公民住房权：国际视野与中国语境*

金 俭 梁鸿飞

住房权作为一项基本人权早已被国际社会公认。解决弱势群体的住房已经成为各国社会治理中的重点与难点。我国也不例外。在城市普遍高房价的背景下，赋与公民“住房权”的呼声此起彼伏。早在1983年《住宅法》就被正式纳入全国人大法制委员会的立法部署中，住建部曾形成过《中华人民共和国住宅法草案》（征求意见稿）。但基于当时住房制度改革进展等种种原因而被搁置。2004年我国第一部住宅法专著《中国住宅法研究》出版，专章对公民住房权进行研究，首次从国际视角提出了中国语境下的公民公平住宅权及内涵。①参见金俭：《中国住宅法研究》，法律出版社2004年版，第54页。2008年首都高校“住宅保障”博士生论坛上，三百余名博士生向十一届全国人大代表发表公开信，要求制定一部保障公民住房权的法律，并附上了建议稿。②参见张清、吴作君：《住房权保障如何可能纲要》，载《北方法学》2010年第4期。2008年十一届全国人大常委会立法规划终于将《住房保障法》列为五年立法规划之一。然而，近20多年过去了，《住房保障法》始终与我们缘悭一面。党的十九大报告中，习近平总书记提出坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，再次将公民住房权推向了舆论焦点。公民有无住房权？该权利的法源是什么？是国际公约还是国内宪法？实现该权利的责任主体是政府、社会或个人？该权利的救济是基于行政给付或是可诉权？本文以国际公约及外国法为视野，聚焦中国语境下的公民住房权的法源与实现模式。

一、国际视野下的公民住房权

1948年《世界人权宣言》第25条提出：“人人有权为维护他本人和家属的健康和福利所需的生活水平，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；且于遭受失业、患病、残疾、寡居、衰老或其他不可抗拒之环境时，有享受保障之权利。”之后，住房权逐渐被各国法律承认并为国际社会所接受。无论是在国际上还是各国国内法各个层面上，与住房权相关的领域都正发生着令人鼓舞的巨大变化。各国政府要承担比任何时候更多更明确的责任去尊重、增进和实现居住权，并承认获得足够、安全、舒适和健康的居住条件是一项基本人权，其地位等同于其他传统的人权，如言论自由权、宗教信仰权等。③RajindarSachar.The Right to Adequate Housing , UN New York and Geneva, 1996.United Nations Publication. p3.《国际人权宣言》常被看作一部“世界性的宪法”，由此发展出来的《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利公约》两大公约罗列的人权清单为国际社会提供了一套普遍的国际标准，并构成检验各国进入现代文明社会的标尺。④徐爽：《公民基本权利的宪法和法律保障》，社会科学文献出版社2016年版，第6页。我国政府作为《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利公约》的缔约成员国，自然要遵守公约的规定，负担起国际义务，积极采取适当措施以保证我国公民住房权的实现。⑤金俭：《论公民居住权的实现与政府责任》，载《西北大学学报》2011年第3期。从法理上说，住房权的最初效力基础乃是国际人权公约。为兑现国际承诺，政府将制定住房保障政策并采取各种保障措施逐步推进住房保障。但国际公约并不具有国内制定法直接的强制力，如果公民住房权的效力基础仅仅停留在国际人权公约而并未成为国内法上的规范要求，那么，实现住房权的职责是兑现公约，而并非是国内法上的法律责任。享有住房保障的公民将仅仅是政府保障政策标准筛选出的“合格者”，他们是被救济的客体，而不是权利的主体。“人权是一个以个人作为人道主体的主体性概念”，⑥夏勇：《人权的概念起源——权利的历史哲学》，中国政法大学出版社2001年版，第176页。其基本内涵乃是尊严、自由、平等、独立等价值精神。“为了保持人类尊严，食物权乃是获取食物的权利，而不是被喂养的权利”。⑦AnnarieDevereux.Australia and the Right to Adequate Housing.Federal Law Review.Volume 20,1991, pp. 225.住房权亦然，它应是公民的一项基本的权利，是指每个公民有获得维持其本人及家庭成员生存、生活必需的住房权利。这项权利不是基于政府政策而获取的“恩惠”，而是政府的一项法律义务与责任。当前各国普遍的做法是将宪法中的基本权利内容与国际公约标准相一致。⑧同注④，第7页。住房权作为国际普遍承认的基本人权应该由国内宪法所肯认。例如南非宪法第26条第2款明确规定，国家必须在可兹利用的资源范围内采取立法或其他措施积极增进此项权利的实现，而且设有专门的宪法法院保护此项基本权利。在美国，无产者为争取住房权发起了此起彼伏的社会运动，他们以人权作为价值桥梁进而联系到既定的宪法条款，并且在法律意识中建立起表彰人权价值的住房权，旨在将住房权推进到宪法基本权利位置。⑨Lisa T. Alexander.Occupying the Constitutional Right to Housing.Nebraska Law Review.Volume 94, 2015, pp. 258.总的来说，唯有将住房权的效力基础推升至国内宪法规范的层面，其源于人权的价值精神才可能得以阐扬，同时政府的国际承诺也才算是完整兑现。

德国《基本法》中虽然无直接的公民住房权表述，仅在第13条规定“住宅不受侵犯”，即将国家义务限定在消极性的不干预公民住房范围内。但《基本法》第21条第1款同时规定：“德意志联邦共和国是民主的和社会福利的联邦制国家。”该条款是一项具有直接效力的条款,虽然其表述是抽象的且可以在很大程度上被解释，立法者应当建立一种适当的社会制度，司法权与行政权也同样必须保障社会福利国家原则在其适用范围中的实行。⑩参见［德］ 彼得·托比亚斯·施托尔:《经济宪法与社会福利国家》，载《中德法学论坛》第7辑。也就是说，德国基本法的“社会福利国家原则”与具体的基本权利一样包含了客观的价值内涵，同样对国家公权起着约束的作用。正是该条款使得抽象的公民基本权利获得了通过司法实现的通道。德国联邦宪法法院曾对一公立高校入学名额限制作出判决，法院根据《基本法》第12条第1款规定，所有德国人均享有自由选择职业、工作岗位和培训场所的权利，并根据《基本法》第21条第1款社会国家福利原则的条款规定，将自由选择培训场所这一权利推导为公民有进入高校的请求权，使《基本法》第12条职业自由这一基本权利成为具宪法地位的可直接请求权。自此，政府的积极保障也就成为了法定责任。“这个案例遵循了国家救济请求权的行使，这一请求权是因社会福利国家原则的引用，从基本权利中推导得出的”。⑪同注⑩。同理，德国《基本法》第13条的“住宅不受侵犯”条款虽然只是将国家义务限定在消极性的不干预的范围内，但是不可否认住房权同样是拥有基本权利地位的自由权。根据此项具有消极地位的基本权利结合《基本法》第20条第1款的“社会福利国家原则”亦可推导出直接请求权。亦即，积极面向的住房权获得了宪法层域的规范性效力。所以，纵然德国《基本法》虽未明确政府负有积极面向的住房权保障义务，但这也没有妨碍积极面向的住房权保障是作为有形的法律义务而存在。在实践中，德国形成了全面责任型的住房权保障模式，联邦政府与州政府皆负有保障义务，约有86%的德国人可以享有不同额度的住房补贴。⑫金俭等：《中国住房保障——制度与法律框架》，中国建筑工业出版社2012年版，第22页。

二、中国语境中的住房权

住房权即获得适足或充分住房的权利（the right to adequate housing）,指每个公民有权获得可负担得起的适宜人类居住的，具有安全、健康、尊严、有良好的物质设备和基础服务设施且不受歧视的住房权利。国内最早于上世纪90年代引进这一概念并翻译成住宅权。⑬同注①，第59页。随着住房制度的深化以及住房保障体系的完善，住房权的含义从一开始的“居者有其屋”到“住有所居”转变。在国内法律规范层面论及公民住房权时，可直接据以引用的国内法源基础一是《中华人民共和国宪法》第39条规定的“公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或非法侵入公民的住宅”。二是《中华人民共和国刑法》第245条的关于非法侵入住宅罪。三是《物权法》第42条“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”以及《物权法》第70条“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”。但是，无论是宪法、刑法等公法或是物权法等私法对公民住房保护的法律规定均是建立在住房所有权的基础之上，是住房财产权保护的法源基础，但并非公民有获取住房居住的作为基本权利的法源基础。住房权作为一项涵括广泛的权利（如尊严、自由、平等、自决等），它既关照有产者，也关照无产者，盖已超越国家的财产法调整范畴。⑭Lisa T. Alexander.Occupying the Constitutional Right to Housing.Nebraska Law Review.Volume 94, 2015, pp. 248.尽管有学者认为《宪法》第39条可以视为住房权的“宪法默示的权利”，政府有着不可推卸的保障责任。⑮聂鑫：《如何保障住房权? ——比较宪法的案例思考》，载《比较法研究》2013年第4期。然而，学理上所谓的“宪法默示的权利”并不能直接构成公民住房权的法源基础。换言之，它无法形成约束政府而成为其法定责任。

在现实需要溢出法律调整范围的情况下，住房的社会秩序尚可勉力维持乃是因为：一方面，住房保障事业被政府作为一项社会改造计划予以贯彻落实。自1998年住房市场化之后，国务院通过《进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》与《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》这两份规范性文件确立了“经济适用房”政策，它旨在为多数家庭提供能够负担的普通商品住房。在进入21世纪之后，政府在对急遽上涨的房价进行持续性宏观调控之同时，也通过《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》等行政规章的制定与颁布确立了主要面向城市低收入家庭的“廉租房”政策。由之，形成了调控住房市场与供给经适房、廉租房的双轨保障模式。另一方面，在国际层面，住房权业已被承认为基本人权，而我国也加入了《经济、社会、文化权利国际公约》，政府对于住房保障的积极作为实质上是兑现国际承诺。可以说，内在的能动型性格与外在的国际承诺共同构成了住房保障的“源动力”。不过，如此一来，住房保障就仅仅停留在单向度的行政政策或计划层面，自然不能有效地回应社会权利需求。

“当下国际共识是，对于住房权的实现，更多的是保证获取住房的平等机会，并非带有强制性的住房计划。”⑯AnnarieDevereux.Australia and the Right to Adequate Housing.Federal Law Review.Volume 20,1991, pp. 226.换言之，仅仅是落实政策计划或兑现国际承诺，政府之努力不能视为对于普遍性权利的义务履行，相反地，这些政策似乎支持了一个相反的观念，即住房权是一种可获取的“特权”。⑰同注⑯。显然，我国的住房保障还没有上升到权利层面，与国际共识标准也尚有一段亟待弥补的差距。

既然在国际人权的认知层面，住房权的地位等同于其他传统的人权如言论自由权、宗教信仰权等已别无二致，⑱RajindarSachar.the Right to Adequate Housing,UN New York and Geneva,1996.United Nations Publication.pp.3.我们就应该在宪法层面确证住房权的基本权利地位，进而构成约束立法、行政以及司法的客观价值秩序。由之，政府单向度操作的住房保障才能迈向住房权的保障。因此，本文拟用宪法理论细加探究，从效力基础、责任主体以及保障方式三个方面更为立体地还原住房权的宪法原貌，并依此为我国的住房权保障进路标明方向。

对于具有社会权属性的住房权，我国可借鉴德国的进路在宪法的规范层面确立住房权的社会基本权。我国《宪法》第39条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”这表明，宪法首先明文肯认了处于消极地位的住房权。而我国《宪法》第14条又规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”此项条款恰与德国基本法的“社会福利国原则”条款相类同，可将其视为“社会保障原则”。显然，通过引用我国《宪法》第14条的社会保障原则亦可从第13条的“住宅不受侵犯”条款中推导出完整意义上的住房权。基于此，可以说，住房权其效力基础乃是宪法规范，而国家自当负有保障此项基本权利的义务。换言之，“居者有其屋”乃是国家应当全力维持的客观法秩序。只是，在这里还需全国人大常委会通过宪法解释予以明确，兹以构成公民住房权的坚实法源基础。

三、住房权的义务主体：政府还是社会

住房权作为一项基本权利（人权），受一个国家或地区自然资源、经济发展水平、政治、文化以及个人与家庭收入等诸多条件的制约，特别是对于低收入人群而言，仅凭自身的努力不能完全实现，国内外皆是如此。⑲同注⑤。我国自福利房制度取消之后，公民住房的获得大多依靠个人在市场中解决。随着房地产经济的发展，再加之人口流动性的不断增强，市场住房近乎成为“奢侈品”，政府虽然出台了廉租房、经适房等政策安定住房秩序，但也是疲于应付。除却基本的住房矛盾难以完全化解之外，也引发不少社会问题，譬如群租房的安全隐患等。国家九部门于2017年7月联合发布了《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，其意在开拓与规制房地产租赁市场。兹后，国土资源部与住建部又联合发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，将租赁市场扩展到集体土地领域。相应地，有些试点城市也制定颁布了具体实施的细则。不过，这些政策主要还是通过规制或调控房地产市场与潜在土地市场为低收入者腾挪可能的住房空间。究诸实际，政府构想在保全房地产经济稳定发展的前提下，再开辟出广泛的租赁市场，兹以缓解目前的住房矛盾。

不过，我们要认识到，住房权应该是公民的基本权利，其对应的义务主体乃是国家。国外有学者认为，“国家对于公民住房权的义务是尊重责任的具体化，比如迁移贫民窟中的公民，消除任何歧视，保护租户权利与房屋所有权的责任，通过补助津贴保证住宅供给的责任，通过住房项目提升住房供给的责任。”⑳同注⑯。诚然，住房权的保障义务就是在平等尊重的价值前提下，政府尽其所能回应公民的住房需求。而如今，我国的廉租房、经适房等政策尚未被按照基本权利的价值逻辑加以改塑，政府却又试图通过规制和开拓房地产租赁市场来缓解前项政策不能完全解决的住房矛盾，这必然不能推求出完整周全的住房权保障范式，而只是将政府未经完整履行的责任转嫁给社会。

不可否认，政府对于住房权保障的责任存有宏观经济与利率调控等方面。㉑同注⑯。可是，住房权的保障责任并非全系于此，政府更不应用之以转移负担。好比说，食物权的政府责任是保障公民获取食物的权利，并非仅仅通过调控的手段使得弱者可负担得起的温饱廉价食品充裕于市场之中就算尽到了责任。至于说，住房权中是否存有社会责任，有学者认为，如果将无家可归者放置于更加广义的社会语境中，所强调的共同责任，既涵括了地方政府部门，也涉及公共实体、私人组织以及志愿者机构的紧密的合作关系。㉒Fiona King.Scotland: Delivering a Right to Housing. Journal of Law and Social Policy, Volume 24, 2015, pp. 158.也就是说，所谓住房权的社会责任乃是在政府履行保障义务的过程中所形成的合作关系，旨在帮助政府在实践中更好地履行责任、兑现承诺，其中也蕴涵现代文明社会的人道关怀精神，但这并不意味着社会必须得分担政府的住房权保障责任。

再者，住房权的内容不止于基本住房的供给，还涵括了隐私权、环境权以及平等共享公共服务的权利。在风险社会，这些权利也都需要政府采取积极的措施予以保全。如今，所谓的“租购并举”政策并不能达到媒体所解读的“租购同权”境界。譬如，“租购并举”政策的试点城市广州，其制定的政策在“租购同等入学”上依然设置了身份要件，要么要求具有本市户籍，要么要求父母为“人才绿卡持有人”等特定人群，要么是符合“积分入学安排学位条件的来穗人员随迁子女”。显然，这样的区别对待只能表明政府未尽住房权的保障责任，同时也有违公民身份平等的宪法原则。关于住房租赁市场的进一步开拓，即解禁集体土地用之于住房租赁市场，固然可以释放出一些资源空间。但如果政府将其责任停留于此，此外皆任由市场自主调控，那么无异于促使那些无家可归的弱势群体更加边缘化。这方面，美国的经验教训足以借鉴。美国政府在上世纪中发起了都市更新计划，这项计划的本意乃是消除严重的住房短缺，并透过清除贫民区及颓废的区域，给每一个美国家庭一个体面的住家及舒适的生活环境，但是在交由私营企业运作的过程中，发生蜕变，它沦为“移走黑人”的措施。㉓［美］ 劳伦斯·弗里德里曼：《二十世纪美国法律史》，周大伟等译，北京大学出版社2016年版，第496～497页。之所以会如此，无非是因为，一方面，政府的住房保障计划在逻辑上并非对应法定义务的履行。所以，时至今日，美国民众仍在努力将住房权推升到宪法基本权利的位阶。㉔Lisa T. Alexander.Occupying the Constitutional Right to Housing.Nebraska Law Review.Volume 94, 2015, pp. 258～259.另一方面，政府完全借助市场运作以免去负担、转移责任。

总的来说，就住房权的保障义务而言，主责任主体还是政府。“关于政府责任的具体承担，既涉及政府宏观调控，又包括具体措施的落实”。㉕同注⑤。如果过分依赖政策调控，只会将政府保障责任转嫁社会。当然，在广义的语境中，社会在安居保障工程的征收配合、社区公共环境的维护等方面存有一定的配合，但这并不能取代政府应尽之责。

四、住房权实现途径：行政给付还是司法救济

当住房权被肯认为宪法性基本权利，自然形成了约束国家公权的客观法秩序。或是说，要求国家积极作为的义务。在论及此项义务时，学界讨论的往往是政府或法院的应有作为。问题在于，住房权保障这样一项受限于国家资源的义务主要承担者究竟应是政府还是法院，或是说，住房权保障的主要路径是行政给付还是司法救济。实质上，这乃是住房权保障的权能分配问题。

在传统观念中，住房权等需要是一种不同于自由权的权利体系，其权利的实现不具有司法适用性，不能通过司法强制进行有效救济。㉖参见张清、梁军：《适足住房权的司法救济研究》，载《学习与探索》2012年第12期。一方面，基于国家财政能力有限、影响既定的分配秩序以及可能挑战宪法权威性与可信赖性这些原因，法院一般不愿冒险以司法权来兑现宪法的基本权承诺，㉗参见赵宏：《社会国与公民的基本权：基本权利在社会国下的拓展与限定》，载《比较法研究》2010年第5期。更何况许多是抽象性或隐含在条文之后的承诺。所以，关于住房权是否具有可诉性一直存有争论。另一方面，“根据行政法原则，行政决定之作出必须是影响个人或个人组成之团体的利益或合法性期待。考虑到在住房领域的国家行为往往涉及关于国家借贷与避难场所的财政补贴的一般性政策，它很难被隔绝为一个行政决定，可以由司法正当性予以审查”。㉘同注⑯。

事实上，从宪制逻辑来说，住房权既然是宪法意义上的公民基本权利，就可以推导出国家救济请求权，而司法机关（法院或宪法法院）作为宪法的守卫者，司法救济应是请求国家救济的方式之一。从世界范围来看，有些国家已经在宪法中明确规定了积极面向的住房权，如南非宪法。㉙南非宪法第26条：（1）所有人皆有权获取适足住房；（2）国家必须在可兹利用的资源范围内采取立法或其他措施积极增进此项权利的实现；（3）没有法院深思熟虑所作出的命令，任何人在住房中皆免受驱逐，或房屋免受拆毁，任何立法也不能准许任意性的驱逐。Lisa T. Alexander.Occupying the Constitutional Right to Housing.Nebraska Law Review.Volume 94, 2015, pp. 255.而且，格鲁特布姆案，㉚Government of the Republic of South Africa and Others vs. Grootboom (Grootboom) 2001 (1) SA 46 (CC), 2000 (11) BCLR 1169 (CC).更是开创了住房权作为社会基本权适用司法救济的先河，这对于住房权可诉性的支持者来说无疑是一针强心剂。基本案情是，申请人（包括儿童）因其简陋住房非法占据私人土地而被驱逐，以致于无庇护之所。此后，他们向法院提起诉讼，要求政府提供适足住房直至他们拥有永久性住处。本来该案只涉及宪法第28条，即所有儿童皆应被提供居所，但南非人权委员会与西开普大学的社区法中心作为法庭之友介入诉讼，将诉讼争议扩及至宪法第26条，即不只是儿童，没有子女的所有成年人也应被提供住房。在审理该案时，南非宪法法院根据宪法第26条第2款将政府的住房政策纳入司法审查的范围内，并确立了“合理性审查标准”，最终依此认定政府没有采取“合理”的措施为处于住房危机中的群体提供即时的救济，故而违宪。毋庸置疑，格鲁特布姆案确有里程碑式的意义，南非宪法法院以承认宪法赋予了个人“合理的政策请求权”的方式确证了住房权的可诉性。

但是，像住房权这样需要以消耗有限资源为代价的基本权利的实现受制于各种因素，仅凭司法力量予以成全时常就显得独木难支，而且存在着不可转移的风险。一方面，像住房权这样需要国家积极给付的权利是“以定量分配和配给的形式”来满足的，㉛参见［德］ 卡尔·施密特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2013年版，第169页。法院不可能代替政府进行资源的“合理”分配以确保弱势群体“居者有其屋”，这不仅突破了权能区分的边界，而且使司法关于公民社会基本权的回应道德意味有余，而规范性不足。另一方面，国家的财政资源毕竟是有限的，倘若法院枉顾这一点而直接援引宪法判决政府立即为公民提供住房，而政府无力兑现，其结果反倒是贬损了宪法的权威性，置司法于尴尬之境。这方面的教训通过美国的公益诉讼历程亦可窥见一二，法院无视资源的有限性，按照其美好愿望改塑社会福利政策，最终却适得其反。㉜John Denvir.Towardsa Political Theory of Public Interest Litigation.North Carolina Law Review,Vol 54, 1976,p.1150～1151.

因此，南非宪法法院在审理格鲁特布姆案过程中也表现出了相当大的保守性色彩，并没有赋予公民住房请求权，直接判决政府立即为公民提供住房，甚至要求为儿童提供居所的宪法第28条也被排除适用（法院解释是，只有儿童被其家庭所驱逐才能适用宪法第28条，而此案中的儿童尚在父母或家庭的照顾之下）。在判决后的数年内，格鲁特布姆案中原告的居住条件仍然难以达到令人满意的标准，而且对于南非社会中广泛存在的住房危机问题的解决也没有明显的助益。㉝同注⑫，第333页。

这种局面绝非是法院的保守性使然，而是现代社会经济权利保障的复杂性使然，像住房权这样涵括广泛需要付诸大量资源作系统性规划的权利尤是如此。可以看到，“联合国经济、社会、文化权利委员会也不得不承认，没有任何国家能够完整执行他们拟定的住房权标准，事实与规范存在着广泛而巨大差距。”㉞Lisa T. Alexander.Occupying the Constitutional Right to Housing.Nebraska Law Review.Volume 94, 2015, pp. 255.梦想的阳光总是在照进现实的过程中倾斜了它的角度，寄望司法权超越现实国情支撑起公民住房权的美好愿景显然是不现实的。㉟同注②。

当然，这么说并不是彻底否定住房权司法救济的实质意义。司法固然不能直接判决政府立即为处于住房危机的群体提供住房，但司法判决就如同“正义”这一抽象价值可以作为法律提供方向正确的演进动力一样，它也可以促动政府住房政策的不断合理化。再回到格鲁特布姆案来看，南非宪法法院以承认个人的“合理政策请求权”的方式回应公民的住房权诉求，但并不决定既定资源的分配顺序、分配额度或分配方法，而把这一问题留给行政机关来具体性地操作与实施，巧妙地反映了司法机关审查经济、社会权利的界限。㊱参见余南平、凌维慈：《试论住宅权保障——从我国当前的住宅问题出发》，载《社会科学战线》2008年第3期。由此观之，法院在恪守权能边界的前提下意在促动住房政策趋近于宪法所意旨的“合理”，而住房权保障的任务最终还是回落到行政之上，也就是以行政给付的方式履行住房权保障义务。只是，南非宪法法院在此案中并没有确立一个明确可行的司法审查标准，以至于未能为行政政策的“合理化”提供一个正确的形塑方向。

无论是要经由基本法原则性条款补缺证立的住房权，还是诸如南非那样由宪法直接明确政府具有积极保障义务的住房权，住房权保障的主要进路还是表现为政府以行政给付主要手段在各类专业政策领域规划调节，而嵌入司法救济机制旨在为政府的住房政策合理化或是行政在履行住房权保障义务的专业进程中提供动力，这种动力对于行政而言并不是源于宣告违宪的刺激，而是司法以宪法的“客观价值秩序”为基准，在宏观方向上标明偏差，提示路向。不过，还是需要一个明确可行的司法审查标准。

五、结论与讨论

众所周知，自改革开放以来，我国就一直处于急速的社会转型期，国家在不断调适出台各类政策促进经济与社会发展的同时，因为各种政治经济关系嬗变也催生出不少社会问题，公民的住房权问题就是其中之一。一方面，由于房地产经济的兴起，住房权沦为住房所有权的附属权利；另一方面，随着计划经济时代的迁徙管制政策逐渐瓦解，在市场的促动下，大规模人口流动的现象开始出现。在此背景下，原有的住房秩序不断遭受冲击，只是由于廉租房、经适房等政策的勉强应付，才未至崩塌。那么，如何保障公民住房权，进而型塑出较为理想安定的住房秩序。笔者认为，可从以下三个层面入手。

首先，从客观价值秩序层面来说，公民住房权应迈向宪法基本权利的位阶。由之，政府的住房政策才会按照基本权利的价值逻辑被加以改塑，住房权才是一项每个公民平等获取住房的权利，而并非自主的行政标准所筛选出的“特权”。同时，这也就与人权价值理念相一致，算是完整认真地兑现国际承诺。一般而言，权利入宪无非两种路径，一是通过对宪法相关条款的解释引申出住房权；二是通过修改宪法的方式增加一个独立的住房权条款。笔者认为，鉴于我国宪法中已经有住房权不受侵犯的条款，选取第一种路径较为妥适。亦即，由全国人大常委会通过宪法解释加以明确公民住房权。

其次，从立法的操作层面来说，应该在立法层面明确“无家可归者”的定义，即具体列举其特征情形，使得政府的住房保障平等地取向于每一个有住房需求的公民。而问题的关键在于，如何从法律层面定义“无家可归者”。在大多数国家，立法上对无家可归者的定义通常与露宿街头相联系，㊲同注㉒。而这种狭隘的特征涵括实质上会剥离住房权本身所蕴含的平等获取住房的价值取向，许多没有露宿街头却有住房危机的公民享有住房权的途径被堵塞。而且，以避免“露宿街头”为住房秩序的核心，政府的住房权保障义务也很可能就仅仅局限在维持公民最低生活水准的层面。苏格兰在住房权立法方面对“无家可归者”的定义颇具借鉴意义，根据其《住宅法》《无家可归者法》等，“无家可归”的具体情形包括：没有住处或住所被家庭成员合法占据；拥有住所，但进入其中不能保证安全，或居住其中遭受暴力威胁；住所太过拥挤以至于可能危害居住者的健康；没有永久性居所等等。㊳同注㉒， pp. 156.同时，苏格兰在对于住房保障需求的优先与否已不作区分，所有无家可归者皆平等享有住房权。㊴同注㉒。

就我国而言，鉴于目前的实际情况，在立法上可将“无家可归者”作如下涵括：具有公民身份然而无财产权意义上的住房；虽具有财产权意义上的住房，然而遭受家庭成员的暴力威胁，或过于拥挤，以至于在原有的住房内生活存有安全隐患；在原住址之外的行政区域务工、就业、求学等而无住房。此外，在当下的风险社会，关于无家可归者的定义，是与这样一种亲和的连接纽带的失联，即将有固定居所的人们联成一个具有相互联系的社会服务功能的网络。㊵Maria L. Ciampi.Building a House of Legal Rights: A Plea for the Homeless.St. John's Law Review.Volume 59, 1985, pp. 530.换言之，政府对公民住房权的保障应当更加周延完整，不仅为公民提供适宜之居所，而且在可资利用的资源范围内将公民纳入以“居住”为中心的社会服务网络中，诸如社区服务、子女入学以及医疗保障等公共服务应予以配套。

再次，从司法救济层面来说，应将“平等原则”作为住房权保障的司法审查标准。在现代宪治国家，“在人与人之间，法律适用不应有差别”。㊶［德］ 克里斯托夫·默斯勒：《德国基本法：历史与内容》，赵真译，法制出版社2014年版，第52页。我国《宪法》第33条规定：“中华人民共和公民在法律面前人人平等。”住房权作为宪法的基本权利，其本身就是约束国家公权的客观法秩序。所以，平等原则的坚守与落实无疑是政府积极履行住房权保障义务的绝对标准。

司法审查固然很难企及一般性行政政策的合理性，但行政机关之裁量是否违反平等原则，法院仍得借助平等权审查之。㊷参见黄茂荣：《法学方法与现代民法》，法律出版社2007年版，第25页。一般而言，如果相同情况被恣意地差别对待或者不同情况被恣意地同等对待，则公权行为违反宪法的平等原则，或是说平等条款。㊸参见［德］ 克里斯托夫·默斯勒：《德国基本法：历史与内容》，赵真译，法制出版社2014年版，第52页。那么，法院可借助此项公式审查行政政策是违反平等原则，进而为公民住房权的司法救济开辟一条可行之径。倘若付诸实施，住房权所涵盖的其它权利，亦可由此获得救济。事实上，在美国，宪法固然还没有明确公民住房权，但是，一方面，民众通过诉诸司法，以公民住房权所蕴含的人类繁荣、尊严之内涵与宪法上的平等尊严、平等机会、平等关切等条款的价值关联为立足点试图推求出一个宪法层面的规范性框架。㊹同注㉞， pp. 260.另一方面，得益于“平等原则”的牵引，公民可以合理正当地要求共享政府已经给付的住房资源，这也不失为缓解公民住房危机的现实性策略。㊺同注㉗。总之，无论是由宪法判例推演住房权，还是救济已经被明确的住房权，以“平等原则”为司法审查标准皆是可行的。

就我国而言，如果将公民住房权保障的政府义务履行视为一个行政过程，那么“平等原则”作为司法审查标准应贯穿始终。在标准阶段，可由检察机关对违反平等原则的公民住房权保障政策提起行政公益诉讼。㊻参见梁鸿飞：《检察公益诉讼：逻辑、意义、缺漏及改良》，载《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2019年第3期。在实施或执行阶段，则应允许遭受差别对待的公民提起行政诉讼。如此，对公民住房权而言，有望形成相对可靠的司法保护屏障。