马克龙欧盟改革倡议的内涵、思路与前景

自法国总统马克龙竞选时开始，坚持推动欧洲重塑，提出了一系列欧盟改革倡议，意图通过实施新政策复兴欧洲，立足打造一个主权、统一和保护的欧洲。在美国单边主义盛行，以多边主义为基础的国际秩序受到严重挑战的当下，寻找欧洲的新定位。在近些年欧洲遭遇复苏乏力、经济下行、民粹主义、难民危机等挑战后，马克龙的政治活力给欧洲一体化注入了新的能量。

马克龙希望能“重拾欧洲雄心”，让欧洲成为经济上、社会上、生态上和科学上的强大力量，以面对中国和美国的挑战①Vœux du Président de la République pour l'année 2018,https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2017/12/31/voeux-du-president-de-la-republique-pour-lannee-2018[202 0-1-21]。在英国脱欧背景下，作为欧盟内唯一的联合国常任理事国，法国在欧盟内部政治影响力和话语权突显，在一定程度上给予马克龙推行欧盟改革的支撑。与此同时，在德国总理默克尔荣退背景下，作为欧盟领导人中锐意改革的进步性代表，马克龙主导欧盟改革的呼声和实际行动愈发积极。因此，他也被欧洲舆论解读为欧洲新的“领导人”②Emmanuel Macron Nouveau Roi d'Europe?,https://www.forbes.fr/politique/emmanuel-macron-nouveau-roi-d-europe/?cn-reloaded=1[2020-1-24]。

事实上，马克龙的欧盟改革倡议主张需要其他成员国的支持和配合，倡议能否真正落实到政策层面并得到有力实施，甚至其本人能否真正领导欧洲，均面临诸多复杂因素和不确定性。马克龙的“欧洲雄心”也引发了外界诸多猜疑，他到底是在国际政治舞台上“作秀”，还是在带领欧洲实现复兴？此外，他的欧盟改革倡议对中欧关系会带来哪些影响？这些都是本文旨在分析的问题。

一、马克龙欧盟改革倡议的主要内容

从2017年5月上台以来，马克龙先后在2017年9月索邦大学演讲①Initiative pour l'Europe-Discours d'Emmanuel Macron pour une Europe souveraine,unie,démocratique.https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2017/09/26/initiative-pour-l-europe-discours-d-emmanuel-macron-pour-une-europe-souveraine-unie-democratique[2020-2-1]、2019年3月欧洲选举前夕公开向全体欧洲民众致信②Pour une Renaissance européenne,https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2019/03/04/pour-une-renaissance-europeenne[2020-2-2]以及2019年10月在法国驻外使节会议上发表讲话③3ème point d'étape de l’initiative pour l’Europe,https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2019/12/27/3eme-point-detape-de-linitiative-pour-leurope[2020-2-10]，共提出63 项欧盟改革倡议主张，其中34 项已经落实，20 项正在推进，9 项正在准备。

（一）保护的欧洲

建立独立于美国的防务体系是保护欧洲发展的关键。2019年10月在法国驻外使节会议上，马克龙提出“西方霸权衰落论”，表示欧洲的问题首先在于军队。因为北约的存在，欧洲想要再组建一直“欧洲军”就变得非常困难，而只要“欧洲军”一天不存在，欧洲就一天要受到美国的政治指令操控。欧洲军是制衡美国的关键点，没有欧洲军，欧洲就没有真正的独立性可言。因此，马克龙提出欧盟应当配有统一的军事力量，共同防务预算以及可以遵照行动的共同防务原则，主张2020年落实欧盟军队和共同军队预算。与此同时，欧洲安全也是马克龙改革涉及领域，其倡议设立情报机构、欧洲反恐检察机构、组建一支欧盟“快速反应武装部队”，以加强恐怖主义检查、增进欧盟集体反恐力量。在马克龙推动下，各国共享情报的欧洲情报学院第一次培训于2019年3月在巴黎举行，30 个欧洲国家参与其中。

农业涉及欧盟粮食安全，同时也是法国“王牌”产业，是马克龙关注的重点。当前欧盟农业发展面临一系列挑战，例如农业从业人员或将面临较大缺口、土地集中化程度过高等。2019年2月马克龙在第56 届法国国际农业博览会开幕式上呼吁，欧盟必须依靠创新思维为欧盟共同农业政策谋求新出路，打造兼顾改善环境和保持竞争力的农业发展新模式。马克龙提出加强欧盟共同农业政策，以保护农民、发展优质生态农业、增加科技投入为途径，保障“欧洲食品主权”。此外，他还希望建立保证食品安全的“欧盟监管力量”，推进欧盟食品安全机构改革，加强对食品安全的检查力度。

跨国互联网巨头侵蚀传统税基对欧盟造成巨大挑战，据欧盟委员会统计，跨国数字企业在欧盟的平均税率为9.5%，而传统行业平均税率则为23.2%。自竞选时起马克龙就开始酝酿欧盟数字服务税，主张要对谷歌、苹果、脸书和亚马逊等跨国互联网巨头更有效地征税，以弥补数字经济引发的“破坏”和“不平等”，捍卫“欧洲数字主权”。2017年以来法国向欧盟委员会提出建立数字常设机构和实施数字服务税收两项建议，但均推进不力。2019年7月法国立法通过数字服务税单独课税，在其带动下英国、西班牙、意大利、奥地利、比利时等国也正在敲定推出相关法案，呼应法国倡议。

此外，马克龙呼吁欧盟成员国间达成一致，建立控制第三国对欧盟战略部门投资的审查机构，在具有战略意义的产业和公共采购中，要更重视欧洲自身的利益和偏好，规范控制战略投资，加强“欧洲经济主权”。

关于日益严峻的难民危机，马克龙在美国纽约参加联大一般性辩论期间表示，希望在欧盟移民政策上有一项真正的“双管齐下”方案，在人道主义和效率之间寻找平衡。马克龙试图通过一条折中路线，既妥善接纳难民，又不接纳所有人。马克龙认为，接纳难民是“欧盟的共同义务”，但不应成为接待国的负担，为此他提议改革各国步调不一致的难民庇护程序。主张成立“欧盟收容机构”以及“欧盟边境警察局”，向需要保护的难民尽快颁发庇护资格；更高效地推动移民融入；接待并保护所有进入欧盟的难民；更高效地重新安置非法进入欧盟的难民。

（二）可持续发展的欧洲

“绿色环保”是马克龙欧盟改革倡议的主题内容。在美国退出《巴黎协定》后，马克龙提出“让我们的地球再次伟大”号召，抗衡美国特朗普“让美国再次伟大”的保护主义。马克龙的欧盟环保政策基本上是对既有环保政策的扩大和补充，他希望“重启欧洲金融交易税”，实行共同碳税以对欧盟进口商品征收足额碳排放税，从而保证对电动汽车进行补贴等能源转型的资金需求。

马克龙认为，生态转型将成为未来经济增长的新动力，必须进行额外的投资支持。建议成立“欧洲气候银行”，尽可能动员社会公众和私营部门支持欧洲的环保事务，共同应对生态转型的挑战。预计从2025年开始，气候银行将筹集1 万亿欧元的投资用于2021-2030年的生态转型，致力于实现2050年碳中和目标。

为稳固欧元区经济机制，保证欧元区经济增长并应对各种危机的冲击，马克龙积极推动欧元区法德轴心建设，希望通过“法德双核”重振欧元区经济。在上任之初，马克龙将欧元区改革视为优先施政目标，改革主要包括设立欧元区财政部长职位、欧元区统一预算、设立欧洲货币基金。欧元区统一预算由财政部长引领，受欧元区议会审核，推动欧元区财政经济可持续稳定，以建设强大货币和经济的欧洲。关于欧洲货币基金，马克龙提议将欧洲稳定机制（ESM）升级为欧洲货币基金，以减少欧元区成员国对国际货币基金组织（IMF）的依赖。一旦欧洲货币基金启动，如果欧元区成员国陷入危机，欧洲货币基金将有义务对援助国发放长期贷款，年限不少于5年。改革倡议虽在2018年12月欧盟峰会期间19 国对部分议题达成一致，但具体执行方案、改革前景在当前国际经济环境下依然面临不少考验①杨成玉：《马克龙经济改革刍议》，载《法国发展报告（2019）》。北京：社会文献出版社，2019，95 页。。

人工智能、5G、大数据、云计算、电动汽车等新兴科技领域是马克龙长期重视的。在全球排名靠前的20 家跨国科技公司中，中美占有19 家，而欧盟仅有1 家，欧盟承认在未来科技方面已经远远落后，处于中美的“夹缝”中生存②le conflit entre la Chine et les Etats-Unis en douze dates,https://www.lesechos.fr/monde/enjeux-internationaux/guerre-commerciale-le-conflit-entre-la-chine-et-les-etats-u nis-en-douze-dates-1163214[2020-2-18]。马克龙鼓励科技创新，呼吁成立一个统一的欧盟创新机构，推动人工智能等创新研发。面对欧盟95%的电动汽车电池来源于亚太地区的现实，马克龙提出模仿空中客车模式，与德国共同成立电动汽车电池企业，保证战略电池的可持续供应。同时，提出设立创新基金，对欧盟信息化和数据化建设进行融资补贴。

（三）社会公平的欧洲

马克龙认为欧盟应在协调境内企业税基的基础上，确定统一的企业税率和社会保险再分配方案。针对欧盟内部不平衡问题，马克龙提出设立“社会保障盾牌”，保障同一地点的工作获得同样的工资报酬，并据各成员国不同实际情况，协调一致施行欧盟最低工资标准。同时在欧盟内部加强打击劳动力倾销的力度，避免欧盟内部因劳动力自由流动导致的局部就业不平衡。

欧盟各成员国社会保障的理念虽然相通，但是制度结构体系千差万别③周弘等：《欧盟国家多层社会保障制度体系》，载中国—欧盟社会保护改革项目报告，2019，3 页。https://www.euchinasprp.eu/images/documents/Component1Cn/zhouhong-CN.pdf[2020-2-21]，不同的社保体系限制了欧盟劳动人口的自由流动，尤其是在高技术劳动人口方面。马克龙呼吁欧盟建立更加趋同的税收和社保体系，鼓励欧盟全境实现异地就医和领取养老金，并设立欧盟共同社保基金维护统一社保体系。

为了缓解欧盟东西地区发展不均衡，马克龙敦促各成员国接受“多速欧洲”的设想，即有意愿、有能力的国家可以在防务、货币、税收等领域的一体化道路上先行一步，无能力或无意愿的国家不强求同步进行；欧盟内不同国家间的一体化深化程度、成员国向欧盟让渡权力的范围可以不同，但欧洲一体化的最终目标不能改变，支持在“多速欧洲”框架下启动由欧盟25 个成员国签署的防务领域“永久结构性合作”（PESCO）④丁纯、张铭心、杨嘉威：《“多速欧洲”的政治经济学分析——基于欧盟成员国发展趋同性的实证分析》，载《欧洲研究》2017年第4 期，1 页。。“多速欧洲”虽然给人以划分国家等次的感觉而引发争议，但马克龙一直都是多速欧洲的支持者。

在公平竞争方面，马克龙提出了保护欧盟企业免受不正当竞争的措施，包括任命欧盟商业检察官，以监督和加强企业对商业合同的遵守；完善成员国间在环境和劳动法方面的合作；修订欧洲竞争规则，以修正竞争扭曲行为，对于那些损害了欧盟战略利益和基本价值的情况要引入惩罚机制。

面对自然灾害、公共卫生等不可抗力事件日益频发，马克龙建议创设一个能整合欧盟救援资源的机构，用于各成员国共同响应并应对灾害。

（四）文明的欧洲

马克龙试图通过教育政策培养民众对欧洲文化和欧洲身份的认同，建议将现有的大学学生互换项目扩展到中学层面。提出在2024年前设立20 所欧盟大学，在欧盟层面发放毕业文凭，使各大学机构能够建立紧密的伙伴关系，以促进学生的流动性，同时提升学生的合作、科研与创新水平。

为加强欧盟内部文化与学术的交流，兼容多语种的欧洲，马克龙鼓励学生到其他欧盟国家至少停留6 个月，还希望在2024年之前每名学生都能掌握至少两门欧洲语言，以利于多元身份认同的形成。

马克龙推动的欧盟著作权改革已于2019年6月7日生效。改革为欧盟出版商和新闻机构创建了与版权有关的法律权利保障，强化了平台的问责机制，确保作者的利益和报酬，保障在线传播作品的公平共享。

（五）民主的欧洲

针对欧盟机构效率低下的弊端，马克龙认为当前欧盟委员会官僚化严重，必须精简，建议将欧盟委员会委员从30 名削减到15 名。在欧洲议会方面，当前的欧洲议会选举是以成员国为基本单位，各国的政党通过欧洲议会的协调组成欧洲意义上的“欧洲党团”。马克龙则认为，党团应该不再以国别为区分，而是在欧洲范围内共同选举议员。在2019年欧洲会议选举前夕，马克龙就希望为选举引入“跨国名单”，填补由英国议员空缺出来的73 个席位。德国支持为2024年欧洲大选建立跨国名单，该倡议在2018年2月的欧盟峰会上也受到国家元首和政府首脑的肯定。

同时，马克龙认为欧洲议会应对代议制民主运作进行反思，倾听民主的声音，建议加强公民磋商机制，通过欧洲公民小组草拟的调查表启动在线磋商，有助于确定新欧洲议会和新欧洲委员会的优先事项。

马克龙指出，民主自由和多样化是欧洲模式的基础，而最首要的就是民主自由。他提出设立欧洲保护民主机构（European Agency for the Protection of Democracies），抵御针对选举的黑客攻击和操纵。设立欧盟层面的网络标准，防止虚假新闻、煽动仇恨和暴力的言论。同时，要禁止外部势力对欧洲政党进行资金支持。

二、马克龙欧盟改革倡议的动机

马克龙提出的欧盟改革倡议源自百年未有之大变局、欧盟“内忧外患”危机背景下，试图“重拾欧洲雄心”，捍卫欧洲主权。

首先，特朗普的“美国优先”政策动摇美欧跨大西洋关系。特朗普奉行单边主义、极端利己主义，在利益面前无谓盟友，实行无差别打击。在特朗普和马克龙的几次隔空互怼中，特朗普连法国在二战期间的屈辱历史都拿来挖苦、嘲讽，显示出美欧关系已出现裂痕。《纽约时报》评价称，马克龙的表现凸显其对欧洲“去美国化”、重拾自主权的未来愿景，也不免使法国成为美国打压欧洲的头号目标。马克龙也多次表示欧洲不能完全依靠美国。在第56 届慕尼黑峰会上，马克龙直言美国存在一种“相对后撤”的模式，欧洲正重新考虑欧美关系。在2019年3月欧洲议会选举前夕公开向全体欧洲民众致信中，马克龙甚至直击美国战略咄咄逼人，以警醒欧洲，力促欧洲团结和自主。

其次，源于对当前国际格局的判断。当前国际力量格局呈现“东升西降”态势，马克龙在2019年法国使节会议上发表演讲，重点强调“西方霸主地位正在终结”。新兴国家在拥有强大的经济实力，且正在摆脱西方霸权，追寻自己的“国家文化”。基于如此尖锐的危机感，欧洲并没有惊醒，英国脱欧、民粹主义崛起等巨大冲击甚至让欧洲一体化倒退。欧洲如果不奋起维护“欧洲主权”，可能会“被迫在中美两家中选择一个俯首称臣”。面对在国际格局中欧洲地位减弱的判断，马克龙把执政后已经推行的、勇于拔尖的法国外交理念扩大至欧盟战略层面。

再次，欧洲内部的分裂。欧洲内部东西矛盾、南北矛盾、欧盟国家与非欧盟国家矛盾、欧元区与非欧元区矛盾以及法德矛盾交织，被马克龙形容为“一种近乎内战”的威胁。此外，欧盟与波兰、匈牙利等中东欧国家在遵守民主与法治原则问题上存在矛盾冲突，马克龙视背离民主法治为“最严重的错误”，难民危机则使矛盾进一步加剧。整体上看，近年来欧洲正在经历来自极右翼民粹主义阵营和威权政府的进攻，因此必须通过改革捍卫欧洲团结，共同抵御分裂。

最后，法兰西民族的自豪感。戴高乐将军有句名言：法兰西必须伟大。马克龙在执政之初就被外界认为其具有拿破仑的风采①Quand Macron se compare à Napoléon,https://www.bfmtv.com/politique/quand-macron-se-compare-deux-fois-a-napoleon-1251402.html[2020-3-1]。2019年马克龙在外交使节会上表示，体现法国国家精神的最佳方法唯有去尝试一些勇敢的、富有想象力的改革。只有法国，能重新树立深刻的欧洲文明；只有法国，能从欧洲战略和国际政治的高度，去考虑欧洲的存亡问题。法兰西的抗争精神和民族自豪感，树立了马克龙欧洲危机意识和担当，塑造了唯有法国，才能改变欧洲渐渐被“两极”吞噬的历史趋势。

三、马克龙欧盟改革倡议的前景

马克龙欧盟改革倡议富有雄心，凝聚了欧洲主义者的信心，对增强欧洲独立性具有重要作用，其本人也有意借改革计划扛起领导欧洲的大旗。在很多外国领导人看来，马克龙代表了欧盟①Macron ne construira pas tout seul l'Europe puissance dont il rêve,https://www.lemonde.fr/idees/article/2019/11/20/macron-ne-construira-pas-tout-seul-l-europe-puissance-dont-il-r eve_6019781_3232.html[2020-3-9]。然而，其倡议能否落实为政策，进而政策能否真正实现既定目标，说易行难，总体看取决于以下几个因素：

一是美国的政策。美国不愿看到一个团结、统一、繁荣的欧洲，这不符合其战略利益。美国需要一个服务于其战略利益的欧洲，从军事层面看，用北约这个平台牢牢拴住欧洲，不允许其有独立的防务体系和力量；从经济层面看，利用“长臂管辖”肆意打压对美构成威胁的欧洲高科技战略产业，或直接收购归为己用。近日美方公开表示，正在考虑收购诺基亚和爱立信公司以对抗华为；从政治层面看，美国从未放弃其对欧洲的政治引导性，特别是在西方民主体系、价值观、人权等方面，在国际问题上，基本上欧洲对美是亦步亦趋。

二是德国的态度。在英国脱欧之后，法德核心的作用更加突出。两国在欧洲建设的很多方面都拥有共同点，但同时分歧也很突出，特别是在欧元区建设、欧洲国防建设等方面。在2020年第56 届慕尼黑安全峰会上，马克龙公开呼吁德国应加快欧洲改革步伐，尽快清晰回应法国的改革倡议。马克龙坦言，欧洲的建设不仅仅取决于法德合作，但如果没有双方之间的合作，就不可能做成任何事情。从马克龙的担忧来看，德国确实对其改革政策不完全赞同。在德国，有一种观点认为马克龙的欧洲政策就像烟花一样，绚烂但短暂，法国时刻想从德国身上占便宜。

三是法国的实力。实力至上这是国际游戏规则的核心要素。如果法国没有自身实力做支撑，马克龙所提的欧洲政策没有任何意义，也不会被外界重视。在经济层面，作为老牌资本主义国家，法国综合实力仍具有相当竞争力。农业是法国的“王牌”产业，其产量占欧盟总产量的三分之一；工业实力在欧盟仅次于德国，每年近60%产量用于向其他成员国出口；航空航天、民用核能、生物医药、技术密集型制造业等优势产业，具有独立自主的产业链，一直处于世界领先水平。在政治层面，英国脱欧后，法国成为欧盟中唯一联合国安理会常任理事国，同时拥有完全自主的核打击力量。法国在欧盟中独一无二的实力，将成为马克龙推进欧盟改革倡议的坚强后盾。

四是欧盟的支持。新一届欧盟机构人选的确定也突显法国的重塑欧洲秩序的实力。马克龙运筹成功，把冯德莱恩推向前台，同时巧妙地让法国人拉加德担任实权机构——欧洲央行行长。另外，马克龙不顾欧盟多数国家意见，反对启动阿尔巴尼亚、北马其顿的入盟谈判，主张提高欧盟扩大“门槛”，彰显马克龙在欧盟机构中话语权地位和欧盟机构对马克龙的支持。

结语

在中美世纪博弈大背景下，欧洲对中国的重要性在上升，随着法国在欧洲的核心地位日益稳固，法国对中国的分量将进一步提升。整体上看，马克龙提出的一系列欧盟改革主张符合中欧双方的共同利益，有益于深化中欧关系，推动中欧和平、增长、改革、文明四大伙伴关系稳步前行。但同时，其中一些具有保护主义色彩的政策可能对中欧关系造成干扰。

首先，马克龙提出的政策主张有利于增强欧洲的战略独立性。维护欧洲主权、建设欧洲军队等“去美国化”主张具有明显的独立自主倾向。对中国而言，一方面有利于防止欧美完全联合，共同对华施压，另一方面，对抗美国霸权将成为中欧共同关切，有利于中欧关系的深化。

虽然法国和部分欧洲国家对中国市场开放、知识产权、国有企业存在一些质疑，但马克龙极为重视中法、中欧关系，将中国视为重要合作伙伴，密切保持与中国的接触和沟通。2018年初，马克龙访华时承诺每年访问中国一次，以增进交流合作。作为“戴高乐主义”的继承者①中英伦葩、陆鑫怡：《马克龙政府的执政危机与根源》，载《法国研究》2019年第4 期，44 页。，马克龙摆脱美国钳制、独立自主与中国发展外交关系的倾向明显。与此同时，马克龙极力将中法关系向中欧关系延伸，2019年3月习近平主席访法期间，马克龙邀请德国总理默克尔以及欧盟委员会主席容克一道与习近平主席举行了一场欧盟层面的会晤，就和平与国际安全、应对气候变化、改革国际贸易规则的必要性等议题达成共识，彰显马克龙在欧盟内部的号召力和影响力。这些都有助于中法双方在巩固中法关系的基础上，深化中欧关系。此外，马克龙还希望发展统一的欧盟对华方针，认为欧盟的统一发声对中欧关系至关重要，希望法国与各成员国协调一致，更好地发展中欧关系。今年是中欧关系的大年，相信在马克龙的大力协调推动下，计划9月习近平主席赴德国参加中欧特别峰会（27+1峰会）将推动中欧关系取得进一步发展。