高校纪检监察工作的历史、现状与改革路径

刘姝殷，肖瑞宁

（1．中国纪检监察学院党建教研部，北京100877；2．中国纪检监察学院纪检监察教研部，北京100877）

我国历来对与知识、文化和读书人相关的事物保有崇高的敬意。在古代“四民社会”中，以读书人为主体的士人群体构成社会的精英阶层；新中国成立以来，创造高深知识、培育高端人才的高等院校，更是享受了社会的尊崇。然而，近年来高校频繁暴露出的诸多贪污腐败、滥用职权、师德败坏等案例，却抹黑了“象牙塔”的洁白。针对这一情况，党中央在推进纪检监察体制改革的进程中，将改进高校纪检监察工作作为重要的一环，致力于将高校的公权力置于阳光之下、维护高校风清气正的环境，进行了一系列部署，取得了一定的进展。但由于高校的特殊性和敏感性，改革尚处方兴未艾的阶段，如何构建权威高效、科学完备、制度健全的高校纪检监察工作体系仍是当前亟需探索和讨论的问题。本文将在梳理高校纪检监察工作历史和分析其现状的基础上，探讨持续深入推进高校纪检监察体制改革的路径。

一、党的十八大以前高校纪检监察工作历史回顾

（一）涵养孕育阶段

民主革命时期，中国高校就孕育着先进的精神，为反帝反封建的民族民主革命培养了许多优秀的人才。无论是五四新文化运动、抗日爱国运动还是“反内战”运动，高等院校都是一股不容忽视的爱国革命力量。在新中国成立之前，中国共产党通过发挥基层党支部的作用，在高校建立起一套极具战斗力、动员力的“党——团——青年学生”体系，一方面介绍宣传马克思主义思想和党的革命理想，另一方面也发挥对校务运行等方面进行批评与建议的监督作用，为日后高校的党组织体系和纪检监察工作体系奠定了基础。

新中国成立后，随着高等教育培养人才重要作用的愈发凸显，党和国家对于高校工作的重视程度也愈发提升。在1949年召开的第一次全国教育工作会议上，马叙伦指出，新中国的教育是新民主主义的教育，是以提高人民的文化水平，培养国家的建设人才，发展为人民服务的思想的教育，是作为巩固与发展人民民主专政的一种教育。［1］1在政务院关于改革学制的决定中也明确指出，高等教育是“在全面的普通的文化知识教育的基础上给学生以高级的专门教育，为国家培养具有高级专门知识的建设人才”，实施高等教育的机构“为各种高等学校，即大学、专门学院和专科学校”。［2］59由此可见，高等教育从新中国成立以来，一直备受重视。虽然在新中国成立初期，还没有明确设立专门的校内监督机构，但从内部职能来看，一方面由党委进行党领导下的政治监督，另一方面由校务委员会等机构履行行政上（业务上）的监督职能。1952年，教育部还下发《关于在高等学校有重点的试行政治工作制度的指示》，要求在高等学校中建立政治工作制度以加强政治领导和改进政治思想教育，进一步明确高校的监督工作在这一时期主要体现在加强党的领导和政治思想工作上。这也是由于新中国刚刚成立，教育事业百废待兴，亟需重新整合，迅速恢复发展，加上先后开展的“三反”运动和思想改造、忠诚老实学习运动，主要针对知识分子的思想改造，使得这一时期高校的纪检监察工作还没有正式形成体系。

（二）初步构建阶段

随着社会主义改造的逐渐完成，社会主义基本制度逐步搭建起框架，高校纪检监察工作也开始建立起与党和国家的纪检监察体系相匹配的工作格局。在国家层面，1949年10月和11月先后成立的中央人民政府政务院人民监察委员会和中共中央纪律检查委员会先后于1954年9月、1955年3月更改为国务院监察部和中共中央监察委员会。1959年，根据国家管理体制改革调整，监察部撤销，党和国家的监督职责统一到党的监察机关——党的中央和地方各级监察委员会之上。与之对应，高等院校这一时期基本上建立起与党和国家层面相适应的纪检监察工作格局，在高校党委之下设立纪委，在校内增设行使监察的行政机构。1959年之后，高校的机构多数调整为高校监察委员会——同时履行党的监察和校务的监督职能。从工作内容上而言，这一时期的高校纪检监察工作主要围绕对高校政治工作和自身发展的监督进行。《人民日报》曾发表社论指出，过渡时期高校的基本任务就是“培养足够数量与具有一定质量的高级建设人才，以保证国家总路线的贯彻和第一个五年计划的完成。这一任务的实现，有赖于高等学校中的党组织进一步贯彻执行党对知识分子的政策，加强对新老教师的团结”。［3］也就是说，在向社会主义过渡时期和社会主义初级阶段的早期建设时期，高等院校主要工作是发挥智力优势，在党的领导下为社会主义建设贡献力量。

从这一时期的高等院校工作要点可以看到，政治思想教育和培养师资、培养人才是工作的重中之重，其次为高校的制度建设、课程体系建设等教育发展要求，再次为围绕高校本身的事务性工作。在高等教育部（1952年成立，专责统筹高等教育事业）的工作总结中指出：“在工作作风上，也有不少改进。在检查工作方面，一年来在苏联专家帮助下，采用重点检查与普遍了解，专题研究与一般调查，部的领导与他校力量相结合的方法，一般地检查了西南、中南，华东各高等学校与西南各中等专业学校，重点地检查了北京大学、北京航空大学、清华大学、天津大学、东北人民大学、东北财经学院、南开大学、北京俄专等学校，并组织了若干性质相同的学校的领导干部和教师参加检查，借以交流经验，互相学习。”［4］3这次检查尽管更多偏向于业务检查，但在检查过程中也发现了高校“政治思想领导薄弱”、“政治倾向问题”等问题。此外，还专门派人参加中央宣传部的政治工作会议，专门检查高校的政治工作，得出“政治思想工作是贯彻教学改革工作的关键”的结论。由此观之，这一时期的高校纪检监察工作格局，以党领导下的监察委员会为核心，以思想政治工作和教育业务工作并举，围绕培养人才、培育师资等重点工作开展监督检查。

（三）恢复发展阶段

此后，由于“文化大革命”的影响，党和国家的纪检监察工作整体上处于顿挫的局面，直至十一届三中全会后才逐步恢复正常。1977年8月，党的十一大修改党章，重新设立党的纪律检查相关制度。1978年12月，党的十一届三中全会选举产生了新的中央纪律检查委员会，随后地方各级党的纪律检查委员会陆续成立。与之相应，高校的纪检监察工作体系也重新开始布局。1982年，党的十二大修订党章，对党的纪律检查制度进行细化和规范，明确机构设置、权责职能和工作任务。此后，高校党组织依据党章陆续选举产生各自的纪律检查委员会，负责本校党的纪律检查工作。1986年12月，国务院根据实际需要向六届全国人大常委会提请恢复并确立国家行政监察体制，加强国家监察工作。1987年，国务院监察部成立，负责国家行政监察事务。这标志着此前长期党内监督和国家监察融为一体的体制变更为由纪委负责党内监督，由监察部门负责国家行政监察。因此，高校作为教育系统，在国家教委的指示下开始设立监察部门专责行政监察工作。1990年，国务院颁布《中华人民共和国行政监察条例》，规定了监察机构的机构设置、工作对象、权责范围、程序运行等内容。1992年，国家教委印发《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》，明确指出，高校的监察机构“是学校内设监察机构，是在校长领导下负责校内行政监察工作的职能部门，其监察业务工作接受国家教委监察局的直接领导”。［5］教委直属高校监察机构的设立、变更，学校监察机构主要负责人的任免、调动均应提前征得教委同意，且在工作上要贯彻“请示报告”制度，“及时汇报重大案件及其他重要事项”。［5］该意见还指出，学校的监察机构与纪委合署办公，机构负责人可以列席有关的校长办公会（校务会议）；监察干部可以列席学校行政机构各部门的有关会议。在监察对象上，是“学校行政机关各部门及其行政工作人员和学校任命的其他人员”，因此对于监察对象，“监察机构具有检查权、调查权、建议权和一定的行政处分权”，“属于监察对象以外的工作人员（包括教师）违反政纪的，应由其有关单位调查处理；属于违反政纪的重大案件，校监察机构可以直接调查处理。”［5］由此可以看出，根据这一意见，高校纪检监察工作在这一时期，虽然对党纪和政纪进行了区分，分别由党的纪委和行政的监察机构来进行管辖，但在领导体制上均采用的是双重领导体制——党组织上受到同级党委和上级纪委领导，行政监察上受到本校行政领导和上级行政监察机构领导。

（四）合署改革阶段

1993年，党中央、国务院决定从党和国家层面上调整机构职能和设置，对纪检监察工作实行“一套工作机构、两个机关名称”。中央纪委和监察部实行合署办公，开始履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能。为了与党和国家纪检监察体制相一致，高校纪检监察工作在形式上也开始采取合署办公的方式。至此，高校纪检监察工作的体系基本形成以高校纪委和行政监察机构合署办公，履行党纪监督检查和国法行政监察职能的格局，并延续至党的十八大。此后，教育部还印发了《关于普通高校招生监察机构职责的暂行规定》《教育部直属高等学校党的纪律检查工作暂行规定》《中共中央纪委教育部监察部关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》等文件，对纪委、监察机构的工作进一步细化。根据《教育部直属高等学校党的纪律检查工作暂行规定》，高校纪委负责在学校党委和上级纪委双重领导下开展工作，负责学校党的纪检工作，并接受中央纪委驻教育部纪检组的指导和检查。高校纪委是党在直属高校党内执纪、监督的专门机关，依据党章赋予的权力履行职能。而根据《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》要求而出台的加强高校反腐倡廉建设意见则明确指出，高校纪委是高校党内监督的专责机关，并明确高校纪检、监察工作的具体内容。可以说，这一时期的高校纪检监察工作主要由高校纪委（监察处）来开展，分别负责党内监督和校内行政监察，主要承担对党内违纪行为和招生、资产、基建等高校重点部门、重点工作的监察工作。

二、高校纪检监察体制的现状与问题

面对中国特色社会主义进入新时代后出现的新情况、新局面、新要求，在全面从严治党和依法治国的框架下，高校纪检监察工作随着纪检监察体制改革的同步推进，呈现出新气象。在党的十八大以前，高校纪检监察工作基本遵循《教育部直属高等学校党的纪律检查工作暂行规定》和《关于加强高校反腐倡廉建设的意见》，以高校党委为主要领导。随着全面深化改革总要求的提出，党和国家的纪检监察体制改革拉开序幕，高校纪检监察机构也迎来了改革和调整，纪检监察工作展开新的篇章。根据《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，党委书记和校长列入中央管理的高校纪检监察机构将分类推进派驻改革，进一步完善监督体系；高校纪委接受高校党委和党组织关系所在地地方纪委双重领导。2019年1月7日，武汉大学发布消息称经中央纪委国家监委同意，并与中共湖北省委商得一致，教育部党组决定万清祥任武汉大学纪委书记，成为纪检监察体制改革以来首位经中央纪委国家监委同意任命的高校纪委书记。从接受高校党委领导到接受双重领导，高校纪检监察机构探索体制机制改革，为破除“监督难、执纪执法难”的工作困局提供抓手。随着党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革三项改革一体推进和健全党和国家监督体系要求的提出，当前高校纪检监察改革在取得一定成效的基础上还存在一些困境和难题。

（一）高校纪检监察领导体制有待进一步优化

从目前情况来看，全国高校纪检监察工作领导体制大体分成两类，一类为党委书记、校长列入中央管理的高校（以下简称“中管高校”），一类为省、市、自治区直属高校（以下简称“省管高校”）。“中管高校”在当前改革中，与“中管企业”、“中管金融企业”类似，实行纪检监察工作“三为主”，但目前还未实行全面派驻。“省管高校”在当前改革中，基本上已开始派驻改革，天津、四川、新疆已经实现了由省纪委监委进行派驻，其他省份多数已经设立高校监察专员，由纪委书记兼任，从而实现监察权的赋予。随着派驻机构改革的推进，目前关于派驻机构的领导体制机制基本趋于完善，因此“省管高校”在领导体制方面面临的体制性困难和问题较少，更多表现为进一步细化和完善监察体制的需要。而“中管高校”由于有部分派驻之实，无派驻之名，加上学校纪委接受学校党委和党组织关系所在地地方纪委双重领导，从而导致目前学校纪检监察工作上级管理部门较多，一定程度因为“多头领导”而影响工作质量。目前“中管高校”主要集中在教育部、工业和信息化部和中科院三家单位管理之下。实践中，教育部所属“中管高校”除接受学校党委直接领导外，还要接受所在地省一级纪委监委及其派驻教育工委纪检组、中央纪委国家监委派驻教育部纪检组、中央纪委国家监委第二监督检察室领导或指导；工信部和中科院所属“中管高校”在上述基础上还要作为系统直属单位接受直属机关纪委领导。如此一来，“中管高校”的纪检监察工作往往需要向多个单位、部门报送不同材料，从而在一定程度上加重了高校纪委的负担。此外，领导体制问题也带来了对纪委书记、纪委副书记和纪委机构考核的问题。目前对于“中管高校”纪委书记的提名和考察已经明确且执行到位，提名考察办法也在制定之中，而纪委副书记的提名和考察权仍掌握在高校党委手中，造成高校纪委人员和机构设置在很大程度上取决于高校党委的态度。

（二）高校纪检监察工作机制有待进一步完善

2019年9月，中央纪委国家监委出台了监督检查审查调查措施使用管理办法，对中管企业、中管金融企业、“中管高校”的措施使用权限进行了明确。根据该办法，中管高校纪委在监督执纪工作中可以采取谈话、查询、调取、暂扣、封存、勘验检查、鉴定等措施。在实践中，由于高校人员构成较为复杂，在当前监督执纪手段、范围上难以形成有效的震慑和全覆盖，尤其是对于非党员教职工缺乏有效的监督手段。据教育部统计，2019年全国共有高等学校共计2956所，在学人员规模近4000万，专任教师近170万。高校工作人员队伍较为庞大、构成相对复杂，既包括公职人员，又有普通合同人员，政治面貌也涵盖中共党员、民主党派人士和普通群众。同时，高校工作内容丰富、环节众多，机构庞杂、性质多样，从教学科研到学生管理，从招生就业到后勤保障，从二级学院到附属单位，所涉及的领域广泛，且一般具有一定的专业性。庞杂的人员和机构带来较高的管理成本，也给纪检监察工作造成大量难题。由于对于非党员身份的高校工作人员，高校纪委没有监督权限，监督盲区一定程度上给了如吉林工商学院副院长张国志等人通过制度漏洞利用职权为自己谋求非法利益的空间。因此，高校监察权的赋予成为下一步高校纪检监察改革的重要议题。

（三）高校纪检监察队伍有待进一步强化

高校不同于一般行政部门，其公权力的运行既有普遍性，又有特殊性。在普遍性上，从巡视反馈意见和查处的案件可以看到，人、财、物资源和权力相对集中的高校招生、后勤、基建及校办企业廉政风险较大；在特殊性上，高校因其从事教学科研工作的特性，存在包括利用教师身份进行的微腐败，套取、侵占科研经费，利用学术影响力受贿和搞利益交换等较为隐蔽的公权力滥用及职务违法、职务犯罪行为。在“学术至上”思想指导下，高校颇为强调宽松的学术环境和“去行政化”管理，但学术至上必以执中守正为前提，环境宽松也绝不等于放任和姑息。高校的职务违法和犯罪，其影响实际上更为恶劣，一方面会损害学校的声誉，降低民众对教育的希望和信心，另一方面还可能通过受教育者在更广泛的范围内传播腐败的不良影响。从目前实际来看，“中管高校”纪委人员编制多为10－20人之间，一般均设有纪委办、巡视办并下辖若干科室，人员配置和机构设置相较过去已得到较大的改善。但从纪检监察工作高质量发展的目标来看，当前的人员配置和机构设置仍显乏力。此外，由于高校的特殊性，高校监督工作的开展还需要高校纪检监察干部有较强的专业性，一方面是对于纪检监察业务知识的熟稔，另一方面是在特定领域具有较强的专业素养，唯其如此才能满足形势发展要求。

三、高校纪检监察改革路径与建议

高等院校是培养培育青年学子的杏坛，是为社会主义建设、民族伟大复兴储备和供给人才的基地。一段时期内，高校党的领导、党的建设弱化，一些院校办学方向和人才培养出现偏差，招生科研等权力部门腐败问题频发。近年来，包括中国传媒大学副校长蔡翔、西安交通大学副校长张汉荣在内的各类高校违纪违法案件相继被立案查处，暴露了高校纪检监察体系存在的诸多制度漏洞和监督盲点。不断健全和完善高校纪检监察体系，匡复高校之风清气正已刻不待时。在深化纪检监察体制改革的进程中，探索构建权威高效、体系完备、科学精准的工作体系成为当前高校纪检监察改革的重要内容。

（一）立足政治监督，确保高校纪检监察工作权威高效

高校作为孕育栋梁之才的摇篮，事关党和国家发展，事关民族未来，具有重要的政治地位，需要权威高效的监督。习近平总书记指出，教育兴则国兴，教育强则国家强，高等教育发展水平是一个国家发展水平和发展潜力的重要标志。我国高校肩负着培养德智体美全面发展的社会主义事业建设者和接班人的重大任务，必须首先明确“培养什么人”“怎样培养人”以及“为谁培养人”的根本问题。高校的职责在于立德树人，根基在于坚持党对教育的全面领导，关键在于坚持社会主义的办学方向不动摇。然而，从中央巡视组反馈意见来看，高校普遍存在党委政治站位、政治意识和领导作用不够，党的建设和意识形态工作存在薄弱环节，社会主义办学方向坚持不够等问题。

纪检监察机关作为监督的专责机关，政治监督是首要职责和立足之本。对于高校的纪检监察机构而言，强化政治监督，根本是要牢牢把握“两个维护”首要任务，督促高校党委落实党中央的统一部署，确保习近平总书记关于高校工作的重要指示批示精神及中央相关教育方针政策贯彻落实到位的重要力量。过去高校纪委普遍存在监督乏力的现象，监督“宽松疲软”、“浮于表面”，难以发现和触及关键问题，未能真正发挥出监督的约束力和效力。高校纪检监察机构应该将政治监督挺在前面，把“两个维护”在高校的具体化、实践化作为第一要务，加大对同级党委落实管党治党、全面从严治党主体责任的监督，确保高校意识形态阵地建设始终处于党的领导之下。只有立足政治监督，才能保障高校纪检监察工作的政治性、方向性不偏离，才能确保纪检监察工作的权威高效。

（二）着力全面监督，确保高校纪检监察工作体系完整

高校作为教育事业单位，具有人员构成复杂、工作涉及广泛、受众数量庞大等特点，需要体系完备的监督。此次推进高校纪检监察机构改革，逐步构建体系完备的纪检监察体系，意在推动高校纪检监察机构进一步聚焦主责主业，通过纪检监察建议、谈话交心等方式，“抓早抓小、防微杜渐”，在关口前移的基础上做到对高校行使公权力的公职人员实现监督全覆盖，保证不留监督死角，让高校的公权力在阳光下运行。

高校纪检监察机构作为监督专责机关，通过建立健全体制机制，完善制度设计填补漏洞，着力进行全面监督，发挥纪检监察的监督效能。针对高校不同身份群体，善于运用不同监督方式方法，例如高校纪委和监察部门合署办公、增设高校二级纪检监察专员等方式确保对公权力的监督全覆盖。在机构上，将纪委和监察部门合署办公，只有着力全面监督，才能配合纪检监察体制改革将所有行使公权力的人员纳入监督范围，把权力关进制度的空子，保障高校纪检监察工作的规范性、体系性和完整性。

（三）聚焦专门监督，确保高校纪检监察工作科学精准

高校作为教学科研单位，具有较强的专业性和特殊性，行政逻辑与学术逻辑并存，需要科学精准的监督。此次改革加强高校纪检监察机构的建设，从领导体制、组织人事、队伍配置等方面给予大力支持，赋权高校纪检监察机构在监督检查、审查调查中使用6项监察措施的权限，强化监督制约，确保通过科学精准的顶层设计和制度安排对高校的重点领域、重点环节进行专门监督，最大限度地规范公权力的运行，缩小权力滥用的空间，预防职务违法和犯罪行为。

高校纪检监察机构作为专门机关，一方面要对“关键少数”和“三大一重”进行专门监督，另一方面还要聚焦校园内的“微腐败”和较为隐秘的违纪违法行为，确保纪检监察工作的科学化和精准化。在队伍建设上，高校纪检监察机构需要根据高校的特性，培养一批专兼结合的干部，在掌握纪检监察基本素养的基础上还能具有专门的业务技能，善于发现高校“高度专业化”情况下的违纪违法行为。在监督方式上利用大数据和基层监督员，构建监督社会网格，运用好监督执纪“四种形态”达到科学精准的要求。

四、结语

习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上的重要讲话中指出：“办好我国高等教育，必须坚持党的领导，牢牢掌握党对高校工作的领导权，使高校成为坚持党的领导的坚强阵地。”［6］站在“两个百年”历史交汇期，面对百年未有之大变局，教育之于国家、民族的重要性愈发显现。正如总书记所指出，“我们对高等教育的需要比以往任何时候都更加迫切，对科学知识和卓越人才的渴求比以往任何时候都更加强烈。”［6］这也对高校纪检监察机关提出更高的要求，如何落实新时代教育方针路线，为党和国家培养一批高素质人才成为监督重点。面对日趋复杂的形势，此次高校纪检监察体制改革是一次积极的探索和有益的实践，有助于督促高校党委切实担负和履行全面从严治党主体责任，坚持社会主义办学方向和党对高校工作的领导权，使高校成为党集中统一领导下的坚强阵地。此次改革中，中央纪委对“中管高校”纪委“归口联系、统筹指导”，会同主管部门党组对高校纪委书记进行“提级管理”，大大提升了高校纪委的权威性。随着纪检监察机构改革的不断深化，通过派驻机构改革推动高校纪检监察机构向着更高水平的“三转”迈进，确保高校塑造风清气正的政治生态，营造良好的学术氛围，为党对高校工作的领导和培养社会主义事业建设者、接班人提供监督保障。