论水工程移民法制理念变迁

邢伟星

内容提要：法制理念是法制建设的灵魂、精神实质和价值追求，社会主要矛盾对法制理念变迁起决定性作用。新中国成立以来，随着国家发展思想和立法思维的变化，水工程移民法制理念从补偿性移民到开发性移民再到“以人为本”移民，几经变迁。新时代下，社会主要矛盾转化、新发展思想提出和宪法修改，在给水工程移民法制理念带来巨大冲击的同时，也为水工程移民法制建设指明了方向。对此，应依据水工程移民法制理念变迁规律，实现水工程移民法制理念向“以人民为中心”的转变。在此基础上，依据法律保留原则将水工程移民中私有财产征收、征用等法律保留事项纳入法律规制范畴，重构水工程移民法制体系，实现移民权利与公权力之间的平衡。

党的十九届四中全会明确提出，坚持科学立法、民主立法、依法立法，加强重要领域立法，提高立法质量和效率。具体到水工程移民立法领域，首要任务是转变水工程移民立法理念适应新时代法治发展要求。2018 年12 月，财政部、水利部、国家发改委联合发布《中央水库移民扶持基金绩效管理暂行办法》（财农〔2018〕174 号，以下简称《暂行办法》），对水工程移民基金管理提出一系列要求。尽管《暂行办法》并非首部水工程移民领域的行政规章，但从内部行政程序视角规范水工程移民管理部门公权力，尚属首例，体现了新时代水工程移民法制理念的重大转变。一直以来，我国水工程移民法制主要由专门行政法规和部门规章构成，尚未形成完备的法制体系，原因在于水工程移民法制理念几经变迁。

学界对水工程移民法制的讨论相对有限，其中水工程移民权利及其保障研究又占据主流地位。相关观点大致可以分为两类：一是水工程移民享有何种权利，如崔广平教授以权利保障理论为依据界定了水工程移民基本权利范畴，1崔广平、周淑清：《水库移民权利保障研究》，河南大学出版社2008 年版，第160-166 页。赵姚阳博士则提出以立法方式填补移民社会保障权和申诉救济权空白；2赵姚阳：《我国水库移民权利保障发展评析》，载《中国农村水利水电》2011 年第2 期。二是如何完善水工程移民权利保障制度，如袁松龄提出建立公众参与和移民申诉渠道保障移民的参与权和申诉权，3袁松龄、常献立：《小浪底水库移民权益保护》，载《河海大学学报（哲学社会科学版）》2002 年第6 期。杨文健教授从降低移民风险角度提出构建水工程移民社会保障法律制度，4杨文健、赵海涵、刘虹：《中国水库农村移民社会保障体系的构建》，载《云南社会科学》2004 年第6 期。王琼雯则提出移民权利保障应以公正补偿和正当法律程序为基本原则。5王琼雯：《“移民为何贫困”——非自愿移民补偿制度的法规范分析》，载《云南行政学院学报》2009 年第2 期。与水工程移民权利及其保障研究相比，水工程移民法制建设研究很少有人涉及。有学者从清理旧法、制定新法、及时配套、构建监测机制等方面讨论过我国水工程移民法律制度。6李振华、王珍义：《水库移民后期扶持的法律规制》，载《中国集体经济》2011 年第9 期。部分学者着眼于水工程移民中特定类型社会关系和基本法律问题，以特别立法和专门立法的路径对我国水工程移民法制建设面临的问题给予回应。7参见黄东东：《中国工程性移民法研究》，载《西南政法大学学报》2008 年第1 期；杜丽娟、聂学东、朱苏加：《物权法颁布之后对我国移民安置的规范性研究》，载《河北省科学院学报》2008 年第1 期。还有学者从思维层面提出实现由“工程思维”向“法治思维”的转变。8胡大伟：《“权利贫困”及其纾解——水库移民利益补偿的困境与出路》，载《大连理工大学学报（社会科学版）》2012 年第2 期。

需要指出的是，现有研究虽然以水工程移民权利保障为出发点和落脚点，但仍停留在现行水工程移民法制体系框架之内，或者说，只不过是为了适应社会发展需要在一定程度上所作的调整，而并未触及水工程移民法制理念转变这一根源性问题，难以根治水工程移民法制建设中的顽疾。新时代以何种法制理念重构水工程移民法制体系，通过何种路径回应新时代水工程移民法制建设面临的挑战？这是当前水工程移民法制建设中无法回避的根本问题，也是本文尝试探讨的问题。

一、 “水工程移民法制理念”的基本内涵

现有文献对移民问题的研究错综复杂，“移民”内涵根据研究需要被界定到不同话语体系。例如，国际移民、城市移民、生态移民和教育移民与水工程移民的措辞虽然相同，但含义各异，对应的法律规范及其适用也存在明显差别。为此，明确“水工程移民法制理念”的基本内涵首先需要回答“何为水工程移民”和“何为水工程移民法制”两个基本问题。换言之，“水工程移民法制理念”的基本内涵应从法律关系主体和外在表现形式两个角度界定。

（一）以水工程移民为法律关系主体

在我国当前话语体系中，移民常被视为国际移民的同义词，似乎移民只有国际移民一种形式。实际上，我国存在多种形式的移民，诸如工程移民、城市移民、生态移民、教育移民等等。本文讨论的水工程移民是工程移民种类之一，也是工程移民中数量最为庞大的一类，作为法律关系主体具有特定性和特殊性。同时，水工程移民虽与国际移民、城市移民、生态移民、教育移民等都属于移民范畴，但与其他形式移民有着本质区别。

第一，意志的非自愿性。国际移民或城市移民为谋求自身发展而主动迁移到其他国家或地区，其意思自治，属自愿移民。9翁里：《国际移民法学》，浙江大学出版社2010 年版，第6-15 页。水工程移民则是基于水工程建设的不可抗因素的人口搬迁。水工程建设一般以河流等自然条件为主要考量因素，征收房屋和土地的情况不可避免。大量原居民因居住条件破坏和生产资料流失被迫迁移，意志上具有非自愿性。如果说国际移民或城市移民是主动迁移的自愿移民，那么水工程移民是公权力干预下的非自愿移民。第二，动因和目的的公益性。非自愿移民的动因千差万别，目的也不尽相同。例如，生态移民虽属非自愿移民，但是在战争、自然环境恶化等客观因素驱动下的人口被迫迁移，目的在于个体生存与发展。而与之不同的是，水工程移民在动因上是基于国家对自然资源的利用而建设水利水电工程的宏观决策，目的在于促进国家和地区的经济发展和社会稳定，具有双重公益性。显然，与以谋求个体生存发展为目的的生态移民等非自愿移民不同，水工程移民是以个体利益为代价维护国家公共利益的非自愿移民。第三，产生方式的专属性。铁路、公路等基础设施建设中产生的工程移民，虽具备非自愿性和公益性特点，但因移民数量少且情况单一，不属于本文讨论的范围。本文讨论的是水工程建设中产生的移民，即因水库或水电站等水利水电工程建设而被迫迁移的移民群体。如上文所述，水工程建设在于防治自然灾害、利用自然资源，对自然环境具有较强依赖性，由此产生的水工程移民是工程移民中数量最多、情况最复杂、问题最严重的一类。

由此可以大致总结，水工程移民作为水工程移民法律关系主体具备如下三个要件：一是居住条件或（和）生产资料被动流失；二是基于公共利益需要；三是以水工程建设为前提。综合以上分析，本文认为，凡是居住条件或（和）生产资料等私有财产因水工程建设而遭到损害，接受国家补偿的个人均属水工程移民，是水工程移民法制调整的法律关系主体。

（二）以水工程移民法制为外在表现形式

水工程移民法制是水工程移民立法理念的外在表现形式。界定“水工程移民法制理念”的基本内涵，主要在于区分“水工程移民法制”与“水工程移民法治”，而二者的区别源自对“法制”与“法治”两个概念的界定。关于“法制”与“法治”的内涵，学界早有争论。系统梳理主要有如下观点，可为区分上述两个概念提供参考。

有学者曾试图从词义方面区分“法制”与“法治”。例如，从英文角度将“法制”翻译为rule by law，强调法律的工具属性；“法治”则翻译为rule of law，体现法律的本位地位。10王青：《关于“法治”与“法制”英译名的探讨》，载《中国科技术语》2016 年第4 期。从汉字构造角度分析，认为“法制”意味“刀制”，表现为封建专制的人治法律，强调法律的制裁性；“法治”乃“水治”，代表着民主理性的现代化法律，侧重法律的疏导和规范作用。11程燎原：《从法制到法治》，法制出版社1999 年版，第41-45 页。显然，从词义角度区分两个概念存在明显局限。首先，对主要概念存在曲解，如法制应翻译为legal system，而rule by law 对应“以法治国”；其次，论证从语言文字角度展开，缺少对法学相关概念的梳理；最后，抽象理念多于具体分析，就概念而谈概念，没有立足于我国立法实践，对我国依法治国的现实背景缺少关注。这显然无法从根本上挖掘“法制”与“法治”本质区别，以此为标准区分上述概念有失偏颇。

学界对“法制”和“法治”两个概念的研究集中在二者的内涵和关系上，相关观点大致分为两大阵营。一方认为，“法制”与“法治”的本质区别在于范畴，然而二者的内涵和外延却各不相同，需严格区分。法制是法律制度的简称，核心是现行法律规范，是对民主状态的法律控制，与政治制度、经济制度相对应；法治则是与人治相对应的治国方略，强调以法律为核心手段实现对社会控制的状态，是立法、执法、司法和守法的高度统一。同时，二者也不存在包含与被包含的关系。12参见刘惊海：《界定“法治”与“法制”——一个实践的要求》，载《吉林大学社会科学学报》1993 年第3 期；沈宗灵：《依法治国 建设社会主义法治国家》，载《中国法学》1999 年第1 期；周永坤：《依法治国建设社会主义法治国家理论研讨会述评》，载《法制与社会发展》1997 年第2 期。另一方认为，应以辩证视角界定“法制”与“法治”内涵，明确其中的区别与联系，推动二者相互融合。法制属于制度范畴，法治属于方法范畴。但法制应体现法治精神，即法制健全需以法治理论为指导，法制运行和完善需以法治原则和目标为基准；同时，法治落实以法制为载体，即法治理论效果发挥和价值目标实现以健全的法制的运行为前提和路径。13参见曹建明：《从“法制”到“法治”》，载《探索与争鸣》1997 年第12 期；曹贤文：《略论法制、依法治国和法治》，载《社会科学》1998 年第2 期；孙育玮：《“法制”与“法治”概念再分析》，载《求是学刊》1998 年第4 期。

2014 年，党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调将法治作为治理国家的基本方式。2018 年《中华人民共和国宪法修正案》，将序言中“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”。至此，几经论证，对于“法制”与“法治”的内涵及其关系的争论已基本达成共识。概而言之，法制可从静态和动态两个角度考量，静态法制是指法律制度，动态法制是包括立法、司法、守法和法律监督等在内的法律实现过程。法治内涵则更为丰富，是与人治对立的治国方略或社会调控方式，其基本含义是依法办事，表现为法律规范实行与实现的结果——法律秩序，内涵民主、自由、平等、人权等诸多社会价值。14张文显：《法哲学范畴研究（修订版）》，中国政法大学出版社2001 年版，第150-156 页。

依据上述结论，又鉴于我国水工程移民经历了“大跃进”“文化大革命”等特殊历史时期，这些时期只存在静态“法制”而并不存在以依法办事为基本含义的“法治”，故本文采用水工程移民“法制”理念的表述。本文认为，水工程移民法制理念基本内涵分为两个层面：一是存在于静态意义上水工程移民法律制度中的立法理念，二是体现在动态意义上水工程移民法律秩序中的执法理念和司法理念。我国现行法律中规范水工程移民法律行为的全部法律、法规、规章、制度等属水工程移民静态法制范畴，意在划定移民权利与公权力界限；水工程移民中的立法、执法、司法、守法和法律监督等各环节构成了水工程移民动态法制，旨在维护水工程移民法律秩序。水工程移民法制理念作为水工程移民法制的灵魂、精神实质和价值追求，旨在解决水工程移民法律关系为何法制以及如何法制的问题。

二、水工程移民法制理念历史流变

水工程移民法律关系与我国特定时代的法律制度交汇时，形成水工程移民法制理念。随着我国社会主要矛盾提出和转化以及政治、经济和法律制度发展，移民对自身要求和满足要求方式的认识不断深化，水工程移民法制理念也随之变迁。从历史发展角度考察水工程移民法制理念动态演变过程，对于把握水工程移民法制理念的发展规律和价值追求，十分重要。考察我国水工程移民立法实践历程，以《中华人民共和国土地管理法》制定（1986 年6 月25 日）、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》制定（2006 年3 月29 日）及其修改（2017 年4 月14 日）为时间节点，可将水工程移民法制理念演变进程划分为三个阶段。

（一）补偿性移民法制理念（1949-1985 年）

新中国水工程移民法制建设起步于1951 年密云水库动工之前，直到1953 年我国第一部工程建设征地行政法规——《国家建设征用土地办法》才正式公布施行。虽然于1958 年1 月对《国家建设征用土地办法》修订，但因处于探索阶段，水工程移民法制理念尚未正式形成。这一阶段，水工程移民处于水工程建设的从属地位，水工程移民法制理念从时有法律规范可以概括为补偿性移民法制理念。

补偿性移民法制理念强调水工程移民服从工程建设大局，“舍小家，顾大家”。受“重工程、轻移民”发展思想影响，水工程移民法制建设以满足移民基本生活条件为目标，移民权益保障问题惨遭忽视。例如，《国家建设征用土地办法》（1953 年12 月公布施行，1958 年1 月修正，1982 年5 月废止）第十三条规定，移民安置补偿标准为“不得使其流离失所”；1958 年修正后第九条规定：“征用农业生产合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响，不需要补偿，并经当地县级人民委员会同意，可以不发给补偿费。”此外，国务院于1982 年公布的《国家建设征用土地条例》（1982 年5 月公布施行，1987 年1 月废止）第四条规定：“被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”不难看出，根植于移民利益无条件让位于国家利益和集体利益发展思想，片面强调水工程移民服从工程建设，是补偿性移民法制理念的核心内容。

补偿性移民法制理念的形成并非偶然，表面上看受制于国家法制发展水平，本质上却取决于当时的发展思想和社会主要矛盾。新中国成立后我国随即进入过渡时期，在以工业化为主体的过渡时期总路线的指导下，“重工程、轻移民”发展思想将水工程建设放在首要位置，水工程移民安置补偿问题被弱化甚至被忽视，出现“可补可不补的，不补；可多补可少补的，少补”的窘迫局面。社会主义制度确立后，“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”上升为社会主要矛盾，发展社会生产成为国家的主要任务。水工程建设属于发展社会生产的主要内容，自然居于重要地位，而移民安置补偿仍难得到应有重视，更遑论水工程移民权益及其保障。由此观之，国家法制水平落后对补偿性移民法制理念的影响只是表象，国家发展思想和社会主要矛盾才是补偿性移民法制理念形成的决定性因素。

（二）开发性移民法制理念（1986-2005 年）

1986 年是水工程移民法制建设的分水岭，这一年出台的两部法律法规推动了水工程移民法制及其理念发展。第一部是1986 年6 月全国人大常委会通过的《中华人民共和国土地管理法》，第三十二条规定：“大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。”以法条授权方式将水工程移民法律渊源的最高位阶上升为行政法规。第二部是1986 年7 月国务院办公厅发布的《国务院办公厅转发水利电力部关于抓紧处理水库移民问题报告的通知》（国办发〔1986〕56 号，1986 年7 月发布，2016 年6 月失效），“使移民安置与库区建设结合起来，合理使用移民经费，提高投资效益，走开发性移民的路子。”此后，国务院于1991 年2 月发布我国第一部水工程移民专门行政法规——《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》（国务院令第74号，1991 年5 月1 日施行，2006 年9 月1 日废止），第三条规定：“国家提倡和支持开发性移民，采取前期补偿、补助与后期生产扶持的办法。”如此一来，我国水工程移民法制理念明确为开发性移民法制理念。

开发性移民法制理念是相对于补偿性移民法制理念而言的，强调以水工程移民搬迁为契机，依据水工程移民法律法规在对移民公平补偿基础上，通过立法、行政等手段把移民安置、补偿和发展与库区建设有机结合，提高移民生产生活水平，实现移民安置区和库区经济社会的可持续发展。15参见黄东东：《对开发性移民的法律解释》，载《重庆三峡学院学报》2003 年第1 期；辛文、焦成斌：《三峡工程四川库区10年移民工作回顾》，四川人民出版社1998 年版，第44 页；张宝欣：《开发性移民理论与实践》，中国三峡出版社1999 年版，第58 页；卢纯：《三峡移民管理概论》，中国三峡出版社1999 年版，第11 页。具体表现为以下三个方面：

第一，恢复和改善水工程移民生产生活。例如，1992 年3 月，国务院批转的《国家计委关于加强水库移民工作的若干意见》（国发〔1992〕20 号）提出，“在开发性移民方针的指引下，将移民安置方式和生产门路落在实处，使移民搬得出，安得下，并能尽快正常生产，正常生活，达到长治久安的目的。”1996 年3 月，国家计委、财政部、电力部、水利部联合发布的《关于设立水电站库区后期扶持基金的通知》（计建设〔1996〕526 号）指出，“基金提取的原则是：不降低移民原来的生产、生活水平并逐步有所改善。”第二，给予水工程移民特殊政策支持。如国务院于1991 年颁布《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》（国务院令第74 号），第十八条规定：“对移民生产中的高扬程提灌和围堤排水用电，应当按核实电量给予电价优惠。……在服从水库统一调度和保证工程安全的前提下，应当优先组织移民开发利用。”第十九条规定：“国家安排支农、扶贫资金和交通、文教、卫生等经费时，对移民安置区应当适当照顾，以扶持移民安排生活和发展生产。”第三，实现水工程移民可持续发展。如2002 年12 月，国家计委印发《关于印发水电工程建设征地移民工作暂行管理办法的通知》（计基础〔2002〕2623 号），第四条规定：“建设征地移民工作要处理好工程建设和移民安置之间的关系，维护移民的合法权益，妥善安置移民。”第二十七条规定：“移民后期扶持的主要任务是对移民后期生产和生活进行扶持，逐步提高和改善移民生产生活水平。”

这一时期，我国社会主要矛盾虽未发生变化，仍以发展社会生产为主，但国家发展思想却实现了向可持续发展思想的转变。同时，2004 年宪法修正案明确了土地征收、征用补偿制度，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”具体到水工程移民法制领域，在于如何通过法制建设贯彻可持续发展思想、落实土地征收、征用补偿制度，解决水工程移民合理补偿、恢复生产生活、实现可持续发展等一系列问题。水工程移民法制理念实现向开发性移民法制理念的转变，为解决上述问题提供了路径。因此，国家发展思想和宪法制度性规定成为水工程移民法制理念转变的内在动因。

（三）“以人为本”移民法制理念（2006-2017 年）

2006 年7 月，国务院公布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471 号，以下简称《条例》），第四条规定：“大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置应当遵循下列原则：（一）以人为本，保障移民的合法权益，满足移民生存与发展的需求。”2014 年，水利部《关于加强大中型水利工程移民安置管理工作的指导意见》（水移〔2014〕114 号，以下简称《指导意见》）规定，“坚持以人为本，处理好工程建设与移民安置的关系，做到工程建设管理与移民安置管理并重。”至此，“以人为本”移民法制理念正式确立。

从我国现行法律规范来看，发挥移民主体作用、尊重移民意愿、保障移民合法权益是落实“以人为本”移民法制理念的主要内容。具体而言，一是，明确水工程移民的参与权和听证权。《条例》第九条、第十五条和第三十八条分别规定，在编制移民安置规划大纲、移民安置规划和水库移民后期扶持规划时，应当广泛听取利害关系人的意见，“必要时，应当采取听证的方式。”此外，国家发改委于2012 年印发《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》（发改能源〔2012〕293号，以下简称《通知》）规定，“涉及移民群众切身利益的事项，必须公平、公正、公开，听取移民群众的意见。”二是，保障水工程移民的知情权。《通知》规定，“使移民广泛知晓移民政策，增加政策的透明度、让移民早作准备、早作谋划，搬迁有序。”《指导意见》也明确要求，“要做好移民工作信息公开，及时公布移民安置方案、移民安置标准以及征地补偿和移民安置资金的拨付使用情况，维护移民群众的知情权、参与权和监督权。”三是，明确救济途径以保障水工程移民的救济权。《条例》第五十五条规定：“在征地补偿和移民安置过程中，移民认为其合法权益受到侵害的，可以依法向县级以上人民政府或者其移民管理机构反映……移民也可以依法向人民法院提起诉讼。”同时，《通知》规定，“研究制订建立移民申诉及反馈机制等具体措施，保障移民诉求渠道畅通。”《指导意见》指出，“切实做好水利工程移民信访工作”，通过畅通信访渠道和建立健全移民信访应急处置机制两种途径及时妥善处理移民信访事项，保障移民救济权利，维护社会和谐稳定。

此外，加大补偿扶持力度、提高安置补偿标准、解决移民发展问题也是“以人为本”移民法制理念的重要组成部分。例如，2006 年5 月，国务院印发《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17 号）规定，“坚持前期补偿补助与后期扶持相结合；坚持解决温饱问题与解决长远发展问题相结合。……加大扶持力度，解决库区和移民安置区长远发展问题。”《通知》也提出，“以移民搬迁安置为契机，积极谋划库区长远发展，促进移民脱贫致富。”2017 年5月，国务院修改《条例》，再次提高水工程移民土地补偿费和安置补助费标准，“实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准。”

立足时代背景不难发现，“以人为本”移民法制理念依然是国家发展思想转变的必然结果。党的十七大报告明确提出，科学发展观核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性。由此，科学发展观成为我国经济社会发展的根本指导思想。“以人为本”移民法制理念依托科学发展观产生，是科学发展观在水工程移民法制建设中的具体体现。在原有社会主要矛盾基础上，依据宪法确立的土地征收、征用补偿制度，“以人为本”移民法制理念旨在解决水工程移民如何全面发展、协调发展和可持续性发展的问题。即，发挥水工程移民主体作用，保障移民合法权益，解决移民发展问题。

三、新时代水工程移民法制理念面临的挑战

回顾新中国成立以来我国水工程移民法制理念演变历程，可以发现，水工程移民法制理念的历史嬗变并非偶然，而是各历史时期社会主要矛盾、国家发展思想和宪法制度性规定等多个因素综合作用的结果，呈现出明显的时代特征。因此，将水工程移民法制理念置于特定历史环境下考量，才具有现实意义。党的十九大报告提出，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代。”新时代对水工程移民法制理念带来巨大冲击，这些冲击主要来自三个层面。

（一）社会主要矛盾转化的冲击

在我国，国家所有目标和任务都必然衍生于“社会主要矛盾”这一特定中心。社会主要矛盾是对社会发展状况通盘考察，在总结国家发展经验的基础上得出的重大论断，决定着时代的阶段性质，事关党和国家事业发展的全局。16参见李慎明：《正确认识和科学把握中国特色社会主义新时代社会主要矛盾》，载《世界社会主义研究》2018 年第2 期；刘同舫：《新时代社会主要矛盾背后的必然逻辑》，载《华南师大学学报（社会科学版）》2017 年第6 期。能否正确认识和抓住社会主要矛盾，是影响社会主义建设事业的重大理论和实践问题。”17刘同舫：《新中国成立以来关于社会主要矛盾的理论争鸣》，载《浙江社会科学》2019 年第8 期。党的十九大报告明确提出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”社会主要矛盾转化基于对新时代中国国情的科学认知，意味着新奋斗目标和新任务的出现，必将推进党和国家发展路线、方针和政策的科学性和有效性。18李景治、王瑶：《热话题与冷思考——关于“正确认识和处理新时代中国社会主要矛盾”的对话》，载《当代世界与社会主义》2018 年第1 期。依据我国现行法制体系建构逻辑，中国特色社会主义法制体系是党和国家发展路线、方针和政策的重要表现形式，乃社会主要矛盾驱动下的产物。19陈国栋：《社会主要矛盾变迁与新时代行政法治的发展》，载《暨南大学学报（哲学社会科学版》）2019 年第8 期。水工程移民法制理念作为中国特色社会主义法制体系的重要组成部分，也必须随着社会主要矛盾的转化变迁。

新时代社会主要矛盾具有时代特色及其自身特殊性，“十九大提出的社会主要矛盾转变，是以小康社会切近建成为标志的。”20参见前引17，刘同舫文。随着全面建成小康社会迫近，社会主要矛盾转化，水工程移民需求也随之全面提升，而不再局限于货币补偿、房屋补偿等物质补偿层面。水工程移民法制理念须以对社会主要矛盾的正确判断为依据，以满足水工程移民的实际需求为价值取向。其中，最为关键的问题在于如何从水工程移民法制理念视角正确认识、判断和应对社会主要矛盾转化。由此又衍生出一系列具体问题，诸如：如何破解水工程移民发展的不平衡不充分，怎样满足新的社会主要矛盾下水工程移民实际需求，等等。

（二）新国家发展思想的冲击

2018 年宪法修改后，第一条第二款明确指出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”是为党的领导的宪法依据。正如学界所指出的，党的领导不仅仅是通过国家政权的途径对社会实施调控和治理，“还同时运用政治、思想和组织领导等方式，以及强有力的政治网络，直接对社会各个领域的单位和组织进行较全面的指导和监督。”21朱光磊、周振超：《“党政关系规范化”与党的执政能力建设》，载《中国党政干部论坛》2005 年第1 期。其中，政治领导是宏观层面的方式，通过政治上方针、政策的引领和指导，依托党的政治权威，使包括各级国家机关在内的全国人民统一理想信念。22林鸿潮：《党政机构融合与行政法的回应》，载《当代法学》2019 年第4 期。即，“党的主张通过人民代表大会这种人民当家作主的重要方式，转化为国家法律，依法治国。”23刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，载《中国社会科学》2019 年第7 期。由此可见，党的政治领导尤其是党的政策的引领作用对于水工程移民法制理念的形成和转变尤为重要。

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》首次提出“坚持以人民为中心的发展思想”的重大命题。党的十九大报告也明确指出，“必须坚持以人民为中心的发展思想。”从党的政治领导对我国法制建设的作用看，以人民为中心的发展思想必然成为新时代我国法制建设的理念支撑。如此一来，如何处理“以人为本”移民法制理念与以人民为中心的发展思想的关系，成为水工程移民法制建设的首要问题。“以人为本”和以人民为中心的发展思想都是马克思主义的创造性发展。按照马克思主义人民群众史观，坚持以人民为中心的发展思想，必须要把人民利益放在第一位，体现人民至上的价值取向。那么，现有的“以人为本”移民法制理念能否涵盖以人民为中心的发展思想的真正内涵，从马克思主义发展观角度看，“以人为本”移民法制理念又能否支撑新时代水工程移民法制建设，这一系列问题亟待解决。

（三）宪法修改的冲击

“宪法者何物也？……国家一切法度之根源。”24梁启超：《政论选》，新华出版社1994 年版，第26 页。我国《宪法》序言规定，“本宪法以法律的形式……规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”据此，“许多宪法学家把宪法称为‘母法’‘最高法’”。25吴家麟：《宪法学》，群众出版社1992 年版，第22 页。宪法“母法”或“最高法”地位，缘于宪法的民主本质。根据自由主义自然法学派“主权在民”思想，宪法是民主制度化的结果，以实现民主为根本使命。26李少文：《宪法的两种逻辑、两类规范与两重效力》，载《政法论坛》2017 年第5 期。宪法集中体现人民共同意志，而人民意志具有最高性与根本性，因此，宪法高于权力并控制权力，具有最高权威，其核心精神在于规范公权力运行以保障公民基本权利实现。27韩大元：《论宪法权威》，载《法学》2013 年第5 期。在我国现行立法体制中，宪法是整个国家立法规范体系中最高的法律渊源、规范渊源和结构。28参见前引23，刘作翔文。《立法法》第3 条规定，“立法应当遵循宪法的基本原则。”即“坚持宪法对普通立法的根本法地位，并视宪法为审查普通立法内容正当性的唯一依据。”29叶海波：《“根据宪法，制定本法”的规范内涵》，载《法学家》2013 年第5 期。

作为普通立法，水工程移民立法必然以宪法为内容正当性唯一依据，水工程移民法制必须有明确的宪法依据。2018 年《宪法修正案》明确规定，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，贯彻新发展理念。如此一来，宪法修改必然会冲击到水工程移民法制及其精神实质和价值追求——水工程移民法制理念。因此，新时代水工程移民法制建设首先必须处理好水工程移民立法与宪法的关系，处理好水工程移民法制理念与贯彻新发展理念等宪法制度性规定之间的关系。欲达致上述目标，水工程移民法制理念须因客观情势变迁，满足水工程移民实际诉求和社会发展的稳定性要求。在此背景下，如何使水工程移民法制理念的变迁与宪法制度性规定相契合？进一步而言，水工程移民法制建设如何落实新发展理念？修法抑或立法？

四、基于新时代水工程移民法制理念的回应路径

面临新的历史时期的特定时代挑战，水工程移民法制理念实现向“以人民为中心”的转变，方可满足水工程移民实际诉求和社会发展的稳定性需求，基本原则是确立水工程移民的主体地位，坚持移民利益至上观，关键在于正确处理移民权利与公权力之间的辩证关系。水工程移民作为“人民”的重要组成部分，是水工程移民法律关系的主体，个中公权力来源于移民、服务于移民。以法律为载体将水工程移民利益升至首要位置，将公权力“关进制度的笼子”，是“以人民为中心”移民法制理念的应有之义。总之，“以人民为中心”移民法制理念能够更加准确的回应新时代社会主要矛盾转化、新发展思想确立和修宪对水工程移民法制理念的冲击和挑战。水工程移民法制理念转变，需要水工程移民法制从如下三个层面作出具体回应：

第一，在立法理念层面，实现“以人民为中心”移民法制理念的转变，回应新的社会主要矛盾的挑战。社会发展必须以民生为起点和归属，因为人民是发展的中心与目的。30参见前引19，陈国栋文。“以人为本”移民法制理念是人本思想的具体化，强调“人”作为一个物种的重要性，显然无法适应新时代水工程移民法制的价值取向，也难以满足新时代水工程移民诉求和社会发展需要。实现“以人民为中心”移民法制理念的转变，是解决新时代社会主要矛盾下水工程移民问题的有效途径，也是实现水工程移民新目标的必然要求。一方面，“以人民为中心”移民法制理念将作为“人民”重要组成部分的移民确立为水工程移民及其法制建设的中心，旨在满足移民实际诉求，实质上与新的社会主要矛盾中“人民日益增长的美好生活需要”契合。另一方面，水工程移民法制建设以“以人民为中心”移民法制理念为价值追求，以发现和解决水工程移民领域“不平衡不充分的发展”为首要目的，移民诉求和民生导向贯穿其中，彰显移民利益至上的价值取向。因此，“以人民为中心”移民法制理念有助于明确新时代水工程移民的根本目的、价值取向和具体目标，是水工程移民法制建设的价值导引与重要遵循，也是对移民“中心地位”的直接回应。

第二，在立法位阶层面，依据法律保留原则将水工程移民中私有财产征收、征用等法律保留事项纳入法律规制范畴。根据上文所述不难发现，现行水工程移民法制中存在的法律位阶低、传统法制理念占据主导地位等问题是水工程移民法制建设的主要障碍。根据《土地管理法》第五十一条之规定，“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。”国务院制定水工程移民专门行政法规属于授权立法，而且是应急性授权立法，31学界关于授权立法分类的观点尚未统一。笔者认为，根据《立法法》第十一条和第十三条关于授权立法条件之规定，授权立法可以划分为应急性授权立法和试验性授权立法。其中，应急性授权立法是在制定法律的条件不成熟时授权立法的情况（《立法法》第十一条）；试验性授权立法则是《立法法》第十三条规定的“根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律”的授权立法情况。相关观点参见周旺生：《立法学》，法律出版社2009 年版，第310-311 页；李丹阳：《试验性立法的中国实践》，载《学习与探索》2016 年第2 期；曾祥华：《试论授权立法的法律冲突及其解决途径》，载《西安建筑科技大学学报（社会科学版）》2004 年第2 期。即制定法律条件不成熟情况下的授权立法。《立法法》第八条对立法权限作出了明确规定，“下列事项只能制定法律：……（七）对非国有财产的征收、征用。”因此，本文认为，水工程移民中因涉及到诸多私有财产征收、征用问题，属于法律保留事项。在长期探索中，我国水工程移民法制建设积累了大量立法经验，现已经进入相对成熟的阶段，行政法规在法律位阶上已无法对水工程移民法制体系起到统领作用，仅仅对其修改已是徒劳。应以此为契机，将水工程移民中私有财产的征收、征用等法律保留事项纳入法律规制范畴。即，以“以人民为中心”移民法制理念为指导，由全国人民代表大会常委会制定水工程移民专门法律，对水工程移民中私有财产征收、征用等法律保留事项作出明确规定，确保以宪法为统帅的新时代中国特色社会主义法制体系的内在统一性。

第三，在法律执行层面，构建新时代水工程移民法制体系，实现移民权利与公权力之间的平衡。法制理念是法制的灵魂，随着“以人民为中心”移民法制理念的确立，我国水工程移民法制建设必将随之进入新的历史时期。按照上文思路，制定水工程移民专门法律必然导致现行水工程移民法规和规章的修改甚至废止。因此，运用立、改、废、释多种方式对现行水工程移民法律法规进行清理，以立法方式填补现行水工程移民法制体系的法律漏洞，落实“以人民为中心”移民法制理念，是为形式上构建新时代水工程移民法制体系。

那么，如何在实质上构建新时代水工程移民法制体系以适应“以人民为中心”移民法制理念，从而保障移民权益，助益移民对美好生活的追求？新时代水工程移民法制的价值追求在于移民权益保障和社会稳定发展，前提是对水工程移民中公权力的有效规范和合理制约，发挥公权力的能动作用。具体而言，应从“权利保障”和“权力规范与制约”两个角度展开。保障移民权利是“以人民为中心”法制理念指导下水工程移民法制的根本价值追求。新时代，水工程移民需求已不再局限于物质层面，他们对美好生活的需求表现得更加多元化和复杂化，而这些需求转变的背后实际上是对权利的需求和对权利保障的渴望。立足水工程移民时代之需，水工程移民法制必须实现从消极自由发展到积极权益保障的转变，将水工程移民权利法定化，围绕移民需求完善社会服务体系，解决水工程移民中不平衡、不充分的发展问题。此外，保障公民权利与自由是公权力的责任所在。32殷啸虎：《对我国宪法政策性条款功能与效力的思考》，载《政治与法律》2019 年第8 期。但是，在发挥公权力能动作用实现水工程移民权益保障目标的同时，必须防止公权力的过度扩张。无论是从外部行政行为角度规范公权力，防止懒政、怠政，还是从内部行政程序视角制约公权力，避免权力滥用，都是平衡“权利保障”与“权力扩张”的必然路径，也是落实“以人民为中心”移民法制理念、构建新时代水工程移民法制体系的应有之义。

结论

我国的立法和司法对公民权利保障早已达成共识，但水工程移民法制及其理念却在一定程度上忽略了这一价值追求。历经七十年变迁的水工程移民法制理念，虽然在水工程移民领域逐渐实现了“依法行政”的目标，但水工程移民权利保障的法律意识依旧淡薄。新时代，社会主要矛盾转化和新发展思想确立之所以对水工程移民法制理念产生冲击，正是源于对水工程移民权利保障的忽视。本文提出的实现“以人民为中心”移民法制理念的转变，通过全国人民代表大会常委会制定专门法律，平衡移民权利与公权力之间的关系，是对新的社会主要矛盾和新发展思想的直接回应，对重构水工程移民法制体系、分配公权力以及相关执法、司法实践都有普遍适用性。