东盟国家自然人流动壁垒承诺水平与实际执行差异分析

(广西大学 广西 南宁 530004)

一、引言及文献评述

中国与东盟国家在2011年进一步达成了第二批《服务贸易协议》，服务贸易协议的签订促进了我国与东盟国家间的服务贸易发展。自然人流动作为服务贸易的四种提供模式之一，是促进双边经济合作发展的重要贸易方式，然而在四种模式中开放度最低，不仅受到政策协议上明文规定的限制，而且还受到政府监管和执行力度等多变、不透明因素的影响，造成自然人流动在承诺水平和实际水平之间的差异。数据显示，中国与东盟国家在自然人流动合作方面仍不足。2017年末中国对外劳务合作国别分布的前十个国家中，仅有新加坡和马来西亚两个东盟国家，排名分别是第三和第七，国别合作发展不平衡，双边仍存在着种类繁多的自然人流动壁垒，阻碍了双边服务贸易的发展。

自然人流动是指一成员的自然人到其他成员境内提供服务，以获取报酬。相应地，自然人流动壁垒就是指服务出口国与服务进口国对自然人流动采取的阻碍措施。王轶山、冯宗宪教授将其划分为四种类型，一是进入东道国前的市场准入限制，如经济需求测试、职业资格认证、国家教育资历认证等；二是过境时的签证限制，主要体现在签证的配额、程序的复杂和低效等方面；三是进入东道国后的歧视性待遇，主要表现在工资与税收的差异、对境外自然人工作调换和生活地域灵活性的限制、对境外自然人居住期限的限制、劳动力市场的本地保护等；四是行政管理壁垒，主要表现在具体承诺的模糊性和由此引发的行政管理的随意性。宋雅楠、冯宗宪对准入限制、停留限制、资格认证、经济需求测试、签证壁垒和工作许可四个指标比较中国自然人流动壁垒在承诺水平和实际水平下的差异，得出中国自然人流动壁垒承诺与实际水平中，壁垒程度存在较大差异的结论。一国的自然人流动会因为政府政策的执行力和监管等多方面原因造成服务贸易承诺水平和实际开放水平的差异，自然人流动壁垒不仅仅是承诺水平下的限制，还应包括执行过程的低效、隐蔽、含糊等原因引起的壁垒。

二、《中国-东盟服务贸易协议》框架下自然人流动壁垒的构成

《 中国—东盟服务贸易协议》沿袭了 GATS“ 正面清单”的承诺方式，对部门承诺中没有列出的分部门，不予开放，而对部门承诺中列出的分部门，有限度、有条件地给予开放。多数东盟成员国的服务贸易分部门对自然人流动作出水平承诺外，不作承诺。少数国家，尤其是为了保护本国的劣势产业和劳动力市场，对个别的部门作出了限制。

(一)自然人流动的市场准入壁垒

1.经济需求测试和劳动力市场需求测试。这两种壁垒是指经过测试外国自然人所提供的服务是本国市场或本国劳动者不能提供的，但为本国经济发展所需要的。即使是在区域内的自然人流动，经济需求测试和劳动力测试仍然被不少东南亚国家所采用。印尼、新加坡、马来西亚和菲律宾等国都实施了经济需求测试。印尼国内有着较高的失业率，政府规定外国劳动者的使用仅仅局限于专家，外国的专业技术人员必须经过证明且必须与国家的发展目标相一致，雇用外国人的外国投资企业则要向投资协调理事会提交测试结果。新加坡也对外国劳动者的进入实施劳动力市场测试，外国劳动者只有在补充国内劳动力市场的情况下才被允许进入，并享有国内劳动者的优惠措施。马来西亚则规定入境的劳动者必须经历一系列的劳动力市场测试以确定是否有适当的马来西亚本国劳动者可以从事该项服务或拥有这项技能,只有经过这些测试后，马来西亚移民局才会发放就业许可证。菲律宾允许国外非居民到本国提供服务的条件是申请之时没有菲居民与之竞争、能够或愿意提供此类服务。

2.自然人的准入限制。此类限制主要是对自然人类型及数量的限制。缅甸、老挝、柬埔寨等国家对公司内部的高级管理人员、高级技术人员、专家的调动允诺开放；缅甸限制只有经理级人员可以在缅甸提供服务；越南规定销售服务提供人员不允许直接提供服务，必须受销售服务供应商的雇佣而提供服务，允许提供服务的目的是设立商业存在的人员；柬埔寨对设立商业存在的人员流动的停留期限不加限制。

3.停留期限的限制。自然人流动是临时的、短期的跨国流动，东盟国家通常会对自然人流动的停留时间期限作出规定。通常对公司内部人员调动停留期限按年数计算，对商务访问者停留期限按天数规定，并可延期。如泰国允许公司内部调动人员首次入境为1年，可进行延期三次，每次不可超过一年；柬埔塞对商务访问者首次入境可停留90天，可延期30天。

(二)自然人流动的国民待遇壁垒

东盟国家要求外国工人应当遵守国内的移民法和劳工法。泰国、柬埔寨、文莱、越南和马来西亚规定除市场准入栏中与自然人有关的措施外，不作承诺。柬埔寨在承诺中明确声明，外国劳动者应当遵守移民和劳动法规；越南制定了外国劳动者具体的个人所得税列表。新加坡不对自然人流动的国民待遇作出承诺；菲律宾指明由政府单位采取的措施不作承诺；老挝对外国服务提供者及其在老挝境内工作的外籍人员应按照 10%的统一税率为其在老挝境内获得的收入缴纳老挝政府个人收入所得税，然而对国内的劳工按累进税率征收个人所得税；印尼对外籍服务提供者费用征收规定模糊。东盟国家对国民待遇的限制规定模糊不清，绝大数国家不作承诺，这就给其的自然人流动制造壁垒留有很大的空间，也是造成自然人流动壁垒的承诺水平与实际水平存在差异的主要原因。

(三)其他壁垒

有些自然人流动壁垒没有体现在《中国-东盟服务贸易协议》中，而是通过国内法律法规来限制自然人的流动。

1.工作许可证壁垒。东盟成员国规定所有外国雇员必须持有有效的工作许可证，才能入境提供服务。新加坡提供工作许可证主要有四种类型，即雇佣准证(EP)、S准证(SP)、外国工人的工作准证和其他准证，对不同类型的准证授予具有不同的资格要求。雇佣准证(EP)是允许外国专业人员、经理和高管持有，需有至少3300新加坡元的固定月薪；S准证(SP)允许中级技术人员持有，需有至少2200新加坡元的固定月薪，必须具有学位或毕业证书，并且具有相关的工作经验，雇主受到雇佣配额的限制并需为持S准证的员工支付税费；外国工人的工作准证(WP)允许外国熟练工人持有，雇主同样受到雇佣配额的限制，其他工作准证是为国外更专业的人员提供更灵活的工作准证，如外国家政人员和表演艺术家等。

2.签证壁垒。签证壁垒是许多国家频繁使用的自然人流动壁垒的手段，东盟地区内鼓励推动签证一体化，但更多倾向于对短期旅游的外国人入境提供便利，而工作签证的信息审核严谨，特别是发生国与国之间政治关系僵化时，对入境的对方国家的公民信息审查及其严格。

三、东盟国家自然人流动壁垒承诺水平与实际执行差异分析

承诺水平下的自然人流动壁垒主要以协议中自然人流动水平承诺及东盟国家关于自然人流动的政策法规来考察，实际执行下的自然人流动壁垒主要以各国家在执行承诺与政策法规的过程中存在不可忽视的隐性或歧视性壁垒来考察。东盟国家除了在停留期限、准入限制上自然人流动壁垒的实际执行下和承诺水平下基本一致外，其余存在实际执行的偏差现象。

第一，在工作许可证上，在承诺水平下规定所有雇员必须获得有效的工作许可证便可在国内就业，但通常实际申请许可证的程序和手续繁琐，时间周期长，这就对公司内部紧急调动执行任务的人员造成了壁垒。特别地，有些国家为保护本国劳动力，鼓励企业聘用国内人才，对企业雇佣外籍高级专业技术和管理人才限制用工指标，超过用工指标的企业将面临较高的外劳税。如柬埔寨要求企业在雇佣外国专业技术和管理人员需提前一年申请，每个企业所雇用的外籍劳工不得超过企业职工总数的10%。

第二，在经济需求测试上，通常对于高级专业技术和管理人员的进行严格的经济需求测试，然而这种严格性是不可见的，甚至世界上的其他国家都没有统一标准的经济需求测试体系，东盟国家内也没有相关的文件说明或者定义哪些岗位是属于“国内暂缺”或“特殊需要”而应由外国雇员来提供服务的，这种测试规定的模糊性，执行的可随意性和可变化性，是限制自然人流动最有效的措施。

第三，在签证上，承诺水平下成员国鼓励签证办理简单便捷化，但这种鼓励更多体现在旅游、访学等短期签证上，对于工作签证，实际上办理程序复杂、严苛，存在执行、监管上的壁垒，比如有的国家在失业率较高的时期，短时间内无法修改法律法案，会增加对外来的雇员的签证信息、签证目的、签证材料等审查力度，稍有不合格，立当拒签，甚至还规定在一定期限内不可再重签。如菲律宾为保护国内劳动力市场，签证程序和手续较繁杂，周期长。

第四，在国民待遇上，承诺水平和实际执行水平能够体现出较大差异，间接地阻碍了自然人流动。在协议中，无论是水平承诺还是具体承诺，国民待遇项下承诺的规定多为“除市场准入规定外，不作承诺”，然而国内却对自然人的国民待遇制定不同的标准和限制。比如税收标准、外国雇员异地流动限制、福利保障等。菲律宾规定雇员不得随意更换雇主；泰国规定工作许可证不可以异地使用，限制了外国雇员在国内的流动；新加坡对不同行业的外籍员工征收不同的税收标准，区别对待技术工人和非技术工人，阻碍普通劳工的流入；文莱限定企业雇佣外籍员工的数量，超过配额数量将增加企业的外劳税，抑制了企业对外籍员工的需求。

四、结论及政策建议

总的来说，东盟国家对自然人流动的承诺开放度是比较低的，自然人流动壁垒承诺水平下与实际执行下呈现较大差别的现象，这种现象使得东盟国家对自然人流动作出的承诺成为“空头支票”，无法发挥出促进中国与东盟两地区的自然人的便利、自由流动的作用。而且，这种差异的存在不仅仅是因为东盟国家出于保护本国劳动力市场而有意为之，还因为其国内的法律法规与《服务贸易协议》的承诺相矛盾而无意发生的。

据此，提出以下政策建议：第一，中国与东盟双边谈判需进一步推进，积极消除自然人流动壁垒。壁垒存在，究其原因是人为而产生，还是首先依靠双边国家加强沟通交流，经过不断地协商，追求共同利益，逐步消除与东盟国家间的自然人流动壁垒。第二，建立东盟国家咨询服务机构，减少因信息的不对称造成的劳动力跨境流动的阻碍。自中国-东盟自贸区成立以来，中国与东盟的贸易往来进一步提升，国内涌现的许多的东盟国家贸易与投资咨询机构，但对往东盟国家劳务的咨询服务项目是少之又少，使得前往东盟国家劳务的人员对其壁垒了解得不够充分，因信息不对称阻碍了自然人的跨国流动。第三，加强人才建设，提高劳动力质量，培养高级技术和管理人才。在人力资源俞显重要的时代下，经济高速增长和失业率增高的矛盾，提高劳动力质量，开发人力资源向技术型和知识型人才是发展的方向和趋势，加大东盟对我国人才需求，其自然人流动的壁垒就不会对我们造成困扰。