地方新建本科高校内设制度建设：认知、实践和文化

（泰州学院，江苏泰州225300）

一、问题的提出

组织本身是一个以制度化为约束的组织，制度使组织成为“处于社会环境与历史影响之中的一个有机体”。［1］70为了实现组织在特定阶段的目标与任务，组织与组织中的个体需遵从特定的内设制度，内设制度建设对于组织发展既重要又必要。地方新建本科高校是高等教育大众化进程中由专科升格为本科的地方性院校，是具有一定地域特色、特殊目标与使命的复杂性社会组织，其办学理念作用发挥离不开制度性的中介，长期建设、使命完成、持续发展都要以内设制度建立为基本性载体和重要性保障。地方新建本科高校内设制度建设并非简单的理论推导、行政发文，在实然形态中，地方新建本科高校内设制度建设究竟是怎样的情况？有哪些值得关注的问题？研究者从2016年开始，对江苏、安徽、湖南、山东、河北、山西等地一些2000年以后专升本的27所地方高校进行了实地考察、问卷调查或半结构式访谈。本文拟结合调研数据，从认知、实践和文化三个层面对地方新建本科高校内设制度建设的有关问题进行初步分析。

二、地方新建本科高校内设制度建设认知层面：应然与实然的偏差

地方新建本科高校内设制度建设需要有良好的制度体系支持。在应然层面，它需建立开放、系统、协调和动态的发展观，要在服务社会的同时引领社会，能深刻地认识到外部各种环境变化对传统办学体制及相关制度体系的影响，强化扎根地方、服务地方的意识，突出注重实用、大众化、地方型的组织内部制度建构，积极分析学校面对的各种显性挑战和潜在危机，根据区域发展和学校内部环境等变化，科学地分析并确立学校实现人才培养、科学研究、服务社会、文化传承创新、国际合作交流等五大功能的制度需要，及时优化学校作为一个特殊性、复杂性社会组织在特定阶段的发展目标并据此推进内部制度体系建设。从实然层面考察地方新建本科高校的内设制度体系发现，不少学校内部出台的制度体系在总体上仍然是自我封闭式的。有的学校领导甚至会以学科建设和学术发展等为理由，刻意忽视或淡化学校作为地方高校向应用转型发展的实际需要，对来自外部的变化、机遇与挑战缺少深度感知，对地方政府或企业抛来的融合发展“橄榄枝”不愿或不敢主动接受。基于片面的求稳心态，有一些学校职能部门负责人甚至固执地认为内设制度建设只需对原有规章制度进行一些修补或细节性微调。在一些地方新建本科高校，对于内设制度建设的认知在总体上是陷入了一种“难以及时”“非敏捷化”“非理性化”“非系统性”的困境。

地方新建本科高校内设制度建设要求高校各个阶层对相关制度目标、内涵和贯彻路径等有较好认知。但现实是，不少地方新建本科高校出台制度是向兄弟学校简单性学习的结果，部分是“应对式”“跟风式”或由上至下“传导式”的。核心部门负责人对内设制度“不求甚解”“浅度学习”是一个值得关注的现象。相关制度起草的关键人或部门对于究竟“为什么要制订相应制度”“怎样才能让相应制度落地”缺少清晰化认知，不仅对于制度的目标、价值和功能认识不全面、不准确，而且对制度的实践情境缺少深度性理解。有一些职能部门管理者表示“我们制订这些制度就是想把教师管理好、规范好”“把教师‘逼一逼’，让他们有压力才能有更多成果”。类似观点可能是过于看重了制度的规范、管理与控制的功能，而没有认识到制度对于特定人员积极的支持、激励、引导与促进功能。教师则存在异于管理者的学校制度感受，如认为“制度是某些领导人主观上的臆断和对其他学校做法的断章取义”“不少制度比较刚性或者显得很封闭”“一些制度在实践中不可能取得较好的效果，因为它们更多是一些职能部门一厢情愿的理想性表达，而不是关注教师发展的现实性表达”“不少制度已处于失灵状态”“广大教师在制度制定过程中参与度明显不够”。地方新建本科高校对于内设制度建设的认识在应然与实然层面存在着或隐或显的偏差，背后折射出价值观、质量观、教学观、人才观、服务观与利益观等方面的失衡，是制度出台与完善过程的异化。地方新建本科高校内设制度建设绝非是指相关文件的文本化、网络化和指令化，更不是指在短时间内制定、出台相关新文件或修改、废除相关旧文件的简单应对和跟风过程。组织内部制度建设本身是一个系统、体系，是组织内部理念、信念、价值及行动的共构，是制度形成过程与制度文本结果的对接、融合，是不同主体意愿表达与利益均衡的现实、实现，是不同主体在制度变迁过程中提出有针对性建议或给出调适性意见，是多元主体智识的汇聚过程与学校治理和民主集中过程。内设制度建设中诸多“应然”得不到体现，地方新建本科高校内设制度建设及与此相关外部制度建设所预设“实然”理想就会成为空中楼阁，应然与实然的偏差在系统构建与政策运行中成为不可避免的问题。

地方新建本科高校认知层面中应然与实然的偏差主要是由相关制度主体引发的。与内设制度建设利益相关的主体对于内设制度建设本身的认知会形成制度建设的隐性环境，不仅影响着各相关主体对于内设制度建设的真实态度，而且影响着各相关主体在一系列内设制度出台后的真实态度与行为跟进。比如，被调研学校核心部门负责人认为“教师个人的思想与价值观、个人的能力与素质、个人对纪律与制度的认知，可能与当今社会对应用型本科高校的客观期望、与通过制度营造环境的迫切要求还有着非常大的差距”“部分人在制度建设方面不仅显现了能力的不足，而且存在着参与不够和意愿不强”“一些从专科走过来的教师好象对新的制度不太适应”“有的老师思想观念还比较保守，念旧感过强。”地方新建本科高校的各类主体如果对学校、自我和制度建设这三者缺少充分的认知，在实践中就会形成制度的认同性危机，很容易导致其个人实际的行为与制度期望的效应产生严重的背离，制度本身就不能有效地指引、维系、规范或约束相关主体的行为。从内设制度建设的准备性、过程性来看，地方新建本科高校的内设制度建设不仅有待于科高校各相关利益者对于待建内设制度的价值性、可行性、动力性和结构性等不同维度的全面认知，而且有待于地方新建本科高校各相关利益者对内设制度相关理念与细节的共同认知，它需要各相关利益者能在基于特定的理念共构、思维适应、行为纠正与制度落实等行动化过程中，不断调整心态，主动学习、理解、接纳、认同并从行动上自觉践行内设的制度。透过调研所发现“制度执行事实”与“制度期望功能”间的偏差现象，各相关利益者要对学校现有内设制度的基本内核、主要优点与现实局限性进行深度反思，对学校因应社会变革而进行转型发展所呼唤新制度在价值与内容方面予以系统化认识，对同类高校相关制度进行更有深度的学习、理解、消化、吸收后予以合理性借鉴。

地方新建本科高校诸如校级领导、二级学院院长、主要职能部门负责人、学术委员会成员等主体是内设制度建设的关键性主体，他们在内设制度建设认知上的偏差会直接造成内设制度的具体设置、具体管理和贯彻落实等方面的偏差。有一些教师在学校专科升格为本科后转岗为学校管理人员，在学校内设制度建设过程中有一定的权重，但由于包括教育管理等在内的专业知识、关键能力有天然性缺陷或不足，他们在内设制度建设的具体业务中也因此表现出了“自主设计信心缺乏”“思路打不开”“人为失误”“守正创新不够”等诸多局限性。调研发现二级学院的“掌门人”所拥的“学术性”“经验性”“民主性”等因素对于制度建设也有着重要影响。有教师反映说：“院长虽然也是博士、教授，但他所学的专业与学院的主业不怎么搭，制定了不少他个人自以为是的制度，教师们在私下里都很反感”“或许由于比较年轻的原因，由我们学院院长主导出台的一些制度好象性子急了一些”“学校制度建设如果能改变‘一言堂’现象，制度建设的效果会更好，至少会正面影响教师对相关制度公平性的认知”“学校制度建设是一个法治化过程，需要各级层面自觉地克服‘官本位’‘行政化’的思维或观念，我们学校可能还需要继续努力”。可见，让什么人担任制度制定的关键主体确实很重要，对一些有较好资质的关键主体也要加强制度认知的引导，不仅要让他们认识到学校内设制度的规制性和规范性要素，而且要让他们看到学校内设制度的文化认知性要素，要引导他们用过程论的制度认知和制度思维去谋划内设制度建设，强化内设制度建设中“多主体”“多因素”“非线性”“参与性”“平衡性”等过程认知，有意识地克服和防范急于求成的心理，通过密切联系学校实际，深入分析内设制度建立的现实需求，坚守制度建设必须服务、服从于学校内涵发展、持续发展、和谐发展、特色发展的根本大局和价值底线。

三、地方新建本科高校内设制度建设实践层面：选择与创新的困境

组织中的人之所以有各种各样、形形色色的行为，更多是所处组织内外部各种制度对人们进行编程的结果。对地方新建本科高校这一特定的组织而言，人的行为、学校的发展与都与学校组织的内部制度密切相关，其中既有专科时代相关制度的弱化与消失，即“去制度化”的过程，［2］204也有进入本科阶段新建制度的选择与创新。地方新建本科高校的内设制度选择与内设制度创新作为制度生成机制，是除内设制度遗传性机制之外的两个非常重要的制度变迁机制，它们与内设制度的遗传共同作用于内设制度的变迁过程，并因此达到协调、平衡地方新建本科高校不同主体利益关系、重新配置资源的目的。然而，选择与创新这两个制度变迁机制在实际运行过程中常常受到制度遗传过去强大的影响，会导致不少负面的牵制效果，并因此产生内设制度在选择与创新方面的双重困境。

地方新建本科高校的内设制度变迁本身会受内设制度遗传的影响，这也会使内设制度在变迁过程中会产生“路径依赖”方面的性质。例如，调研过程中，一些学校的领导戏称自己的学校虽然由专科升格为本科，不少人的“身子段”进入了本科，但是“脑子壳”却部分地停留在了专科。与此同时，也有教师反映，学校的一些高层领导是从其他高校调入的，并不真正熟悉现在学校各个方面的情况，对由专科升格为本科的历史方位、现实困境缺少较为清醒的认识，一味地用他们原先单位的制度替代地方新建本科高校的部分制度，并不合理。作为特定性、历史性、地方性、具体性的现实存在，地方新建本科高校的内设制度变迁并非是随意性的选择，这不仅表现在“选择什么”“怎样选择”本身是不可随意的，而且表现在不少参与选择的主体实际上都是以往内设制度遗产的传承者，内设制度选择本身存在着“范围”“限度”的约束。无论是从地方新建本科高校原有的教师来看，还是从地方新建本科高校从外部调入领导对于内设制度选择的实质来看，地方新建本科高校的内设制度选择某种意义上仍然“是由自己的过去塑造成的”，［3］199这些“自己”虽非所有人员，但也不是少数个别人。调研发现，这些人员既包含了许多将“身子段”从专科拖进本科、“脑子壳”停留在专科的原有的一些教师或管理者，也包含了一些“身子段”虽然走进了地方新建本科高校、“脑子壳”仍停留在原先老牌本科高校或地方政府机构的一些校级领导。不同主体固化的旧有制度与观念在制度选择过程中会形成一种特定的自我增强机制，并不断演绎变化成为现实性的制度遗产，这不仅在一定程度上为地方新建本科高校未来的发展或多或少地“规定了一些可能性的路线”，而且隐含了内设制度在选择过程中的特殊性偏好及因此产生的现实矛盾。当现实矛盾在实践中难以有效协调时，内设制度的选择就会在不同主体之间产生诸多的严重冲突，使学校内设制度建设陷入严重的困境。

基于学校内部的生长性和外部的动力性，地方新建本科高校内设制度变迁还存在着内部制度如何创新的问题。尽管地方新建本科高校的内设制度创新是其内设制度建设保持生机、活力、动力的源泉，但不当的创新举措也有可能使实践形态的内设制度建设跌入到一些意想不到的陷阱之中。一方面，地方新建本科高校的内设制度创新要求其在内设制度建设过程中能主动地突破学校固有的各种主体关系，要积极摆脱对自己学校原有制度或其它高校现有相关制度的路径性依赖，强调通过集中智慧、汇聚共识、统一思想和深度变革走出学校已有制度供给性的不足，通过新制度的建立走出学校在新时期或特定阶段的制度需求困境。另一方面，制度本身是定型化的，特别地，由于地方新建本科高校的内设制度建设会受到学校原有文化、环境和制度等诸方面的遗传性影响，所以内设制度在创新过程中仍然会表现中相应的稳定性，由此必然产生“制度求稳”与“创新求变”的矛盾。基于稳定性，地方新建本科高校新制度的出台要保障大多数主体的行为，要强化学校各类组织运行秩序的建立与维持，充分考虑新建制度对学校现有环境与条件的适应性，科学分析地方新建本科高校各种现实性因素，尽可能避免片面性、过分理想主义或偏向狂热、激进的一些做法。基于创新性，地方新建本科高校的制度创新就是一个有破有立、善破善立、破立结合的实践，需要制度创新的关键主体拥有宏大的格局、善治的智慧与优化、平衡的思维，要能保持创新的制度与旧有的相关制度在安排上的衔接性、相容性。但是，所有这些在实践中并不容易做到。比如，查阅一些地方新建本科高校的内部制度发现，不少由学校单方面宣称是创新的制度其实更多地是对其原有制度的局部性修改或者是对于其他高校相关制度简单性的移植或模仿，并且在制度的修改、移植或模仿过程中缺少了合理化的转换。这种情况下，所出台的内部制度并不是有本真意义的制度创新。

地方新建本科高校内部制度创新中的稳定性揭示了相关制度主体在现有思想习惯作用下的保守性，“除非是出于环境的压迫而不得不改变，一般总是想要无限期地坚持下去。”［4］141在“求变”与“求稳”的冲突中，地方新建本科高校不仅建构了自己作为社会组织的特殊形态，［5］而且在内设制度建设中更易于滑向内设制度创新的踌躇性与保守性，一些关键性制度主体基于已有的认知、习惯更易固化本来的思维、强化求稳的心理，内设制度的创新与实践难以突破旧有的框架或过去的经验。内设制度创新中适度的保守属于正常，但不能因为保守就拒绝创新，不能因为求稳而固守一些不合理的旧制度。稳定与保守可能的正向价值在于引导制度创新过程中对于自我的尊重，要防止在内设制度的借鉴或创新等过程中丧失学校原有的特色和个性。地方新建本科高校内设制度创新在核心层面会涉及到地方新建本科高校的机制体制，过度、片面的借鉴或者不求甚解的“照搬照抄”并不是真正意义上的创新。特别地，如果地方新建本科高校从外部调入的一些领导不能静下心来深入分析现有学校现实的历史方位和在新阶段的情境任务，也不愿深度剖析制度建设过程中诸如文化传统和信仰体系等一些关键的制约性因素，那么就很容易因不当的制度借鉴逐步异化现实的内设制度创新，导致内设制度在变迁过程路向的不清晰、不稳健，甚至容易误入岐途。从实际效果来分析，内生性、渐进性和有针对性的内设制度创新更容易被接受，更容易产生制度实践积极的效能，它们也事实上表征了内设制度创新中稳定性的基本意义。

四、地方新建本科高校内设制度建设文化层面：坚守与转型的迷茫

文化使命是大学永恒的价值追求。［6］地方新建本科高校的文化不仅外在地表现了地方新建本科高校各类主体关于学校内设制度建设的思想、理念与意识，而且隐性地刻划了地方新建本科高校各类主体在学校内设制度建设过程中思维、态度与行为的流动性状态。地方新建本科高校的文化就是一种现实存在、整体运行着的日常性制度。地方新建本科高校的内设制度建设如果没有优良的文化作为内核，无论是内设制度的选择还是内设制度的创新，都有可能弱化内设制度应有的活力，使内设制度在实际运行中成为一种过度机械的教条或不断僵硬的空壳。地方新建本科高校的内设制度建设需自觉地关注地方新建本科高校的文化，给内设制度赋予文化之灵性，要强化主体对于内设制度的文化正向认知，努力使内设制度基于文化的驱动更有秩序、更合逻辑、更富创新地建构。

地方新建本科高校内设制度与文化的紧密相关性并不表明地方新建本科高校内设制度与文化的一致性。地方新建本科高校既有旧有制度的影响，也有转型变革的牵引、推力、张力，这些不同力量的交替作用有可能产生一些困惑，其实质是地方新建本科高校在建设与发展过程中的文化冲突。一方面，地方新建本科高校与原来的专科高校在内设制度建设中存在着文化差异。在专科阶段，学校基本上不怎么看重科研和学科建设，但到了本科阶段后，学校内部制度建设就重视科学研究、学科建设对提升教学质量的奠定性、前提性意义，强调“科研先行”“科研兴校”“学科龙头”。教师个人对本科阶段的内设制度也有着非常敏感的文化觉知，不少教师意识到科研发展不仅不能弱化，而且要实质性地强于在教学上的发展，要让科研的发展成为自己在专业上发展的突破口和关键点。升格前后的文化冲突也明显地表现于学校的人才培养。一些前身是师范专科的地方新建本科高校在专科期间比较重视学生的人文教育、人文素养，但在升格为本科后，由于非师范类专业的激增，所以学校把更多的精力放在学生实践能力和科技素养的培养上，不知不觉中就弱化了学生的人文教育，甚至使人文教育和科技教育部分地产生了分离。原有以师范为主的文科类学科也与后来的理工类学科产生了文化上的冲突，原有的一些老教师在调研中甚至感叹学校“文化味儿越来越淡了”“师范性、人文性好象被弱化了”。另一方面，地方新建本科高校的制度建设与一些老牌的本科高校也存在着文化差异。与老牌本科高校相比，地方新建本科高校虽然要在“学术性”“学科性”“创新性”等方面要有追求，但不管怎么追求，短期内这些方面的发展仍会与老牌本科高校有比较大的差距，由此面临着如何通过制度设计实现错位发展的问题。在强调供给侧和应用转型的现实背景下，地方新建本科高校在文化层面不仅要重视“学科”“学术”“创新”，而且要重视“专业”“技术”“服务”，要凸显文化的驱动力作用，即要通过学校的文化转型服务地方经济和产业的转型，需要同时做好“地方性”“应用型”“双师型”等文章。这些文化渗透到地方新建本科高校教师层面，就形成了特定的制度性要求，即作为地方新建本科高校的教师，不仅要提高教学能力、科研能力，而且要提高文化传承、服务地方的能力，除了学习老牌本科高校教师的“学术性”“创新性”外，自己还需要不断强化“双师素养”“致用能力”。地方新建本科高校制度建设过程中的文化冲突还表现为行政与学术两种权力、硬件与文化两类建设等方面的冲突。比如，从行政角度来说，学校更希望通过内设制度建设强化校内人员、经费、设备等方面的控制，强调预算、规范、审计等严格管理的过程，希望通过全校上下共同的努力应对来自外部的检查、考核、巡察和评估，比较重视办学基本条件的达标，舍得在校园网络和教仪设备等方面花巨资投入。从学术角度来说，科研人员希望学校为自己提供更为宽松、有效的服务，希望建设专业的工作室和科研类的实验室、工程中心，目的是通过教学和科研条件的改善让自己能基于知识创新、技术应用等更好地服务于地方经济社会的建设与发展。

地方新建本科高校存在的多重性文化冲突要求地方新建本科高校在内部制度建设过程中处理好旧有优良文化的坚守和与时俱进的转型，要求在传承原有优良文化的同时积极应对本科阶段的新要求，主动地向应用型本科转型，强调“明者因时而变，知者随世而制。”为此，显然需要在内设制度设计中寻找恰当的平衡点，既自觉地进行内设制度的“文化传承”，又主动地进行内设制度的“文化创新”。［7］由于学校自身受到的诸如“地方产业发展策略与学校学科发展定位不同步”“政府、企业对学校发展的有效关注度不高”“作为转型投入与产出连接点的教师能力薄弱与水平偏低”以及制度建设关键性主体的“磨合不够”“认识不到位”“专业能力不足”等原因制约，地方新建本科高校制度建设中应有的“文化坚守”“文化调适”“文化转型”等要求在实践中并不容易落实，相关主体在内设制度建设过程中不可避免地表现了多方面的“迷茫”“不解”。比如，通过访谈发现，地方新建本科高校的教师或管理人员虽然对学校基于供给侧、双循环等时代背景进行学校的转型有了一定的思考，但他们对与“为什么转型”“向哪儿转型”“怎样转型”等有关的学校内部制度建设在文化维度上存在着深层次的迷茫，并因此反映着相关管理人员或教师对学校优良传统文化的凝练、坚守和对应用型本科文化的认知、建构产生了双重性缺失。此外，较之于部分从外校调入领导或新引进教师对学校缺少归属感和对传统文化坚守的抵制或抵触情绪，地方新建本科高校原有的一些老教师或管理人员对学习和借鉴老牌本科高校成功经验和向应用型转型同样缺少了主动性、积极性，个别人员甚至有较强的消极心理。

地方新建本科高校在内设制度建设中之所以存在应用型转型方面的迷茫，一是因为没看到转型可为地方培养更多应用型、实践型、技术技能型人才，没看到转型可更好地支撑地方经济产业转型升级；二是因为没有正视学校现实性的资源短缺，不转型难能进行外部资源的开拓；三是因为传统的本科教育观念根深蒂固，部分主体在对学校原有相关文化坚守中强化了原有制度的惯性思维；四是因为科研尚未转型，未能有效发挥科研的牵引作用，［8］许多主体对应用研究、服务地方、产学研合作等方面的学术价值缺少深入的理解与把握，不能基于市场的规则开展知识应用、成果转化和服务推广，科研产出效能有限；五是因为人才培养相关环节具体转型方向尚不明确，缺少转型的实践细则与评估机制。地方新建本科高校的制度逻辑会规约各方主体行为选择，惯性思维会束缚各方主体在新发展阶段的价值研判。如果地方新建本科高校各类制度执行主体在办学思想、学校文化、发展方式、体制机制和行为方式等方面不能及时地向应用型本科转变，不能赋予内设制度应有的文化灵性，那么，无论是内设制度的选择还是相应的创新，最终都不可避免地导致内设制度建设中的异化和畸形。有一些学校出台的制度可以装订成好几本厚厚的材料，但由于“学术自由”“教授治学”“学生中心”“教师主体”“服务地方”“应用转型”等文化并没有真正有机融入相关制度中，实际工作中就不免地产生了内设制度在合法化和可执行性等方面的危机。化解危机需要主动对接地方经济社会发展，审慎地变革高校在新阶段生存的制度性环境，结合地方需要、高校文化传统和现有条件，努力提升主体的实践与创新能力，强化制度的文化认知与体系建设。

五、结束语

内设制度建设是地方新建本科高校文化建设、组织变革的重难点，地方新建本科高校主体对于内设制度建设的体系认知、价值取向、实践逻辑是推进、改善地方新建本科高校内设制度建设的关键。内设制度建设对于地方新建本科高校建设具有十分重要的价值，但价值生成的应然并不等于或代替制度建设的实然。在地方新建本科高校内设制度实然的建设形态中，既有关键主体在制度建设认知层面所存在的应然性与实然性偏差，又有实践层面所存在的选择性与创新性困境。基于文化价值取向的不同，地方新建本科高校在制度建设过程中更是产生了文化坚守与文化转型之间的矛盾、冲突，并形成了相关主体在思维上的迷茫。面对更具复杂性、系统性、实践性和个性化的制度建设环境，地方新建本科高校内部制度建设各类主体需充分尊重制度建设的实践逻辑，平衡制度遗传、选择和创新等不同机制与变量之间的关系，既正视学校发展过程中可能的问题、裂缝，审时度势，依法依规、有理有据地推进内设制度建设，又注意防范和克服制度建设过程中各种可能的惰性思维与路径依赖，坚持政治正确、学术自由、权责明晰、守正创新，以更开放的视野、更系统的思维、更民主的作风、更自觉的责任、更合理的举措、更理智的格局，分层分类推进根本性、基本性、具体性的学校内设制度建设，完善学校内部治理体系，改善学校内部治理环境，提升学校内部治理能力。