》，《中国行政管理》2018年第9期。

(四)落实数据共享责任

美国的经验表明，不同部门之间责任的制约是数字政府建设的关键，“特别是美国的政府数据开放工作，同时涉及到立法、行政和司法不同层面，形成了相互制衡、相互促进的数据治理格局”(39)孙彦明、赵树宽、张福俊、李霞：《中美英政府数据信息开放共享保障机制比较研究》，《图书情报工作》2018年第21期。。这种相互制衡、相互促进实际上就是数据开放责任的落实。党的十八大以来，我国推进政府职能转变的实践表明，督察问责是推进“放、管、服”，保证顶层制度设计落地的重要政策工具。基于此，一方面，在实现数据共享的过程中，应通过监管压实共享责任，以完善的督察问责制度促进数据有序共享的落实，保证相关工作人员责任“联通”。另一方面，应落实安全责任。数据安全属于非传统安全，对于数据共享过程中的安全责任更应格外重视，高度关注。“政务服务数据的共享前景十分广阔，但由于涉及个人隐私、企业机密甚至国家安全，在实施过程中不能仅仅考虑表面上的技术采纳与政策扩散，还应做好系统化保障措施。”(40)徐晓林、明承瀚、陈涛：《数字政府环境下政务服务数据共享研究》，《行政论坛》2018年第1期。

四、结语

随着现代信息技术的飞速发展，人类社会正经历着前所未有的变革，不仅人类的生产生活方式发生了巨大变化，而且政府的管理方式也在经历巨大改变。实际上，数字政府建设就是对时代变革的回应，数字政府建设的目标就是要利用现代信息技术的发展来提高政府行政效能，从而建设人民满意的服务型政府。只有通过数字政府建设，才能实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。因而，推进数字政府建设已经成为新时代提升政府服务质量、把我国制度优势转化为治理效能以及推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。而要建设数字政府，首要前提就是必须消除现有的信息孤岛，拔掉数据烟囱，通过政府各部门数据的互联互通，实现数据有序共享。信息孤岛的形成，固然有信息技术发展初期标准规范缺失等客观原因，但更有政府管理理念影响、部门利益考量等主观原因。因而，数字政府建设不仅是政府业务流程的再造和政府运行机制的优化，更是政府管理理念的革新。信息孤岛的治理，需要政府切实转变理念，破除制约数字政府建设的体制障碍，同时建立数据共享机制和标准体系。唯有如此，才能实现数据的有序共享，真正推进数字政府建设步伐。