贫困县乡村学前教育精准扶贫政策的进展与地方实践——以贵州省为例

雷经国

（贵州师范学院教育科学学院，贵州贵阳 550018）

一、问题的提出

在精准扶贫脱贫工作的各领域中，贫困县乡村①学前教育扶贫脱贫工作正面临着更艰巨、更复杂、更紧迫的任务，同时，也是所有领域中短板之短板的薄弱环节。2017年9月，全国贫困地区农村学前教育专题研讨会确定主题之一就是“将学前教育纳入地方反贫困发展战略。”［1］近十年来，国内十分注重农村学前教育、幼小衔接、政府职责、教师专业发展等方面理论与实践研究，整体上受政策推动的影响较大［2］。也有学者专门对我国改革开放以来学前教育政策的变迁进行了回顾与展望［3］，但学前教育政策执行存在偏差［4］等问题，并且近几年持续成为社会关注的聚焦点和重点。贫困县乡村学前教育的扶贫脱贫任务不仅成了一场攻坚战，更是一场持久战。贵州虽然作为全国贫困面最大、贫困程度最深、贫困人口最多、脱贫攻坚任务最重的省［5］，然而，贵州学前教育发展却处于全国领先水平，成为一个优秀的范例［6-7］。在2019年全国“两会”期间，习近平提出贫困县摘帽后，要继续做到“四不摘”的指示与要求，即“不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管”，这为后脱贫攻坚时期教育精准扶贫工作指明了方向。因此，课题组根据“精准扶贫战略的六大基本要求和贫困县摘帽后四不摘”的指示与要求，努力探究后脱贫攻坚视域下贫困县乡村学前教育精准扶贫政策执行现状、问题与需求、执行的基本要素及其关系、优化路径、提升策略与保障机制等问题。

二、贫困县学前教育精准扶贫政策研究进展述评

为了更好的全面透析贫困县学前教育精准扶贫政策相关研究进展、未来发展特点与趋势，吸取不同国家、不同区域的地方先进做法和经验，课题组对国外贫困区域学前教育发展的补偿性、支持性政策、国内的国家层面和地方层面对贫困县乡村学前教育发展政策的相关研究概况进行了梳理与述评。

（一）国外贫困区域学前教育补偿、支持性政策研究进展

国外相关研究进展及其主要成果：注重人力资本的投资来有效缓解贫困发生，认为贫困产生的重要影响因素是以知识和技能为代表的人力资本，而人力资本的关键性投资又在于教育［8］。印度阿玛蒂亚·森［9］认为儿童和青少年通过接受良好的教育和完善的医疗保健，可以提高自我能力，是消除贫困的关键，其直接获益在于提高其生活质量、获得更多收入和摆脱贫困的能力。发达国家对贫困地区处境不利的学前儿童教育进行了对其支持性、补偿性政策研究，其主要研究成果有美国的佩里计划和开端计划、英国确保开端、财政投入等政策研究［10-13］。美国高瞻佩里幼儿园研究结果表明：接受有质量的学前教育，对儿童发展的影响是多方面、深远的，尤其在智力、经济效益和独立能力等方面发展更为突出；其中，对贫困幼儿在学前教育上每投入1美元，可获得17.07美元的高回报，其中幼儿及其家庭获得的收益是4.17美元，社会获得的收益是12.9美元［14］。在全民教育思潮影响下，以“反贫困”为使命的世界银行对非洲学前教育援助项目经历从无到有的转变，增加了接受学前教育的机会，改善幼儿健康卫生状况，加强学前教育能力建设等。国外针对反贫困与处境不利儿童的学前教育研究的成果和一些先进经验对我国贫困地区乡村教育扶贫战略行动的推进、攻坚克难具有一定的启示和借鉴作用。

（二）国内贫困县乡村学前教育精准扶贫政策研究的进展

教育在精准扶贫精准脱贫中具有基础性、先导性和持续性作用［15］。精准扶贫的核心在教育，教育是阻断贫困代际传递的最有效途径［16］。习近平认为教育是阻断贫困代际传递的治本之策，扶贫先扶志、扶贫必扶智、脱贫防返贫，把教育摆在优先发展的战略地位，深入实施精准扶贫、精准脱贫战略［17］。然而，我国教育体制落后而僵化，人力资本的培育机制及其环境还有待改善［18］。学前教育在人生受教育的学段中处于基础的基础，薄弱之薄弱的学段，然而它在各行各业中却起着基础性、先导性、全局性和持续性的重要作用。贫困县乡村学前教育精准扶持与发展在乡村振兴战略中具有重要的地位，也可以说是其重要的奠基工程。但是，它在贫困地区的现实处境与其发挥的作用形成了鲜明的反差，因此，理论工作者与实践工作者对贫困地区乡村学前教育精准扶持与发展的政策进行系统的全面的深入研究，这将有助于提升这些地区学前教育发展的水平与质量，促进乡村教育振兴与城乡教育平衡发展。

从国家顶层设计来看，涉猎乡村学前教育发展的重要政策法规主要聚焦于：《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出：“发展农村学前教育”［19］。中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中具体指出：“发展农村学前教育，每个乡镇至少办好1所公办中心幼儿园，完善县乡村学前教育公共服务网络”［20］。《“十三五”脱贫攻坚规划》明确提出：“加快完善贫困地区学前教育公共服务体系，建立健全农村学前教育服务网络，优先保障贫困家庭适龄儿童接受学前教育。”［21］《教育脱贫攻坚“十三五”规划》明确指出：“夯实教育脱贫根基，主要聚焦学前教育和义务教育两个人生起点阶段。”［22］另外，对乡村学前教育发展起着直接性巨大推动作用的政策法规是：《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发〔2010〕41号)和《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见(国发〔2018〕41号)》，前者又简称“《国十条》”），“《国十条》”明确提出：“努力扩大农村学前教育资源”，紧随其后教育部等多部门持续性的联合颁布并实施了一期、二期“学前教育三年行动计划”和“第三期学前教育行动计划的意见”。后者明确提出“大力发展农村学前教育，完善县、乡村三级学前教育公共服务网络”，以及继续实施学前教育行动的各专项计划，“重点扩大农村地区、脱贫攻坚地区、新增人口集中地区普惠性资源”。

从上述国家层面政策法规的文本来看，再结合一线乡村学前教育精准发展的调研实况的思考，表现出以下两大特征：一方面，上至中央政府、国务院各相关部门高度重视乡村学前教育的中长期发展规划与方向指引，也有部分具体任务的逐步细化与贯彻落实，促进了贫困县乡村学前教育的大规模发展和质量提升，彰显出贫困县乡村学前教育精准扶持与发展的重要战略地位和重大意义；另一方面，从党中央、国务院各相关部门颁布并实施的这一系列政策法规、通知文件的名称和内容来看，针对乡村（农村）学前教育的精准扶持与发展的政策内容只是在相关政策法规中有所涉猎，并且有些政策法规所涉及的内容缺乏一定的具体可操作性；很显然，关于“乡村或农村学前教育精准发展”专项政策的制定与颁布极为缺乏，甚至在学前教育各期专项政策的行动计划中也几乎没有专门的法规条目用于乡村学前教育精准发展的指导。由于乡村学前教育的精准扶持与发展的专项政策法规、通知文件的缺乏，导致了专项经费预算及其保障的缺乏，专门的督导队伍与考核的缺乏，专业教师编制配给不足、常态性城乡覆盖的帮扶与支持服务体系的缺乏等。上述乡村学前教育发展的各专项硬核的规划与具体指标的缺失与不足，导致了乡村学前教育精准发展在工作开展中出现了一些盲目性、无序性、不规范性、幼儿园小学化等现象，这些乱象和不足严重影响了乡村学前教育发展的水平与质量。因此，在顶层设计层面，急需党中央、国务院尽快研制关于乡村学前教育精准扶持与发展（尤其是贫困区县）的各专项政策，颁布与贯彻落实，对乡村学前教育的精准发展不仅起着规划、引领的作用，也需要具有操作性强的具体细化的措施，只有这样，方可大力推动有质量的乡村学前教育地快速发展。

（三）贵州省贫困县乡村学前教育精准扶贫政策的进展与实践

从地方层面来看，地方各级党委和政府在认真学习党中央教育精准扶贫、教育脱贫攻坚政策的同时，也积极探索挖掘各地乡村学前教育发展的新路径与措施，评估乡村教育振兴相关政策执行成效，大力推动了地方乡村学前教育的发展。贵州省在乡村学前教育发展的精准扶持与发展方面取得了一系列成绩，对西南地区乃至全国产生了广泛而强烈的影响，成为了地方典型个案的创新案例，其工作经验值得国内其他贫困区县的借鉴与启示。

近些年，贵州省政府通过教育扶贫、教育脱贫攻坚、以及一期、二期、三期的各项学前教育专项行动计划，学前教育突破工程，以及省教育厅的教育十大招标项目立项等一系列政策和项目的实施推进，乡村学前教育精准扶持与发展取得了巨大发展和显著成绩。这些成绩主要体现在经费投入，学前三年毛入园率，园所规划与建设，集团化办园，教师队伍建设，区域教研指导责任区，购买第三方服务等，实行同工同酬，城乡覆盖，用县乡村三级一体化的公共服务支持体系来规范、提升乡村学前教育的建设与发展。2011年以来，贵州省政府投入学前教育资金100多亿元，到2017年底，全省学前三年毛入园率已达85%，普惠性幼儿园覆盖率达77.8%［23］。《中共贵州省委、贵州省人民政府关于乡村振兴战略的实施意见》中明确指出：“以公办幼儿园为主体，积极发展农村学前教育，基本建成广覆盖、保基本、兜底线、有质量的学前教育公共服务体系。”［24］《贵州省推进教育现代化建设特色教育强省实施纲要(2018--2027》中把“实施学前教育普惠提质行动计划”作为独立内容进行重点论述，并具体指出：“建立覆盖城乡的学前教育体系，重点扩大农村地区、脱贫攻坚地区、新增人口集中地区普惠性资源，常住人口在3万人以上的乡(镇)中心办好2所以上公办幼儿园；以大村独立建园或设分园、小村联合办园等方式，重点在常住人口2000人以上的村建设公办幼儿园。”［24］在村级幼儿园发展方面，努力建设农村公办幼儿园。目前，一半行政村有了公办幼儿园，村级幼儿园设备设施日渐完善［24］。同时，通过健全社会捐赠机制，政府与社会各界一起大力发展农村普惠性学前教育资源，如，“山村幼儿园”、“希望童园”等公益性学前教育项目的建设与发展。2016年还在全国还率先实施学前教育儿童营养改善计划，实现了农村学前教育机构营养改善计划全覆盖。

目前，贵州有14个深度贫困县，20个极贫乡镇，2760个深度贫困村［5］。贵州贫困县面积广、数量多，程度深，人口多，任务重，难度大等客观现实问题为精准扶贫和脱贫攻坚也带来了巨大的挑战，仍存在诸多的困境与不足，如，学前教育政策存在执行偏差［4］，学前教育普惠性资源仍然短缺、保教人员数量不足、质量不高、财政保障机制不完善、保教质量提升机制不健全［24］。在大扶贫过程中还需充分利用好大数据、教育信息化的管理手段来精准识别，动态管理教育精准扶贫工作［25］。

党中央、国务院以及地方各省通过一系列政策文件的颁布、实施，推进了乡村学前教育的发展，并取得了显著成绩，涌现出一批卓有成效的研究成果，但由于贫困区县贫困的复杂性、扶贫脱贫的攻坚性、稳定性，防返贫的艰巨性等，在当前大扶贫战略行动过程中，学前教育精准扶贫的政策制定和执行仍存在许多问题与挑战。学前教育阶段是受益目标群体最广、最多的基础性学段，然而，乡村学前教育精准扶贫与发展在大扶贫战略中却处于薄弱中的最薄弱环节，离办好人民满意的有质量的学前教育的需求目标还任重而道远。处在最底端学段的贫困县乡村学前教育精准扶贫成为了大扶贫战略、扶贫攻坚最薄弱、最艰难的短板和攻坚克难的硬骨头之一。乡村学前教育精准扶贫政策的制定和执行是学前教育精准扶贫关键和核心要素，乡村学前教育精准扶贫政策的制定不仅立足当前切实需要解决的突出问题，更需着眼于长远，建立健全稳定脱贫致富能力的体制机制。贫困区县阻断贫困代际传递的源头在于教育，更在于城乡学前教育的奠基性、全局性和可持续性。因此，阻断贫困代际传递需要充分发挥学前教育在脱贫攻坚后应有的作用，这对于后脱贫攻坚时期的精准扶贫、稳定脱贫、防返贫具有长远的战略意义和现实价值。

三、贫困县乡村学前教育精准扶贫政策研究的需求目标与任务分析

国内贫困县乡村学前教育精准扶贫政策研究的需求分析主要体现在三个层面：即学理目标、政策预期目标、实践目标。在学理目标层面，对脱贫攻坚背景下贫困县乡村学前教育精准扶贫政策执行现状、优化路径等重大问题进行全面整体性的学理研究，对其相关理论与实践等重要议题展开理论思考。从多主体需求分析、跨学科的视角、系统总结与反思的基础上，探索贫困县乡村学前教育精准扶贫政策执行的基本要素及其关系模型的理论建构，并进行理论概括与阐释，建立适合我国国情、区域学前教育发展实际的乡村学前教育精准发展的政策体系和执行实践模式，为我国贫困县乡村学前教育精准发展提供坚实的理论基础；在政策预期目标层面，对贫困县乡村学前教育精准扶贫政策执行现状与需求、优化路径、推进策略、保障机制分别进行各专项研究，具体包括贫困县乡村学前教育精准扶贫政策文本的梳理与解读，政策执行的现状与需求，目的性样本发展中有价值的个案分析、经验总结，政策法规的立法、执行、督导与考核；在实践目标层面，通过一系列实证研究和个案研究，总结贫困县县域乡村学前教育发展所取得的成就与不足，全面透析贫困县乡村学前教育精准扶贫研究进展，识别与厘清当今贫困县乡村学前教育精准扶贫政策及其执行所面临的真问题、基本需求、未来发展趋势与特点。在此基础上，结合国内政策、时代背景以及区域学前教育发展实际，从后脱贫攻坚视域，根据精准扶贫战略的六大基本要求和脱贫摘帽后“四不摘”的指示与要求，努力探究贫困县乡村学前教育精准扶贫政策制定与执行的优化路径、推进策略，明确其保障机制，为各级政府、相关职能部门提供决策性参考，为一线幼儿园领导和教师提供切实有力的具体措施与建议，同时，也为其政策执行要素的理论模型框架提供科学的实证证据。

基于上述三大需求目标的分析，可以拓展延伸出五大研究任务：

任务一，脱贫攻坚背景下贫困县乡村学前教育精准扶贫研究进展述评及其未来发展趋势。把握国内外相关研究的动态，为本研究提供先进的经验借鉴及其本土化、区域化的启示思考。

任务二，基于实证研究的证据，西南地区贫困县乡村学前教育精准扶贫政策文本的梳理与不同主体的解读，系统梳理近十年来相关政策法规、通知文件、会议、领导讲话等所涉及贫困县乡村学前教育发展的文本内容，以及不同主体对这些政策法规文本内容的认知解读情况。

任务三，基于实证研究的证据，西南地区贫困县乡村学前教育精准扶贫政策执行的现状、问题与需求。对目的性抽样的贫困县乡村学前教育发展进行深层次性的实证研究，及时识别、采集和总结乡村学前教育政策领域的研究进展、实践成效、问题与需求。

任务四，理论建构，后脱贫时代贫困县乡村学前教育精准扶贫政策执行的基本要素与模型建构。通过前期文本调研和现场的实证研究，同时，借鉴国内外以往的研究结果和实践经验，从多主体需求分析、跨学科的视角，系统总结、反思贫困县乡村学前教育精准扶贫政策执行的基本要素与模型建构，努力探究贫困县乡村学前教育精准扶贫的政策体系和区域实践执行模式，构建适合区域文化发展特点与贫困县乡村学前教育精准扶贫政策执行的基本要素及其关系模型的分析框架，从实际操作的角度阐述其政策执行的四个基本环节，即研究与开发、组织与落实、评估与督导、协调与支持等。

任务五，措施与建议。探讨后脱贫时代贫困县乡村学前教育精准扶持与发展的优化路径，推进策略及其保障机制，结合国内政策、时代背景以及学前教育区域发展实际，尝试提出贫困县乡村学前教育发展的优化路径与推进策略，协调机制保障。

从贫困县乡村学前教育精准扶贫政策研究的三大需求目标、五大具体任务的论证分析来看，贫困县乡村学前教育精准发展的政策研究视域亟需从脱贫攻坚的研究视域转向后脱贫攻坚的研究视域。运用后脱贫攻坚的视域聚焦审视脱贫攻坚时期贫困县乡村学前教育精准扶贫政策的制定与执行的现状、问题与需求，工作经验等相关问题。然后，运用精准扶贫战略六大基本要求和脱贫摘帽后“四不摘”的举措作为政策执行标准，探寻与展望后脱贫攻坚时期贫困县乡村学前教育精准扶贫政策的优化路径、推进策略、保障机制等。

四、贫困县域乡村学前教育精准扶持政策研究的新方向

贫困县高质量的乡村学前教育精准发展不仅有利于幼儿的身心健全，而且对于完善国民教育体系，提高义务教育质量，促进农村家庭幸福，促使农村社会和谐发展，丰富国家的人力资源储备和富国强民都具有重要的价值和意义［26］。

（一）拓宽贫困县乡村学前教育政策研究视角，突出时代特色

教育精准扶贫脱贫相关研究以前着重关注经济学、社会学、教育学的各独立视角的研究，而缺乏多视角的综合分析研究。后续研究需拓展、丰富乡村学前教育精准扶贫的视角，注重对乡村学前教育精准发展进行研究。后脱贫攻坚时期基于“四不摘”指示和精准扶贫战略基本要求，灵活分析多主体需求，拓宽贫困地区乡村学前教育发展的视野。

（二）加强贫困县乡村学前教育政策研究内容的理论化、系统化

从目前研究结果与教育精准扶贫所应达到的目标、要求来看，乡村学前教育发展中的问题仍然比较突出［27］，已有研究主要关注经济、产业领域的问题，也有义务教育、中高职教育学段领域的精准扶贫脱贫问题，但缺乏学前教育学段的精准扶贫脱贫研究，缺乏针对贫困县乡村学前教育政策执行的基本要素以及各要素之间关系的研究，以及执行实践模式的理论建构和相应的实证研究。在内容层面，未来研究需注重在实证研究的基础上，采用自下而上和自上而下相结合的模式，注重乡村学前教育政策的学理目标、政策需求目标和实践目标的系统化，政策执行的基本要素及其关系模型建构，优化路径与措施，保障机制等，能够为贫困地区各级政府、教育行政部门提供决策参考和理论支撑。

（三）注重贫困县乡村学前教育政策研究方法的突破与创新

已有研究着重关注质的研究或量的研究，是单一研究方法，混合研究方法和实证研究相对较少。后续研究应注重研究方法的多元化，加强理论思辨研究、实证研究、质性研究与量化研究相结合的混合研究方法，通过理论研究，为实证研究提供理论和方向指导，提供分析问题的视角和独特的路径；在实证研究中，将个案研究、深度访谈的“点”与问卷调查的“面”相结合，动态的田野调查数据与静态的文本内容分析相结合，质与量的多种方法、多种研究工具与数据的结合，有助于对研究过程和研究结论的三角验证的实现，进而提高研究的信度与效度。

（四）亟需加强贫困县乡村学前教育研究队伍的建设与发展

当前乡村学前教育的精准发展亟需扩大其研究队伍规模，拓宽其研究队伍的来源路径，提升其研究队伍的水平与能力。国家、村落、儿童成为了农村学前教育发展中的主要价值主体［28］。国家在学前教育立法、统筹职能、规范资源分配、高质量的幼教队伍建设等方面推动了城乡学前教育均衡发展［29］，但农村地区幼儿教师补充依旧十分困难［30］，乡村教育在整个教育体系中的边缘化地位在短期内仍难以改观，未来还需要更多的政策、物质、人力投入［31］。高校具有得天独厚的研究团队，他们具有敏锐的研究意识和研究能力，能够高效地扶持乡村学前教育的发展，在一定程度上改变乡村学前教育所处的薄弱地位，应加强对乡村学前教育发展的关注度、投入度。贫困县乡村学前教育研究队伍亟需构建政府、大学、幼儿园（G-U-K）三方全方位立体网状合作模式，推进跨区域的多元主体参与。通过区域不同研究主体间的协同合作、探究与分享，来提升研究队伍的专业化水平，更好的将研究成果进行转化、应用与分享。

［注释］

①.本研究不对农村和乡村作概念的区分，均指行政区域划分上的乡镇、行政村，也包括自然村、城市郊区，是相对于城市而言；为了尊重引文文献原作者的原文用语，除此之外，本文均统一使用乡村这一概念。