新中国成立以来社会组织治理的政策演变、成就与经验启示*①

马德坤

(山东师范大学 马克思主义学院，山东 济南，250358)

党的十八大提出“形成现代社会组织体制”(1)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2014年，第27页。，标志着党和政府开启了推进社会组织治理现代化的新征程。新的时代需要新的社会组织理论。我们需要从理论上回答新中国社会组织治理的政策经历了怎样的历史演进？社会组织治理有哪些成就及不足？有没有形成独特的经验？这些问题不仅是理解新时代社会组织体制改革的重要背景，也有助于我们把握社会治理的目标和任务。因此，有必要对新中国成立以来社会组织治理的政策演变、取得的主要成就与经验启示进行全面的审视和梳理，以期推动新时代我国社会组织治理体制的完善，促进社会治理现代化。

一、社会组织治理的政策演变

新中国成立以来，社会组织作为参与社会治理的重要组成部分，得到了党和政府的关注和重视。根据党和国家出台的相关法律法规和政策，可以将新中国成立以来党和政府的社会组织治理政策归纳为5个阶段。

(一)破旧立新阶段(1949—1977年)。新中国成立初期，国家的首要任务是巩固新生政权并亟需恢复经济发展，形成了国家控制一切社会资源，国家与社会合为一体的国家管理体制，即社会国家化，具有鲜明的政治性。这一时期，社会组织成为高度集中统一的国家管理体制中的一部分。一批人民团体组织成为准官方行政组织，担负起了管理职能。

面对新中国成立后国家建设的任务，中国共产党对社会组织主要采取破旧立新的政策。一是彻底根除反动的、封建迷信的社会组织。新中国成立初期，百废待兴，政权尚不稳固，红枪会、万道门、大刀会等不少反动、封建迷信组织对新政权抱着敌视态度乃至采取对抗行动。这些组织对新中国的社会秩序带来极为严重的冲击。因此，党和政府发布了《关于剿灭土匪建立革命新秩序的指示》《关于镇压反革命活动的指示》《中华人民共和国惩治反革命条例》，对这些威胁新中国政权或社会秩序的社会组织采取了坚决取缔、勒令解散、依法处理等措施予以清除。二是改造旧的社会组织纳入国家管理。新中国成立后，重点对一批旧有商会、同业公会等工商团体社会组织给予革命改造。民国时期商会组织根据《关于组织工商联合会的指示》要求，在改造的基础上成立了工商联合会，使其能与党和政府共同致力于国家建设和社会管理。1950年9月，政务院颁布了《社会团体登记暂行办法》，明确规定了社会团体的类别，登记的范围，筹备登记、成立登记的程序、原则，登记事项以及处罚等内容，这是有关社会组织管理的第一个正式法规。《社会团体登记暂行办法》将社会团体分为人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体、宗教团体和其他符合人民政府法律规定的团体，并规定全国性的社会团体向内务部申请登记，地方性社会团体向当地政府申请登记，从此确立了社会团体的分级登记原则，并形成了社会团体分级登记管理体制。三是新建一批人民团体。在革命战争年代，中国共产党曾依靠青年团体、妇女团体等各类进步的团体一起广泛发动人民群众参加革命，取得了辉煌的成就并积累了丰富的工作经验。因此，新中国成立后，中国共产党相继成立中华全国总工会、中华全国工商联合会、中华全国青年联合会、中华全国妇女联合会等人民团体组织。这些人民团体多以北京或上海为总部，各省(区)市设立分部，形成一个全国性地域覆盖的网络，并且被国家赋予其法律或政策的合法性，成为中国共产党联系群众的纽带、巩固政权的社会基础。

(二)恢复探索阶段(1978—1991年)。1978年揭开了中国改革开放的序幕，党和国家的工作重心开始转移到经济建设上来，随之中国的经济形态、社会发展与制度环境等都发生了巨大变化。为适应社会建设的新变化，党和政府对社会组织建设进行了积极的探索，这一阶段，对社会组织治理遵循了“先发展、后规范”的思路。

改革开放初期，国家政治限制逐步放开，社会组织自身的活力得以逐渐释放。社会组织的数量呈现井喷式发展，仅1978年至1979年间就出现了恢复发展的第一个高峰期，1978年恢复成立的社会组织共78家，1979年达249家。(2)王名:《社会组织论纲》，北京：社会科学文献出版社，2013年，第28页。第二个高峰期在1988年至1992年，登记注册社会团体的数量从1988年的不足5000家迅速攀升到1992年底的15.45万家。(3)王名:《中国民间组织30年：走向公民社会》，北京：社会科学文献出版社，2008年，第11页。伴随着改革开放的大潮，社会组织空前活跃，成为社会变革潮流中不可或缺的一支重要力量。但是，由于党和政府对社会组织的政策相对宽松，社会组织在发展壮大的同时，缺乏规范性等问题开始凸显，甚至还出现了不少非法社团组织，并开始威胁国家政权的稳定。由此，从20世纪80年代初期开始，党和政府就提出了规范管理社会组织的问题。1981年，有关部门起草《关于加强社会团体登记工作的决定(草案)》并提交全国人民代表大会讨论；1984年，中共中央、国务院联合发文，就严格控制全国性社会组织成立作出工作部署；1985年，中共中央办公厅下发文件，要求有关部门开展对全国性社会组织的复查登记。(4)王名：《社会组织与社会治理》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第7页。这些整顿措施的提出，既是党和政府对以往社会组织政策的反思，也是针对社会组织在恢复探索实践中所面临问题的积极回应。

从20世纪80年代中后期开始，党和政府加强对社会组织发展的有序治理，社会组织的管理有了政策性突破：一是专门机构成立。1988年7月，一个新的工作职能部门——社会团体管理司成立，作为国务院的一个独立的办事机构，专门负责全国社会团体的统一登记、日常管理。社会团体管理司的成立标志着我国的社会团体管理工作迈上一个新台阶。二是“以限制发展和归口管理”为特征的双重管理体制基本形成。1988年9月，我国第一部基金会的法规《基金会管理办法》颁布实施，揭开了社会团体依法登记注册的序幕，为以后形成社会组织管理体制奠定了基础。1988年10月13日，国务院通过《社会团体登记管理条例》，这是近30年来我国政府颁布的唯一一个关于社会团体登记管理的法规，是改革开放以来我国社会组织管理体制建设的一个最为重要的制度框架(5)王名：《社会组织与社会治理》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第8-9页。，标志着党和政府对社会组织双重管理体制的基本形成。1989年6月，《外国商会管理暂行规定》颁布实施，全国范围内对社会团体的复查登记工作也开始实施。

(三)整顿规范阶段(1992—2001年)。1992年9月，全国首次社会团体管理工作会议在北京召开，标志着我国社会组织的发展走上整顿规范之路。社会组织的数量由1991年的8.2814万家上升到1992年的15.4502万家。经过从1997年4月到1999年10月的第二次社会组织清理整顿，“1999年与1996年相比，登记注册的社会团体数量减少了26%”(6)王名:《社会组织与社会治理》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第5页。。

社会组织在快速发展的同时，也出现了诸如以学术研究为掩护、实则从事国家窃密等破坏活动的现象。为完善对社会组织的监督与管理，1996年8月28日，《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》实施，确立了“归口登记和双重管理”的工作要求。1997年1月，党和政府实施《关于清理整顿社会团体的意见》，揭开了改革开放以来对社会组织第二次大规模清理整顿的序幕。1998年10月，社会组织发展史上具有里程碑意义的两个管理制度《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布实施，再次确认“归口登记、双重负责、分级管理”，正式形成了“双重管理”的体制框架。党和政府还颁布《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》《关于开展民办非企业单位复查登记工作意见》《取缔非法民间组织暂行办法》等政策法规，这些政策法规的颁布对社会组织的规范管理与健康发展起到了指导作用。

这一阶段对社会组织的规范管理迈出了坚实的步伐：一是管理制度的完善。修订完善《社会团体登记管理条例》，颁布实施《民办非企业单位登记管理暂行条例》，从制度政策上完全确立“双重管理”体制，使得社会组织健康有序发展。二是实施《关于开展民办非企业单位复查登记工作意见》《取缔非法民间组织暂行办法》，经过对社会组织的清查、整顿，保证了我国社会组织的健康有序发展。

(四)转型完善阶段(2002—2011年)。21世纪以来，随着社会发展受到多重因素及利益多元化影响，传统的管控思维难以适应新时期的社会建设需要，社会转型逐步展开。党和政府根据形势的变化，对社会组织既加强管理，又出台政策鼓励发展。党的十六大、十七大和多次中央全会都对社会组织体制、功能、发展、管理、党建等问题进行阐述，为推动社会组织的转型与发展提供政策保障。

一是完善社会组织管理政策。在党的十六大以来的会议表述中，党中央对社会组织的政策更加理性化。党的十六届三中全会提出“按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织”(7)中共中央文献研究室编：《十六大以来主要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2011年，第470页。；党的十六届五中全会指出“依法加强对各类社会组织特别是非政府组织的管理”(8)中共中央文献研究室编：《十六大以来主要文献选编》(中)，北京：中央文献出版社，2011年，第1034页。；党十六届六中全会强调“坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策”(9)中共中央文献研究室编：《十六大以来主要文献选编》(下)，北京：中央文献出版社，2011年，第663页。；党的十七大为更好地发挥党中央的政策引导作用，开始释放建设与管理并重的政策信号，为推动社会组织转型发展提供政策支撑。这一时期，完善的社会组织管理政策法规体系也逐步形成。

二是发挥社会组织作用。党的十六大以来，党中央强调进一步发挥社会组织的作用。胡锦涛同志提出“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”(10)中共中央文献研究室编：《十六大以来主要文献选编》(中)，北京：中央文献出版社，2011年，第714页。。党的十六届六中全会提出“发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务”(11)中共中央文献研究室编：《十六大以来主要文献选编》(下)，北京：中央文献出版社，2011年，第664页。。党的十七大报告更加突出社会组织的作用和地位，首次提出了社会组织自身建设的任务，强调“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公共参与的社会管理格局……健全基层社会管理体制”，要“重视社会组织建设和管理”。(12)中共中央文献研究宣编：《十七大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2013年，第31页。为了更好地处理政府管理与发挥社会组织作用的关系，2006年3月5日，温家宝同志在《政府工作报告》中指出:“坚决把不该由政府管理的事交给市场、企业、社会组织和中介机构。切实转变政府管理经济方式，加强社会管理和公共服务职能。”(13)中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》(下)，北京：中央文献出版社，2011年，第349页。这就科学地界定了政府组织与其他各种社会组织的关系，为正确处理它们之间的关系指明了方向并提供政策依据。2011年3月5日，温家宝同志在十一届全国人大四次会议《政府工作报告》中着重指出：“广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用，完善社会管理格局……实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。”(14)中共中央文献研究室编：《十七大以来重要文献选编》(下)，北京：中央文献出版社，2013年，第245页。这标志着党和政府的社会组织理论水平提升到一个新境界。

三是加强党组织建设。“突出党的政治建设的重要地位，是由党的性质和领导地位决定的。”(15)张立梅：《把党的政治建设摆在首位》，《光明日报》2018年7月23日。党的十六大以来，党中央不但要求和强党的自身政治建设，而且要求在已经登记的社会组织中建立党组织。党的十六届四中全会提出推进“新经济组织、新社会组织等基层党建工作”(16)中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》(中)，北京：中央文献出版社，2011年，第251页。。党的十六届六中全会提出在“两新组织”中推进党建工作，这标志着党和政府要在社会组织中加强党建工作。党的十七大报告明确指出“全面推进农村、企业、城市社区和机关、学校、新社会组织等的基层党组织建设，优化组织设置，扩大组织覆盖，创新活动方式”(17)中共中央文献研究室编：《十七大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2013年，第41页。。随后，各级党委积极探索社会组织党建新思路、新方法，成绩显著。党的十七届四中全会正式确立“加大在中介机构、协会、学会以及各类新社会组织中建立党组织力度。以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设，活跃基层，打牢基础”(18)中共中央文献研究室编：《十七大以来重要文献选编》(中)，北京：中央文献出版社，2013年，第154页。。

(五)变革创新阶段(2012年至今)。党的十八大后，党和政府提出打造共建共治共享的社会治理新格局，构建“七位一体”的社会治理体系，凸显了社会组织在国家和社会治理中的地位和作用。进入新时代，党和政府实施社会组织政策的重大战略转变，提出了一系列新理念、新思想、新路径，社会组织进入全面健康发展的快车道。

一是建立现代社会组织制度。党的十八大报告明确提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”(19)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2014年，第27页。。这是党的文献首次明确提出这一趋势框架目标，具有重大战略意义。十三届全国人大一次会议就现代社会组织制度作出重要部署，规定“成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。民政部门要依法加强登记审查和监督管理，切实履行责任”(20)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2014年，第231页。。这就意味着以直接登记为主、前置审批为辅的社会组织登记新体制建设开始实施，之前实行的双重管理体制被取代，社会组织体制改革进入了一个新的发展阶段。2016年8月，《关于改革社会组织管理体制制度促进社会组织健康有序发展的意见》要求“到2020年，统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监督的中国特色社会主义管理体制建立健全，社会组织法规政策更加完善……政社分开、权责明确、依法自治的社会组织制度基本建立，结构合理、功能完善、竞争有序、诚信自律、充满活力的社会组织发展格局基本形成”(21)中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于改革社会组织管理体制制度促进社会组织健康有序发展的意见》，《人民日报》2016年8月22日。。这标志着党和政府关于社会组织的发展形成更加明确的政策目标和顶层设计框架，为新时代我国社会组织健康有序发展提供了最新政策方向和依据。

二是凸显参与治理功能。党的十八大以来，党和政府在社会治理理念上发生了根本转变，非常重视社会组织的参与度。党中央重视社会组织参与社会治理的突出特点，就是在历次党代会和全会上都对此项工作作出明确的部署，推动这项工作的落实。党的十八大要求：“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”(22)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2014年，第30页。党的十八届三中全会提出“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”(23)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2014年，第539页。。党的十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确要求：“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。”(24)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(中)，北京：中央文献出版社，2016年，第173页。党的十九大报告进一步指出：“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”(25)中共中央党史和文献研究院编：《十九大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2019年，第35页。建立现代社会组织体制，成为十八大以来特别是十八届三中、四中全会等历次全会修订社会组织政策的主旋律。

三是完善党组制度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视实现社会组织党组工作常态化、制度化与法治化。《中国共产党党组工作条例(试行)》明确指出：“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立党组，是我们党从国情出发创造的一项重要制度，是确保党的理论和路线方针政策得到贯彻落实的重要途径，体现了我们党独特的政治优势、组织优势和制度优势。”(26)《中国共产党党组工作条例(试行)》，北京：中国法制出版社，2015年，第1页。强调在“社会组织”中设立党组，从政策层面凸显了党对社会组织工作的重视及思路的转变，使得社会组织与党组织深度融合，增强了党组织在社会组织中的向心力、引导力和凝聚力。2015年7月，习近平同志指出：“要坚持党对群团工作的统一领导，坚持发挥桥梁和纽带作用……要大力健全组织特别是基层组织，加快新领域新阶层组织建设。”(27)《习近平谈治国理政》(第2卷)，北京：外文出版社，2017年，第308-309页。这为新时代加强我国社会组织党组工作提供了政策支撑。

二、社会组织治理的主要成就

在国家与社会互动关系推动下，社会组织治理取得了长足发展和进步，成为中国特色社会主义社会治理主体的重要组成部分。新中国成立以来社会组织取得的重大成就，可以从理论和实践两个维度加以概括、总结。

(一)社会组织治理的理论成就。党的理论建设是党的其他各方面建设的前提和先导，党的社会组织治理理论决定着社会组织的发展方向和趋势。新中国成立以来，党在社会组织治理理论上取得显著成就，主要体现在：

一是治理理念的重大转变。社会组织治理的现代化首先在于社会组织治理理念的现代化。新中国成立以来，社会组织治理的理念随着我国社会建设政策的调整而不断变化，经历了从管控到管理、再到治理的演变。新中国成立初期，党和国家的中心任务是巩固新生政权，鉴于此，在政治、经济、文化等方面采取高度集中的管控模式。同样，对社会组织的管理也采取了单一的管控模式。党的十一届三中全会作出改革开放的重大决策，开启了我国历史发展的新阶段。面对经济社会发展的需求和各种矛盾的增多，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体实施了简政放权的举措。随着中国行政管理体制的改革，对社会组织的管控理念逐渐被管理理念所替代。党的十八大以来，为适应实现中华民族伟大复兴中国梦的新要求，党和政府更加关注民生和重视社会治理，又将社会组织管理转变为社会组织治理。对社会组织从管控到管理、再到治理，尽管只有一字的变化，却体现了党和政府社会组织治理理念的重大变革，意味着社会组织治理的目的、方式进一步向社会治理现代化迈进。

二是话语体系的中国化。有学者常借用西方的理论框架和话语体系来研究中国问题，如中国社会组织的研究，在概念上一度直接沿用“非政府组织”(non-governmental organization,NGO)这一称呼，而NGO恰恰是西方市民社会话语体系下的常用概念，强调其与政府的对抗性。“社会组织”这一概念逐渐被学界认可并写入官方文件，体现的是中国话语。最早使用的概念是“社会团体”，2000年4月10日，“民间组织”概念正式出现于国家民政部的官方文件中。此后，党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》第一次使用“社会组织”这个提法，为社会组织的发展提供了政治保证。党的十七大进一步确认了“社会组织”这一科学概念，也首次提出了社会组织建设的任务，从此官方使用的“民间组织”概念被“社会组织”所取代。党中央提出“社会组织”这个概念后，作为社会组织的主要登记管理部门，国家民政部也随即启用“社会组织”这一新概念。从“社会团体”到“民间组织”，再到“社会组织”，这不仅仅是一个名称的变化，这种变化背后蕴涵着党中央和国家治理理念的根本转变，意味着社会组织在我国经济社会生活中的地位和作用得到了党和政府的认可、肯定和重视。(28)马德坤：《21世纪以来党和政府的社会组织建设理论创新述略》，《当代世界与社会主义》2016年第4期。

三是理论体系的丰富发展。新中国成立以来，党和政府以马克思主义理论为指导，进行社会组织治理的理论阐释与实践探索。党的十六届四中全会以来，党中央提出构建社会主义和谐社会的总目标。党的十六届五中、六中全会及党的十七大都在构建社会主义和谐社会目标指导下对社会组织参与社会管理的作用进行了深刻阐述，进一步丰富和拓展了马克思主义经典作家的社会建设思想。党的十八大以来，党和政府更加重视社会组织的管理与建设工作，提出诸多新的理论观点，开启了新时代社会组织治理的新篇章。党的十八届三中、四中全会更加凸显社会组织的主体地位。党的十八届五中全会提出“建设平安中国”的战略思想。党的十九大、十九届四中全会进一步指出，社会组织要成为参与社会协同治理多元主体的法治主体。这些理论阐释与政策方针，是马克思列宁主义经典作家的社会管理思想在中国社会建设进程中的新实践新探索，丰富了中国特色社会主义社会治理理论的内涵。

(二)社会组织治理的实践成就。时代在发展，实践在前进，社会组织治理也必然在实践中取得重大成就和跨越式发展。党的历代中央领导集体都非常重视社会组织治理的实践。新中国成立以来，社会组织治理在实践上取得的显著成就主要体现在：

一是法规制度逐步健全。加强社会组织法规制度建设，旨在规范社会组织的行为，并使其行为符合国家法律达到一种有序状态。新中国成立初期，政务院颁布《社会团体登记暂行办法》，这是第一个管理社会组织的正式文件。改革开放以来，党和政府为满足社会组织快速增长的需求，先后颁布了《基金会管理办法》《社会团体登记条例》《外国商会管理暂行规定》《民办非企业单位登记管理暂行条例》。进入新时代，颁布《中华人民共和国公益事业捐赠法》《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》等法律法规，形成中国特色社会主义社会组织治理的制度体系。新中国成立以来，社会组织治理趋于制度化、规范化、程序化，保证了其各项工作有序进行。

二是治理体制不断创新。随着我国社会组织的兴起和发展，社会组织体制经历了一个从无到有发展变化并不断创新的过程。20世纪80年代党和政府提出规范管理社会组织的要求，有关部门起草《关于加强社会团体登记工作的决定(草案)》加以贯彻落实，但总的来说并没有形成统一的管理体制，学界称之为以“分散管理”为特征的管理体制。进入20世纪90年代，党和政府对社会组织政策进行大调整，颁布相关法律法规，使社会组织治理形成以限制发展和归口管理为特征的“双重管理体制”。到21世纪的前10年，社会组织发展进入新的发展阶段。在民政部的主导下，各地陆续进行社会组织管理体制的改革创新。2011年3月，全国人大通过的国民经济与社会发展“十二五”规划纲要指出，要“改进社会组织管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制”(29)《中华人民共和国国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要》，《人民日报》2011年3月17日。，为社会组织管理体制改革指明了发展方向。党的十八大报告首次提出加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》重申，要建立“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理新体制，推动社会组织完善内部治理结构。新中国成立以来，社会组织的治理体制不断创新，参与社会治理的主体性地位日益凸显，成为国家治理体系的重要组成部分。

三是党建工作日益加强。新中国成立以来，社会组织在党的领导下得以健康有序发展，越来越发挥出积极作用。特别是党的十六大以来，党中央对新型经济组织、社会组织中的党建工作作出一系列重大战略部署，要求加大党组织建设力度，扩大党的工作覆盖面，注重发挥党组织的领导作用。根据工作部署，各地党和政府通过在新型经济组织、新社会组织中设立联合党组织、党员服务站、选派党建工作指导员等办法，积极开展党的工作。党的十八大以来，社会组织党建工作得到进一步加强，党中央对新时代的社会组织党建工作作了顶层设计，印发《中国共产党党组工作条例(试行)》《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》。党的十九大报告更是强调把“社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”(30)中共中央党史和文献研究院编：《十九大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2019年，第46页。。除中央综合指导意见外，地方社会组织党建工作体制不断完善，31个省(区、市)(31)未包括台湾省、香港特别行政区、澳门特别行政区。全部成立党建工作机构，开展相关工作。新时代良好的体制与政策环境，使社会组织的党建工作大幅度提升且扎实有效，成为党的建设伟大工程的重要组成部分。

新中国成立以来，社会组织治理取得了显著成就，但我们也必须充分认识到，社会组织在实践运行中还面临诸多问题和困境，社会组织与政府的关系也面临诸多挑战。比如法制尚不健全、社会组织治理缺乏保障，等等。法制的不健全，使社会组织在治理实践操作中出现无法可依或有法不依的现象仍然较为普遍，尽管已有《慈善法》《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法规颁布实施，但依然不能满足目前我国社会组织数量激增、功能拓宽的实际需求。诸如社会组织内部结构不合理、监督机制不健全、社会组织总体能力不足、发展水平参差不齐、营利化现象严重、无法承担社会赋予的公益性功能、缺乏与政府合作的基础，等等。

三、社会组织治理的经验启示

社会组织治理政策的历史演变是一个实践探索和理论创新互相促进的过程。客观总结社会组织治理政策的发展轨迹，深刻分析新中国成立以来社会组织治理政策的实践探索经验和理论创新成果，有利于促进社会治理现代化。

(一)坚持党的领导永远是社会组织治理的核心

中国共产党的根本宗旨就是全心全意为人民服务。中国社会组织的发展必须坚持党的统一领导，这是中国与西方国家在处理政党与社会组织之间关系的根本区别。坚持与完善党的领导，是中国特色社会主义事业不断取得胜利的根本保障。邓小平同志在1980年8月18日中共中央政治局扩大会议上指出：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度自觉性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。”(32)《邓小平文选》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第341-342页。党的十八大以来，习近平同志多次阐述坚持党的领导的极端重要性，特别强调指出：“在中国特色社会主义新时代，完成伟大事业必须靠党的领导，党一定要有新气象新作为。”(33)习近平：《全面贯彻党的十九大精神 以永远在路上的执着把从严治党引向深入》，《人民日报》2018年1月12日。新中国成立以来，社会组织之所以能够不断被激发活力，凸显在社会治理中的作用，其根本原因就在于中国共产党能够把社会治理政策落实到社会组织发展实践的方方面面，处理好党的领导、政府引导、社会组织参与的关系。

当代中国实践证明，在中国特色社会主义社会治理中，能否发挥社会组织的积极作用推进国家治理体系和治理能力现代化，关键在党的领导。在社会治理主体多元化中，要发挥好社会组织作用，促进社会治理现代化，关键在坚持党的领导。新中国成立以来，在中国特色社会主义伟大实践中形成的最鲜明的特色、最生动的实践就是坚持党的领导。

(二)坚持立足国情是社会组织治理的前提

世界各国国情不同，其各自发展道路和政治制度是多样化的，同时社会治理方式也不尽相同。要实现社会组织的良性发展，必须找到符合自身实际的社会组织治理政策。“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的。”(34)习近平：《完善和发展中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化》，《人民日报》2014年2月18日。实践证明，新中国成立以来，党和政府逐步确立的中国特色社会主义社会组织治理体系是符合我国国情和实际的。改革开放初期，党和政府对社会组织持积极态度，采取了“先发展”的思路，释放了社会组织活力。社会组织治理环境的宽松，促使其数量迅猛增加。这足以证明，改革开放初期所采取的社会组织政策符合国情，是正确的。随着改革开放的深入以及西方敌对势力的渗透，中国出现了打着学术研究等幌子危及国家政权的非法社会团体，党和政府及时决策、重拳出击，颁布实施一系列政策加以清理整顿，完善对社会组织的监管。进入21世纪，我国的社会组织政策开始进入到正式化、规范化时期。面对新形势，党和政府确定社会组织发展与管理并重的思路，通过对社会团体、基金会、民办非企业单位等社会组织专门条例的创立和修订，形成了社会组织管理的政策框架以及双重管理体制。党的十八大以来，党和政府转变治理理念，创新社会治理思路，形成了中国特色社会主义社会组织治理体系。

经过70多年的实践，党和政府探索出了一条符合中国国情的社会组织治理道路。这条道路凝聚了几代共产党人的努力，顺应了时代发展的潮流，我们必须加以坚持和发展。坚持中国特色社会主义社会组织治理道路，必须从中国国情出发，实践证明，如果盲目照搬他国社会组织治理制度与治理经验，必然会出现严重的社会后果。

(三)坚持依法治理是社会组织治理的保障

法治化是社会组织治理现代化的必然要求和趋势。要从根本上解决社会组织治理问题，我们必须依靠完善的治理制度作保障。依法治理在社会组织建设发展过程中的体现就是中国特色社会主义社会组织法律体系的构建。

新中国成立以来，根据社会组织发展实际，党和政府制定了《社会团体登记暂行办法》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》《慈善法》等制度，形成了多层次的社会组织法规体系。通过制度的作用来引导与规范社会组织的健康有序发展，逐渐将社会组织建设纳入法治化轨道。党的十八大以来，党中央明确提出了“政社分开、权责明确、依法自治”的现代化社会组织体制，这是以习近平同志为核心的党中央在深刻认识法治对社会组织建设的重要作用的基础上作出的重大战略部署，集中体现了中国共产党在社会组织建设中的法治思维，为中国特色社会主义社会组织治理提供了强有力的制度保障。

(四)坚持制度创新是社会组织治理的关键

创新是一个民族进步的灵魂，也是社会组织不断发展的不竭动力。新中国成立以来，党和政府立足中国实际不断推进制度创新，始终以解决社会组织发展的实际问题为重点，适时提出和调整相关社会组织治理政策，成为社会组织健康有序发展的行动指南。

一是不断创新社会组织管理制度。党和政府根据社会发展实际需要，不断完善社会组织的政策法规，从建国初期的《社会团体登记暂行办法》，到1998年的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》，再到2004年的《基金会管理条例》，社会组织管理办法从无到有，从不足到多次修订，每一次都是政策制度上的完善，每一次都是社会组织管理理论上的创新。二是不断创新社会组织管理体制。改革开放初期，社会组织的迅速发展使其逐步发挥社会治理主体作用，逐渐形成以管控为背景的双重管理体制。随着社会组织的发展及我国政治、经济、文化、社会建设的需要，形成了新的社会组织管理体制。党的十八大首次提出了“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”(35)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2014年，第27页。。党的十八届二中全会重申“完善相关法律法规，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构”(36)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2014年，第231页。。党的十八届三中全会提出创新社会治理，改进社会治理方式，激发社会组织活力。随着改革的全面深化，社会组织治理体制不断创新，正逐步形成以统一直接登记和培育发展、统一监管为主要特征的新体制。

(五)依靠行政推动与放管结合是社会组织治理的重点

新中国成立以来，特别是改革开放以来，综观社会组织发展的历史，每一次的重大调整都是由自上而下的一系列政策推动完成的。从恢复探索阶段(1978—1991年)提出“国家限制放开、社会组织自身的活力得以逐渐释放”到转型完善阶段(2002—2011年)提出“完善培育扶持和依法管理社会组织的政策”，再到变革创新阶段(2012年至今)明确提出“加快形成现代社会组织体制”的号召，党和政府都起了主导推动作用，“党政都始终在推动社会力量的增长，始终在强社会，始终在激发社会活力，始终在围绕‘正确处理政府和社会关系’发力。正是这些高屋建瓴的推动社会力量增长的宏观政策，直接推动了社会组织从规范管理、双重管理，到四类社会组织直接登记的变化”(37)韦克难、陈晶环：《新中国70年社会组织发展的历程、成就和经验》，《学术研究》2019年第11期。。放管结合是新中国成立以来党和政府与社会组织关系历史发展中的一个显著特征。一方面根据社会经济发展的需要，对社会组织简政放权，出台简化程序、优质服务等宽松政策支持社会组织发展；另一方面又根据社会组织自身的发展，对其依据相关法规加强规范管理。总之，党和政府对社会组织坚持放管相结合原则，处理二者关系时“既要简政放权，优化服务，积极培育扶持，又要加强事中事后监管，促进社会组织健康有序发展”(38)中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，《人民日报》2016年8月22日。。

结语

新中国成立以来，我国的社会组织治理政策经过五个阶段的发展演进，初步形成了比较完善的具有中国特色的政策体系，充分体现了党和政府社会组织治理的思路和取得的巨大成就。新中国成立以来社会组织政策的演变，是中国共产党积极应对在各个不同发展时期社会治理中遇见的核心问题或迫切需要解决的重大问题所作出的合理选择。进入新时代，社会治理环境发生了新的变化，这就需要我们在总结新中国成立以来社会组织治理经验的基础上，继续坚持社会治理多元主体的理念，及时跟进、不断调整与完善社会组织治理政策，激发其社会活力，为新时代国家治理体系和治理能力现代化提供有力的路径支撑。