浅析长三角地区跨区域治水管理机制

沈伟晨

（浙江农林大学，浙江 杭州311300）

长三角区域一体化的目标是极大增强区域一体化的新红利，驱动新一轮贸易发展和中国主动对接国际市场，提升长三角地区整体竞争力。为了实现经济与环境的可持续发展，长三角地区共同认识到水资源在经济可持续发展中愈渐担当的重要角色。目前，我国在治水方面推行河长制，上海、浙江、江苏也针对水的治理分别制定了各省市相应的措施和规定，如《关于上海本市全面推行河长制的实施方案》《浙江省河长制规定》《江苏省河长湖长履职办法》。河长制为合理利用水资源发挥了积极作用，如何协调跨区域的治水管理有待深入研究。

一、国内外治水管理机制分析

（一）美国的治水管理机制

美国的环境问题由Environmental Protection Agency（以下简称：EPA）管理。EPA管理的内容包括空气、化学品、有毒物质、环境信息位置、绿色生活、健康、土地、废物、清理、科学、水，并针对上述各个内容，分别由11个部门进行管理。美国EPA分为四级：联邦EPA、州EPA、县EPA、市EPA，其相应的水部门也分为四级。[1]各级EPA之间不是行政隶属关系，联邦EPA制定水环境保护政策法规，负责管理，而州EPA负责监督管理，做好本行政区域内的防治污染规划，并根据各州的实际情况，制定符合本州的具体的政策和标准。县EPA、市EPA又称地方环保机构，主要负责废物处理、建设运营污水处理厂、固体废物处理站等具体处理污染措施的实施。[2]

美国各级EPA主要起监督作用。美国清洁水法规定，水环境质量由指定用途、水质基准和反降级政策三部分组成。[3]由此，美国跨界水环境管理在处理上下游的水质管理责任方有三条非常重要的原则：所有河段按照水的用途确定水质标准；水的用途一旦确定就具有法律效力；上游的水质控制必须满足下游的用途需要。①三项原则在美国跨界水资源管理中发挥着根本作用。

（二）我国的治水管理机制

2007年，在“摩羯”“温比亚”台风影响下，由于通过开闸放水将雨水汇入洪泽湖，造成当地大量鱼蟹死亡。经苏皖两省的调查，双方认为本次异常事件，是由于上游泄洪夹带污水造成。经此一事，江苏省无锡市首创了河长制。河长制，即由我国各级党政主要负责人担任“河长”，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。[4]具体来说是要求各省、市、县、镇四级行政单位负责人直接挂“河长”头衔，具体负责辖区内水环境、洪水治理，负责辖区内水体监测等工作，并将所辖区内水环境状况纳入其年度绩效考核的制度。

根据国务院发布的《关于全面推行河长制的意见》，①我国建立省、市、县、乡四级河长体系，具体各省市又出台有关的规定。上海市颁布的《关于上海本市全面推行河长制的实施方案》中规定，建立市、区、街道乡镇三级河长体系。市级河长负责流经上海市的主要主干河道，各区、街道乡镇负责辖区内的分段。②浙江省出台了《浙江省河长制规定》，分为省、市、县、乡、村五级河长。省级河长负责区际重点水域，协调控制责任水管理与保护中涉及的重要问题，县、市重点落实水管理与保护专项职责，乡、村两级基层河长主管对责任水域进行日常巡查和发现问题报告，县级以上河长还负责督促问题的解决。③在浙江省出台的规定中，设立了跨市间的协调治水的河长，跨市间协调治水为我国长三角地区的跨区域治水提供了良好的借鉴。江苏省出台了《江苏省河长湖长履职办法》在河长制的同时也建立了湖长制，实行省、市、县、乡、村五级河长，省级实行双总河长负责流域性重要河道和重点湖泊，各级河长湖长负责组织协调和落实河道的管理、保护、治理工作。④

根据上面各个省市出台的规定来看，各省市依据本省市发展状况、经济基础、历史文化等方面制订了相应的河长制规定。为了更好地实现长三角一体化战略，实现环境与经济可持续发展的要求，需要我们在建立长三角区域一体化的同时，实现跨区域治水。

二、我国治水管理机制存在的不足

河长制实行期间，一些省市在治水方面都取得了显著的成绩，各省市根据自身的特点制定最适合自身的治水政策，改善水环境，无论是大河流还是小溪流，黑臭现象基本被消除。但是随着长三角区域一体化的发展，单纯的省内自治已经不能满足区域一体化的要求，如：河流上中下游地区对水环境质量要求不一，上游地区过分取水不能满足中下游地区的用水需求等问题。具体体现在三个方面：

（一）跨区域治水系统性有待增强

美国《清洁水法》中，水包括通航水域、地下水和海洋，同时涉及供水、农业、工业等在技术条件下有利用价值的水资源，涉及水污染、海洋资源、工农业生活用水等多个方面。欧盟《水框架指令》中，水体是指地下水和地表水两部分，其中地表水又包含内陆地表水、过渡性水体和沿海水体。[5]南非《1998年国家水法》中，水资源是指水道、地表水、河口和地下水层，该法还涉及其他一些内容如井、流域、污染、废弃物、水工程、湿地等。[6]在治水方面，我国主要制定了《水法》，除此之外，还制定了《河道管理条例》《取水许可和水资源费征收管理条例》《防洪法》《航道法》《污染防治法》《排污许可管理办法》《水土保持法》和《农田灌溉水质标准》等一系列治水的法律法规。根据上述法律法规可以看出，我国的水法立法数目多，但是还未形成完整的体系。我国水法中将水分为地表水和地下水两部分，排污、防洪、灌溉、水环境质量等普遍意义上属于水治理的内容，都有自己专门的立法，而且各个法律不属于同一法律体系之下。

涉及水资源的各个部分被分裂开来，如在水排污防治方面，我国不仅有《水污染防治法》的单行立法，还出台了《排污许可管理办法》，制定了环境质量标准，未形成水资源的系统性和整体性。随着长三角区域一体化的深入，对水治理整体性的要求越来越高，在我国现有的顶层制度设计之下，长三角地区跨区域治水仍然面临诸多挑战。

（二）跨区域治水信息不够畅通

美国采取集中治理的模式，即是由国家设置或指定专门机构进行整体流域治理。[7]美国1933 年成立的田纳西河流域管理局( TVA) 是最早的流域整体化治理机构。如今，美国环保署（EPA）是最主要的涉水机构统一进行管理，此外还设有专门的流域治理机构，如美国水土保持局、地质调查局等。各州成立流域委员会，负责跨区域治水。美国采用STORET-COGENT水质管理信息系统，是国际上最早的大型水环境质量管理类信息系统，也是美国现行的水质管理信息系统，STORET-COGENT水质管理信息系统分别有STORET和COGENT两部分组成。[8]STORET的全称是Storet and Retrieval data basic System，水质存储和检索数据基本系统，是美国存储数据的系统。COGENT则是Construction Grants Evaluation and Network Tracking System，即许可性评估和网络示踪系统，属于管理分析的数据库系统。STORET数据库主要有三个功能：一是收集数据的程序，二是集中数据的贮存库，三是数据分析软件。COGENT数据库与STORET相对应的也有三个功能，分别是评价水用途损益、模拟规划方案的水质、同化容量计算和污染负荷计算。美国STORET-COGENT管理信息系统，包含全国河流多方面的信息，具体有河流基础数据、河流最大容许量、水的用途等方面，方便各州及联邦在面临跨区域治水的问题时，可以更好地了解相关各州的水环境质量，协调治理跨区域水流，平衡各方需求，实现利益最大化，为跨区域治水奠定基础。

我国采用河长制的治理方式，各省市分别治理本省的水环境，尚未确立一个系统性的，完整的跨区域治理机构。各省市依据本省的经济、历史、地理状况，制定了相应的水质量标准和取水制度等水环境治理规则。但是各省市的规则仅仅适用于本省的经济发展和环境状况，往往不能兼顾其他省市的发展和生态。长三角地区是我国水网最繁密的地区之一，包括江苏、浙江和上海三个省市地区。江苏省出台的《江苏省河长湖长履职办法》、浙江省出台的《浙江省河长制规定》以及上海市出台的《关于上海本市全面推行河长制的实施方案》。虽然都是依据国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》，但在跨区域治水中容易出现由于信息不畅通而产生过量排污，取水过度等水污染的问题。

（三）公众参与程度有待提高

公众参与可以分为三个层面，一是立法层面的公众参与，二是公共决策层面的公众参与，三是公共治理层面的公众参与。[9]随着公民的法治意识逐渐增强，越来越多的人意识到法律在生活中发挥着越来越重要的作用。但是在环境治理方面，群众参与的积极性还有待提高，目前还停留在公共治理层面，发挥社会监督的作用，甚至有的公民在没有涉及自身确切利益时，往往会忽略周围的环境问题。

水是流动的，随之而来的污染也具有流动性和不可控性，会在短时间造成大区域不可估量的后果，公众是最有效的防治群体，应充分发挥公众的作用，以便及时发现跨区域治水问题，把损害控制到最低。

三、完善长三角地区跨区域治水管理机制的相应对策

（一）完善顶层设计

无论是美国的《清洁水法》还是欧盟的《水框架指令》都明确规定了水的概念，在此基础上还将水的排污、防洪、服务用水、排放限制等多个方面归入同一部法律，实现法律上水治理的一体化。我国关于水的立法还不够集中，位于不同的效力位阶，暂时还没有一部完整的关于水资源的开发利用和生态保护相结合的立法。同时，跨区域治水涉及部门众多，部门之间的权利、职责、利益分配容易产生冲突，比如跨区域治水污染该由谁负责？由谁治理？向谁申诉？

尽管2002 年的水法中确定了区域规划服从流域规划的原则。但应认识到将区域规划服从流域规划落实到位，才是实现跨区域治水最有效的途径之一。长三角区域一体化正是落实流域管理和行政区域相结合的流域管理制度的好时机，以长三角地区为模板，建立全国的流域管理制度，为跨区域治水提供一个契机。

（二）建立信息资源共享机制

美国采用的STORET-COGENT水质管理信息系统，将全国的河流信息纳入数据库，建立了河流信息资源共享机制。英国在美国水质系统（STORET）和加拿大的水质统计数据库（NAQUADAT）系统的基础上，吸收了两者的优点，建立了水质档案系统（WAPZ）。基于我国现阶段跨区域治水的国情来看，应积极以“互联网+”建立网络信息资源共享系统。比如建立信息共享网站或者系统，定期发布新增或减少的排污量、取水量、蓄水量、水位变化、水生生物资源以及流域周边的生态环境信息，建立区域内河流信息共享、河流资源共享、河流治理共担的跨区域治水机制。

（三）将公众满意度纳入考核指标

我国公众还没有树立强烈的环境意识。目前我国公众参与环境保护的途径还局限于社会监督，应充分调动公众参与立法、决策和治理的积极性。

在我国现有的制度之下，有关部门除了可以通过新媒体加强公众的环境意识，增强环境保护的责任感和使命感，还可以从政府本身入手，将公众满意度纳入考核指标。传统的提升公民参与度主要方式有政府信息公开等，但是若从公众最关心的地方入手，则可以收获最大的效果。即从考核指标入手，把公众对环境的满意程度、建议等纳入政府的考核指标，更有效地促进实现生态文明建设的战略目标。

四、结语

一些国家的跨区域治水已经形成了较为完整的以治水机构为主，以法律法规为辅的治水模式。长三角地区作为我国重要的经济发展中心，一体化战略实施的关键地区，也应重视流域水环境管理，建立区域间治水机制。目前我国长三角地区跨区域治水除了存在治水系统性不足，信息不畅通和公众参与不足的情况，在责任主体、监督监察等方面仍然存在需要完善的问题，需要进一步研究和探讨。

注释

①2016年《关于全面推行河长制的意见》第三条。

②2017年《关于上海本市全面推行河长制的实施方案》。

③2017年《浙江省河长制规定》第4条至第11条。

④2018年《江苏省河长湖长履职办法》。