社会治理视角下档案信息权利演变研究

徐丹丹 张明

摘要：档案信息权利因具有政治与信息的双重属性，在社会治理中具有特殊的地位与作用。通过分析政治权利与档案信息权利间的关系研究二者的作用机制，可以更好地摸清当前形势下档案信息权利演变的趋势与成因，帮助理解档案信息权利在社会治理过程中的运作机理。基于此种考量，文章探索了互联网影响下档案信息权利在社会治理中的运作方向，并提出未来应对档案权利演变进行深入思考。

关键词：社会治理；信息权利；档案信息；演变趋势

分类号：G270

Research on the Evolution of Archival Information Rights from the Perspective of Social Governance

Xu Dandan， Zhang Ming

（Wenzheng College of Soochow University， Suzhou， Jiangsu， 215000）

Abstract：Due to the dual nature of politics and information， archival information rights play a special role in social governance. By analyzing the relationship between political rights and archival information rights and studying their influence mechanism， we can better figure out the trend and cause of the evolution of archival information rights under the current situation， which help us understand the mechanism of archival information rights in the process of social governance. Based on this consideration， this paper explores the operation of archival information rights in social governance under the influence of Internet and proposes that in the future of the evolution， we should think deeply about the evolution of archival rights.

Keywords：Social Governance； Information Rights； Archival Information； Evolution Trend

自黨的十九大报告中新增“共治”概念以来，共建、共享、共治的社会治理格局逐步成型。为进一步推进国家治理现代化，政府治理的手段与技术呈现多样化趋势，开放政府逐步成为共识，政府信息管理逐渐受到重视，成为政府治理的重要手段。档案信息作为政府信息的重要组成部分，因其具备的政治性特点而成为政府信息管理中的关键环节。在政府档案信息利用过程中，通过开放政府运动的理论倡导与公众信息利用实践，档案信息对应的本质内涵在运用中出现了理论与实践的不平衡。在社会治理中为适应这样的不平衡，档案信息权利内涵也逐渐发生演变。

1政治权利与档案信息权利的关系

档案信息权利与政治活动密不可分，且与政治权利有所重合，因而档案信息权利在某种意义上并不是单纯的信息权利，而是社会治理过程中与档案信息密切相关的那部分信息权利。分析档案信息权利需要对所涉及的政治权利与档案信息权利的关系进行梳理。卢梭在《社会契约论》中将政治权威归结为契约下的让渡，认为所谓的政治权利与自然权利不同，是作为政治共同体的公民的权利[1]，即政治权利属于群体权利。政府为保证群体权利的顺利运行，通常使用文件作为信息载体传达命令，文件上传下达成为政治权利运行的主通道。信息通道中文件在组织层级中不自觉地担当着“去人格化”的职责，在推动各级责任者权责行使的同时，对各级管理流程与管理责任进行了确认。随着文件执行流程的延伸与结束，档案在政治权利流程的末端出现，成为政治权利最终确认的凭证[2]。组织层级结构越复杂，文件档案中的权利路径的流向越清晰，权利信息流向也更固定。为提高组织的执行力与掌控力，具备凭证查考功能的档案信息，作为一种信息权利确认工具也在层级制的政治组织执行中越发重要。

档案信息权利是档案信息主体通过档案信息资源影响力获得的权威或其他影响力。档案信息权力是具有档案信息资源优势的权力主体，以一定方式对权力客体施加影响并使之服从的力量或能力。档案信息权利是固有权利，档案信息权力则是从档案信息权利运行中获得的能力。档案信息权力发挥的前提是基于正当的价值追求。档案信息权利存在的正当性与信息权力行使的根本来源与动力是随着文件运作而附带其中的政治权利。信息权利概念范围很广，在此主要探讨档案信息权利的运行，其本质是政治权与信息权基础上档案信息权利的范围问题。在政治权利的适度范围内行使且使用目的不损害他人利益的档案信息权利才能得到认可。

2社会治理中档案信息权利运行的变化

权利是人固有的，权力是为实现和保障权利而派生的。在实际运行过程中，信息权利的施行需要信息权力的实际拥有者或被让渡的代理者来执行，这导致信息权力对于信息权利的流向实际具有双向影响：一方面，保障与促进信息权利的实现；另一方面，则会阻碍公民信息权利的实现[3]。档案信息中的权利不仅来自信息内容本身，更来自于政府机关运行过程中产生的信息内容，因此信息权利的运行与流动变化更加复杂。在社会治理过程中，一方面，档案信息权力保障公民信息权利的实现和利用，如法律文书档案中对于公民权利的确认。另一方面，公民档案信息权利实现又具有曲折性，如《档案法》中对于档案信息利用的说明是“持有合法证明，可以利用已经开放的档案”。此处，“可以”二字说明档案信息利用的被动性，“已经开放”又点出档案的保密性，为档案信息权利的实现增加阻碍。档案信息权利实现的阻碍是政治运行与公民信息权利博弈的结果。长期博弈导致档案行业具备独特的档案信息伦理，具体表现为更重视保密而不是开放。档案信息伦理在信息权利运行过程中是支配信息权力行使的“暗权力”，尽管档案信息权利得到了法律确认，但伦理的改变是缓慢的。在实际执行过程中，档案信息开放工作以“开放为常态、不开放为例外”原则与实际执行往往是倒置的。

传统封建视角下层级制运行方式让文书流转成为政治权利运转的核心。文书档案信息权利与政治信息权利高度重合，档案信息伦理的内涵中具有高保密、谨慎开放利用、禁止销毁等原则，这些原则贯穿了整个封建社会的始终。随着时代的发展，社会治理对档案信息权利使用要求更高，档案信息权利的外延不断拓展。自党中央于1980年下发关于“开放历史档案”的决定后，《档案法》《政府信息公开条例》等法规的出台对公民档案信息权利进行确认，传统档案信息伦理逐步被打破。在整个封建时代坚守档案信息开放的高底线，保证了政治统治的专制集权，过分保守的工作限制了档案信息融入时代的步伐。信息的自由流动与分享是互联网时代信息增殖的基础，然而档案信息的流动可能侵犯更深层次的公民权利。政府机关的组织形式具有工具理性，避免了参与主体的情感因素，運用文书工具固化了各权利关节的执行方向与流程。这种去人格化的特点对组织信息的传递造成了某种程度的失真。一方面，政府信息拥有者深知档案信息资源开放的必要性，也在积极制定相关的法律法规进行推进；另一方面，实际执行过程中开放的界限又过分模糊，对档案信息权利的施行造成阻碍。未来，随着信息利用实践的发展与个人信息保护相关的法律法规的出台，这种情况会有所缓解，且目前《个人信息保护法（专家建议稿）》已经完稿推行。

3社会治理中档案信息权利演变的影响

档案信息权利流动的根本动力是现代化进程中公共治理权利的延伸，也是现代化进程在档案工作领域的缩影。档案信息权利流动的本质是社会治理影响下政治权利的流动，与政府信息开放工作高度重合，本质上都呈现出“去中心化”的状态，档案信息权利逐渐延伸到更广泛的公民权利中。在这一过程的影响下，档案领域发生了多方面的转变。

3.1档案信息权利泛化

档案信息权利泛化并不单纯指权利的扩大或缩小。在社会治理过程中档案信息权利在某些场景下会因档案信息使用范围扩大，在另一些场景下档案信息甚至因权利的泛化而缩小。从档案客体的角度看，缩小的是档案信息权利的所有权，扩大的是档案信息权利的使用权。随着现代化进程的演进，档案信息权利“去中心化”进程加快，档案资源开发利用工作深入，档案信息开放工作成为下一步工作的重点，档案信息权利也随着工作的开展由政府向公众转移。向公众转移的权利不仅包括档案信息的利用权，还包括对档案信息的加工管理权。正如英美等国档案馆招募具备语言特长的志愿者帮助档案著录，未来普通公众也会更多地参与档案信息的管理。现代化进程是档案信息权利转移的底层推动力，互联网与数据技术则是档案信息权利流动的推进器。在政府协同治理需求的引导下，已经有相关专家提出要利用互联网技术鼓励公众参与到公共信息管理过程中，并与公众进行互动反馈。[4]

3.2档案工作者身份认同转变

我国处于社会转型期，信息技术的发展与网络社会的形成，为档案共同体的出现提供条件。档案亚文化群体一直是被主流社会所忽视的群体，他们往往处在非主流、从属的社会地位上。协同治理概念的提出，让个人话语权增加，档案信息作为政治生活的凭证参考信息，受其影响成为公众参与监督政府工作的重要工具之一。档案工作者通过不断地与公众进行互动，导致社会对于档案工作者的工作与信息所有权有所确认的同时，对其信息服务的质量与范围也有了更高的要求。以往被动的信息服务提供者的职能范围也有所扩大。档案信息权利在利用实践中逐步下移，信息权利的下沉和确认与档案工作者身份认同变动同时进行，档案工作者向档案信息工作者身份转变，档案工作也逐渐得到社会认可。

3.3档案信息传播方式改变

档案信息权利下沉与信息传播模式改变有关。早期信息传播过程属于直线传播模式，基本遵循拉斯韦尔五要素，即传播者、信息、媒介、受传者与效果。协同治理概念的出现导致信息反馈受到重视，档案信息传播模式转向施拉姆的反馈模型。反馈效应对档案信息权利的流动产生影响，公民意见通过反馈形成舆论，运用舆论推进档案信息权利的分散与下移。传播模式变化对档案信息权利的施行具有双重作用：一方面，舆论反馈效应增强对档案信息权利流动方向进行了引导；受到舆论关注的档案更易得到开放，历史档案的开放尤其如此。另一方面，传播模式的转变也对档案信息使用造成限制，对信息权利运行造成间接干扰。信息权利去中心化趋势的一个重要表现是政府信息开放力度的增加，《政府信息公开条例》自出台以来，不断修订完善，修订条例中主动扩大政府信息公开的范围与深度，其中对公民利用信息作出先申请后开放的规定就是舆论反馈效应对个人档案信息权利获取提出的要求。

4档案信息权利在社会治理中的运用

现代化进程中公共治理权利的分散导致档案信息权利的流动呈现“去中心化”的趋势，档案信息权利逐步从政治权力的一部分演变成为公民基本信息权利。信息技术飞速发展让信息治理成为社会治理的重要手段和重要内容。政府信息治理脱胎于政府信息管理，在实际治理过程中，其具体应用主要有两层内涵，一是对政府信息本身的治理；另外是基于信息的政府治理。[5]档案信息权利的运用同样是通过档案信息权力的行使体现的。在社会治理过程中，档案信息权利运用同样体现在这两个方面。

一方面，对于档案信息内容本身的治理，主要指政府获取、管理与利用档案信息的过程。这是档案信息治理的狭义内涵，也是过去档案信息管理的主要工作。对这一内涵下档案信息的治理主要分为正反两个层面。一是政府对档案信息的治理要不断扩大档案信息的影响力，这是档案信息内容本身带来的附属权力。档案信息在不同行业具有不同的内容属性，这一点对于专门档案尤其明显。如医疗档案对于处理医患纠纷的作用或法律文书档案对维护社会安全的作用等。二是这里的治理也包含着对档案信息活动的规制与管控，要求保证档案信息活动本身的政治性与合法性，是档案信息活动过程中涉及的权力范围问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》在第三章第十六条中对政府信息公开方式与程序有所规定，指出“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息”。对此，我们需要重点关注其中“主动公开”的涵义，其意味着政府信息的提供从被动走向主动，是权利应用手段多样化的表现。封建时代形成的谱牒档案等都是基于档案信息的社会治理产物，是政府利用档案信息对公民的信息权利进行确认的过程，是管理民众的工具。现代的政府信息通过“主动”开放让传统社会治理过程中档案自带的权威性被削弱了，档案信息以权威性为代价换取了档案信息利用普遍化，档案信息开放的范围与受众越发广泛。而档案信息治理的目的是维护其正当性，保证档案信息内容与活动的正当性是档案信息权力存在的基础，也是维护档案权威性与基于档案信息进行政府治理的前提。

另一方面，基于档案信息的政府治理是指以“大档案观”思想为指导，依托信息技术，把档案的整个文件生命周期作为基础，利用档案信息开展社会治理的过程。《中华人民共和国政府信息公开条例》总则中第一条就指出该条例是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”而制定。条例的制定本身是通过开放信息保证公民的信息获取，推进社会协同治理。在条例第十六条中指出要及时向国家档案馆提供政府信息，这是对政府信息递送到档案馆的时效性的规定，归档与移交档案馆本身是文件向档案转化的必要程序，然而在“大档案观”的影响下，信息开放过程中档案与政府信息的界限趋于模糊。这种模糊化概念内涵出现比较晚，是随着信息技术发展在文书档案实际工作中逐步完成，最终落实到法规中。

利用档案信息进行社会治理的行为是伴随着政权的出现而出现的。现代化背景下的社会治理对档案信息权力的治理内涵进行了确认，对传统的档案信息权利进行解构，档案馆也逐渐从政治工作中脱离，开始与图书馆并列成为信息提供场所，各地档案馆不断新增的查阅点与便民服务都印证了这一趋势。档案信息产生于社会治理的过程中，其整个生命周期都参与了社会治理进程，档案信息权利也在这一过程中重新建立。互联网渗入到社会治理领域中，借助其赋权能力对档案的实体权利也就是形式权利进行解构，档案信息内容剥掉政治权利外衣后其内容得到治理主体的更多重视。因此，互联网时代档案的软权力成为社会治理更看重的权利行使方式。各大档案机构纷纷建立数字档案馆并通过新媒体公开档案，定期推送档案编研成果就是其体现。对于档案软权力，李依玲、于英香将其定义为“档案内容对公民的思想观念、价值情感等的形成具有潜移默化的影响的能力”。现代社会公民受到档案信息内容软权力作用的同时，档案信息权力主体也从单一的政府扩展到多样化的治理主体，档案信息中的政治内容逐渐弱化。弱化过程也符合档案信息权利来源的本质，档案信息权利是从公民信息权利中让渡的，档案信息软权力的行使是档案信息回归权利来源本质的体现，符合国家治理现代化的发展进程。

5结语

互联网时代信息自由流动与分享成为未来信息资源管理方向，档案信息的流动与利用逐渐成为可能与常态。同时互联网对档案信息内容赋权导致档案信息权利的“去中心化”加速。档案信息作为组织活动的记录凭证仍然存在着灰色信息地帶，这部分档案信息的管理对档案信息权利的未来发展具有重要意义，信息控制权的灰色地带是需要所有信息工作者仔细思考的问题。

未来，针对档案信息权利需要重点关注档案信息的控制权，并深入思考。首先，尽管政府作为档案信息的重要来源且拥有信息控制权与发布权，在权利行使过程中需要帮助档案机构对信息使用预期进行解读，使其符合当前的社会治理导向。过程中尤其需注意社会治理主体多样化背景下，对于档案信息使用预期解读呈现的多样化趋势，这对信息管理提出更高要求。其次，在档案信息传播过程中，传播途径与模式也是控制信息权的重要方面。档案信息作为一个特定信息类型具有自己独特的传播特点。档案信息传播过程中，在保护档案信息的使用不侵犯公共利益的同时，也要保护特定信息接收者的信息权。最后，对档案信息接收者和利用对象，利用目的要经过严格的资格审查，对于不符合对象进行使用限制，并对档案信息利用效果进行反馈，以改进信息利用方式。上述要求对管理提出极大挑战，未来需结合治理主体多样化的趋势，适当进行信息权利下放，扩大监管主体范围。与其他领域信息不同，档案信息权利构成复杂，涉及政治、经济、科技等多方面的隐私，多元化治理主体下的社会治理对于档案信息权利利用既是挑战也是机遇。未来随着信息技术发展可以引入智能合约等技术对档案信息进行自动管理，评估信息使用对象的风险。但目前，确认利用者身份，建立统一的存储与检索标准，维护信息权利行使与社会治理之间平衡仍然是档案信息所有者的时代使命。

*本文系江苏省高校哲学社会科学研究基金项目“基于信息管理的社区网格化治理研究——以苏州工业园区唯亭街道为例”（项目编号：2019SJA2119）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1]张如孟.从自然权利到政治权利——卢梭的政治学思想对法国《人权宣言》的影响[J].学理论，2019（8）：48-49.

[2]郑妙.基于官僚制度的地方政府执行力研究[D].金华：浙江师范大学，2013.

[3]张春春.信息权力制约与信息权利保障研究[J].图书馆论坛，2009（5）：38-41.

[4]王协舟，王露露.“互联网+”时代档案工作改革的几点思考[J].档案学通讯，2016（5）：94-100.

[5]冯卫国，苟震.基层社会治理中的信息治理：以“枫桥经验”为视角[J].河北法学， 2019（11）：72-82.