服务行政的反思与探索：“最多跑一次”改革

程婉祺

(哈尔滨商业大学 黑龙江 哈尔滨 150028)

一、背景：“小政府，大社会”时代背景下的挑战与危机

“最多跑一次”改革是政府部门简政放权，优化政府职能，推荐放管服改革的一个缩影。新中国成立后，我国进行了数次政府机构改革，大多数都是自上而下，以建立中央政府为主的结构调整。在各级人民政府有关部门中普遍存在人浮于事、形式主义，效率底下的弊端。紧跟经济时代发展步伐，精简地方政府办事机构，提高政府办事效率已逐渐成为当前地方政府的迫切发展需求。四十年来，在经历了东亚经济腾飞的奇迹和对资本主义世界金融危机的深刻反思后，关于发展改革我们再次提出了新发展理念和新战略定位：不断提高特色社会主义治理创新能力，发展改革成果要与人民群众共享，巧用“互联网+政务服务”的治理标杆，实现了政府与群众、企业的良性和谐互动。如今我国正处于全面建成小康社会的重要历史时期，“最多跑一次”等一系列放管服改革既是一个巨大的挑战，也是千载难逢的机遇。

二、探索：实际推进时遇到的困难及对策

(一)审批环节冗杂办事拖沓，倒逼政府进行“企业化”改革

许多地方政府虽然提出了“最多跑一次”的口号，但对于具体跑哪“一件事”没有作出明确说明。自上个世纪50年代以来，新公共行政运动风起云涌，将企业管理理论中的思想引入行政领域已被公认为是提高效率，转变职能的有力抓手。要求政府也要像企业一样，强调效率和顾客意识，因此，作为政府服务职能的“消费者”，群众和企业的有效反馈就成了改革得以不断前进的关键。以相关学科先进的理论方法来指导“最多跑一次”改革的推进，倒逼政府部门强化结果导向，加强服务意识，推进社会合作。浙江省政府作为这次深化改革的排头兵，在推进政府管理数字化服务转型、公共服务信息领域的纵向延伸等几个方面已经卓有成效，发挥了作为全国服务模范标杆的引导作用，各地和省市政府要充分结合自身实际地域优势特点和经济基础实际情况，抓住重点就要着力研究解决人民群众实际反应强烈的突出问题，同时不可能忽视其他地方在实践中已经显现出的次要问题，统筹兼顾，下好推进全国公共政务信息服务“最多跑一次”这盘大棋。

(二)政府运用目标管理和减负降税等手段，激发市场主体的主动性和创造性

将中央政府部门调控国家宏观经济的政策目标层层分解，落实到地方政府相应部门。同时地方政府也要考虑当地企业经营发展目标，与企业负责人就目标和任务的展开进行充分的探讨与协调。要想真正实现国家提出的整体发展目标，需要通过各方面的共同努力，在中央、地方政府和企业之间形成向心力和社会凝聚力，实现经济的良性循环。要求政府重新准确定位经济与公共服务职能，培养、打造出一个充分讲求服务效率与公平的、卓有使命感的新型政府。重点在于扶持小微个体企业，在信用金融服务方面，建立针对中小企业的专门信用金融机构和企业信用制度，向中小企业个人发放小额低息贷款。在完善税收和其他财政津贴补助政策方面，推行多项减负和降税措施，给予符合要求的中小企业一定额的补贴金。同时还要保证采购信息公开、流程化和透明化，确保不同行业规模、不同产品经营者和领域的政府企业都享有平等的获取信息和同时接受其他政府采购的便利机会。运用信贷、税收等多种经济杠杆，结合作为经济实体的企业自身发展需要和切身利益，在完善现有分配制度的根本基础上，坚定不移的加快企业市场化体制改革、优化营商环境。

(三)政府与市场的矛盾显露，政府需强化责任主体的作用

虽然“小政府大社会”的思潮已经成为共识，但在地方政府自身利益或考评绩效的驱使下，往往会产生一些不尽如人意的地方。政府管得多了，既抑制了企业的积极性，导致企业生产效率底下资源浪费，还有可能造成权力寻租和滥用、官僚主义和行政权力膨胀的问题，甚至重蹈计划经济体制的覆辙。政府管的少了，市场规律的自发性、盲目性又会显现，轻则导致基础设施的建设滞后、资源配置不合理、难以形成生产规模和地域产品优势，重则会造成市场秩序紊乱、罔顾职业道德等问题。上述问题都是由于政府和市场之间的协调性差所导致的，要想解决这些问题，需要明确界定各方的作用与责任，打破了横纵向上的层级管理关系。地方各级人民政府与相关职能部门之间需要相互配合、步调一致，完成由经济利益主体向责任主体的转变。同时，随着经济发展市场化水平逐渐提高，迫切需要与政府治理的现代化相协调，通过“最多跑一次”改革，可以化解社会与政府之间的矛盾，促进企业和群众对政府行政行为和出台的相关政策的理解。

(四)群众对政府的要求越来越高，政府着力塑造“便民”形象

这次改革打破了传统的“官本位”、“唯上论”的观念，由“为民做主”转变为“以人为本”，民众的事应该由民众自己做主，凸显了民众在新型政府治理体系中的重要地位。改革工作能否顺利进行，关键在于政府能否树立起亲民为民形象并同时转变机关作风。尤其要注意基层窗口办事人员的态度和素质，他们是政府在公众眼中的形象代表，通过具体执行上级政策来反映政策落实情况、展示政府精神面貌。可以通过匿名评价机制，让接受服务的公民对公务人员提供的服务进行评价，同时建立起相应的奖惩机制，在政府组织内部强调先进和榜样的领导力量，通过正面的强化管理手段，提倡为公众所满意行政行为，通过使用负面的强化手段甚至批评、惩戒，来防止某些人的不轨行为。政府还可以通过新闻信息传播的多种媒介，召开大型新闻发布会，定期组织举行社会听证会和民意测验等多种形式，鼓励社会公众及时提出一些有针对性和时效性强的建议。2019年习总书记在党中央和国家机关作风工作会议上对指导机关干部加强作风廉政建设发展提出明确要求：一是要坚决持续深化纠“四风”的作风工作，坚决克服形式主义、官僚主义。要大力学习弘扬密切关心、联系群众的优良作风，深入基层群众一线，增强同基层人民群众的感情，掌握做人民群众基层工作的基本方法，从而在基层工作实践当中找到解决群众问题的一把金钥匙。各项工作，都必须要往实里抓、做出好的实效，做到不提不切实际的发展目标、不干“留痕无绩”的事、不开不开能解决社会问题的研讨会、不发不能解决社会问题的文。认真研究梳理当前工作中的突出表现和存在问题，逐一调查研究、逐项检查整改。要带头深入学习，带头深入基层，听人民真言、讲基层实情，为民群众办实事、办好事，严格遵守各项规章制度，做严格执行规章制度的劳动模范和突出表率。

(五)针对改革中存在的阻碍因素，建立起合理有效的监督管理体系

在行政审批办理过程中，普遍存在一些无理推诿或者扯皮等问题。 应形成以政府专门负责机关事务监督管理为主，社会监督为辅的监督体系，强化对政府权力正常运行的制约和监察，清除“最多跑一次”体制改革的各种阻碍抑制因素。在具体实施工作过程中，监督工作人员要及时与办事服务大厅等窗口以及基层一线工作人员进行零距离对话交流，了解群众办事过程中遇到的困难和亟待解决的热点问题，争取将“一窗受理”“集成服务”的监督效果落到实处。同时还要准确把握抓住各项工作服务重点，以服务群众的实际需求为工作导向，确保各级政务人员与接受服务的群众精准高效对接。各级政府组织及下属部门应该联合设置群众监督领导小组，深入群众一线，倾听广大群众的真实感受，引导广大群众对政府提供的服务质量做出评价。更将有利于上级行政机关充分了解具体的改革进程，进而及时制定下一步改革的决策，为社会民主监督的不断强化和加快推进体制改革行动计划的实施打下坚实的基础。但须特别注意的一点是，有效的市场监督机制应该是不定期的，可以是全面的，也可以只是局部的。也可以由当地领导机关牵头，组织召开基层座谈会，引导有关工作人员与人民群众代表进行集体对话交流，畅通群众沟通交流渠道，争取在一些关键性重大问题上尽快达成一致共识，并将协商结果在政府门户网站上进行公布，杜绝各种形式主义和纸上谈兵。在这方面作为“最多跑一次”信访改革的一个前沿阵地，温州市监委特地组织7支问题督查工作小分队，汇总“万人双评议”、信访办以举报、巡察等多种途径集中发现的热点问题督查线索，带着这些问题线索到37家党政一线服务窗口单位重点开展实地走访督查。采取开展体验式监督办事、体验式明查暗访等多种近距离综合监督办理方式，在督察检查方面取得了有效进展。

(六)基础设施滞后，观念落伍，急需“互联网+政务服务”的治理模式创新

目前我国在仍存在信息固化的现象，对移动云计算、大数据、移动智能互联网和移动物联网等信息技术缺乏了解和应用。21世纪之后，人类正逐步进入一个前所未有的工业信息化发展时代。无处不在的现代互联网信息技术为政府改革提供了强有力技术支持，推动互联网与现代政府整体治理模式的紧密结合。从中央到其他各级人民政府也纷纷搭上了进入信息化经济时代这趟便车，纷纷推行各项许多有利于有效改善财政民生、惠民快捷便民的政策举措。以浙江省为范例：2013年，浙江省政府继续力推“四张清单一张网”服务体系平台建设，在借鉴吸收本省各级人民政府和其他省市区人民政府深化行政管理体制改革的成功经验基础上，编制、公布“四张清单”(省级政府服务权力范围清单、责任单位清单、企业项目投资负面责任清单和省级财政部门专项资金监督管理职责清单)，其政府互联网体系建设被广泛称为“政务淘宝”的“一张网”——浙江省级政务信息服务网。这次深刻的自我改革，意在完全通过“互联网+政务服务”的司法方式重新界定各级政府的司法权力，明确各级政府的主体责任，规范各级政府的施政管理行为，更多的意在完全通过网上电子政务的组织建设与发展运营，将原来各自孤立、条块分割的网上政府公共服务信息资源整合开放起来，让全省40多个政府部门可以实行政府一站式网上政务审批，形成一个适合省、市、县政府一体化组织建设与运营管理的网上电子政务信息生态系统。

三、启示：“最多跑一次”的整体视角

(一)浙江省政府的推陈出新

一些省和地方各级政府还积极推出了各类网上信息服务系统app，提供各种全方位的大数据服务，争取尽快实现各个部门的层层数据联通，将层层数据分解，落实涉及到具体规划执行工作单位和相关个人，确保每个服务系统都会配有专门的项目负责人并及时督促相关上级领导及时跟进相关项目规划实施工作进度。其中所能取得应用效果最为显著的也就是“浙里办”政务办公app，一款基于浙江的与政务信息服务网进行一体化的政务网络平台。截止2019年1月，浙里办注册实名用户已突破3000万人，“浙里办”支付宝小程序实名用户就突破1000万，成为全国最快突破千万用户的“一网通办”小程序。每个浙江人就有1个在“浙里办”办事，同时浙江成为网上办事比例全国最高的省份。尽管一些“排头兵”已经成功起到了先进模范作用，但具体的企业改革发展进度在目前全国区域范围内仍然参差不齐。

(二)各地“短板效应”带来的机遇和转变

考虑到各地的经济基础和实际发展情况各有不同，需要适时调整一些关于改革重点工作的权重，同时因地制宜的突出改革侧重点，以改革时间点和地点以及条件因素为中心转移。宏观的改革办事模式和标准虽然是统一的，但同时也应该允许并鼓励广大基层群众踊跃参与，提出问题。改革的发展大势及试点地区的成功经验是“天时”，配合本地区特有的资源优势形成的“地利”，将二者有机结合起来创造出“人和”——即充分发挥基层人民群众和干部的主动性，创造性，渐渐发展形成一套具有各地特色的改革办事模式。某种程度上还可以有效刺激区域经济和社会发展，甚至还可以成为促进不同地区之间商业贸易、文化交流的桥梁。同时也不能完全忽视地方保护主义和地方垄断经营行为的存在，必要时可以以国家立法的形式来防范和制约某些地方的违规行为，对过去主要经济指标为准来衡量地方官员工作政绩的评价标准也有所改观，使地方行政官员清醒意识到“短板效应”才是深化行政体制改革的主要限制因素。只有各方面协调的发展才能做到相互学习、共同进步，最终达到合作共赢的目的。

(三)提高“放管服”含金量，重视改革的现实意义

政府经济工作会议报告中首次明确提出:“有悖于激励创新的陈规旧章，要抓紧修改废止;有碍于释放创新活力的繁文缛节，要下决心砍掉”。改革试点是经济创新的重要手段，也代表了经济创新的未来，在改革试点与实施推广的整个过程中，一大批试点城市已经找到了自己的经济发展的新方向和经济发展的新节奏，甚至已经实现了从“最多跑一次”发展到“一次都不跑”的可喜转变。即便已经长期处于城市改革发展潮头，这些试点城市也在认真考虑如何来促使城市改革向一个纵深领域推进，持续深入开展“减证便民”系列改革。只不过其工作重点已经从简化那些传统复杂证件的办理手续和办理流程，转移至了到全面解决清理那些烦扰中小企业和人民群众的循环办理证明、重复办理证明等各类无谓文件证明上。同时开通网络平台获取共享数据，或者通过证照、书面承诺等方式替代原本审批所需的书面材料，全面建成一个个“无证明办证之城”。广而言之，全国各地都可以从这些成功经验中取经，进一步做好服务的延伸并关注问题的后续进展，推出更多的便民举措。集思广益，拓展思路，顺应改革的东风，满足群众的期待。不积跬步，无以至千里。不能积累成小流，自然无以发展成为大江大海。“最多跑一次”改革不只是一种理念、一种看法，更重要的是形成合力、找到了切入点和突破口：既展示了我国政府对服务行政的创新与反思，给行政体制注入了新的生机和活力，又冲破了观念、规划、部署上的藩篱，体现了“实事求是”“敢为天下先”的时代精神。