土地出让收支审计路径

土地作为一种具有稀缺性的自然资源，在市场经济条件下，自然资源主管部门、土地储备机构、财政部门的土地储备工作做得怎么样，是否贯彻落实加强自然资源资产管理和防范风险的要求，国有土地使用权出让收入是否应收尽收，支出是否降本增效，各级审计机关怎样开展土地出让收支审计，推进和规范土地储备工作的健康运行，成为社会关注的焦点。笔者结合审计工作实践，针对土地储备情况复杂、涉及环节多、专业性强等特点，以土地储备资金为主线，从土地收储开发、土地利用出让两个环节来浅析土地出让收支审计的路径。

一、土地储备资金审计

土地储备资金是纳入自然资源部名录管理的土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。土地储备资金实行专款专用、分账核算，并实行预决算管理。审计土地储备资金主要包括以下方面。

一是审计土地储备资金的预决算。检查土地储备机构编制的土地储备计划和土地储备项目试算平衡方案，财政部门审定的土地储备资金筹集使用预决算，掌握土地储备规模和土地储备项目，关注土地储备资金预算、执行调整和决算的效益性，重点审查土地储备资金安排使用与土地收储项目不一致、土地储备资金未按土地收购储备的进度安排使用，土地储备计划制定不合理、土地储备项目进度推进缓慢、管理不善造成资金沉淀、损失浪费、影响资金使用效率、无预算超预算列支等问题。

二是审计土地储备资金的筹集渠道。检查土地储备机构取得土地储备资金的存量、增量情况，掌握自2016年1月1日起，土地储备机构取得的土地储备资金是否从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决，关注土地储备资金来源的合规性，重点审查土地储备机构在预算之外违法违规举借土地储备债务、为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保、以政府储备土地违规抵押融资等问题。延伸审计项目承接主体或供应商，重点审查未严格履行合同义务、不按合同约定数额获取报酬、发生与土地使用权出让收入挂钩、以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资的违法违规行为。

三是审计土地储备资金的使用范围。检查土地储备机构的土地储备资金会计核算资料，查看“收储项目”会计科目是否准确核算土地储备机构发生的可直接归属于土地储备项目的实际成本，掌握土地储备资金用于征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用，必要的前期土地开发费用，需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出，以及与土地储备有关的其他费用情况，关注土地储备资金使用范围的合规性，重点审查土地储备机构使用土地储备资金安排机构所需日常经费、出借土地储备资金、扩大土地储备资金使用范围、不严格按照规定用途使用土地储备资金等问题。

二、土地收储开发审计

财政部门筹集土地储备资金，土地储备机构收购土地并储备土地，组织开展对储备土地必要的前期开发。审计土地收储开发主要包括以下方面。

一是审计收储土地的储备条件。检查土地储备项目成本发生台账，掌握土地储备项目是否已纳入土地储备计划，是否符合土地利用总体规划和城乡规划，关注储备土地储备条件的合规性，重点审查存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地，在按照有关规定由相关单位完成核查、评估和治理之前，已入库储备的问题；对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地已入库储备的问题。

二是审计收储土地的征地和拆迁补偿费用。检查征收公告、征收决定书和征收补偿方案等资料，将土地储备机构的征地和拆迁补偿费用与基层实施单位补偿款发放台账进行核对，通过延伸抽查审计被拆迁户，核实征地征房拆迁补偿费、奖励资金、安置过渡费的实际发放情况，关注征地征收拆迁补偿费用支出的真实性和合规性，重点审查虚增征地征收拆迁补偿面积、虚构拆迁户名单、无理由增加拆迁补偿赔偿款等弄虚作假侵吞国家资金的违法违规行为，未按评估结果和奖励办法对拆迁户进行补偿、应补未补、少补征地征收拆迁款、安置房管理混乱、损害被拆迁人利益等问题。

三是审计储备土地的前期开发支出。检查该地块规划及土地前期开发预算概算，查看地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设和土地平整资料，掌握建设项目立项、采购及开展工程勘察、设计、施工和监理等的建设情况，关注储备土地前期开发支出的合规性，重点审查不遵守政府招投标规定，将项目化整为零、规避招投标，以及不按照中标内容与中标单位签订合同、减少工作量或搭车增加地块规划范围外工作量等问题。

四是审计储备土地收储开发验收。检查土地储备机构与征地和拆迁补偿费用的基层实施单位、土地开发建设单位的验收决算资料，掌握决算编制依据是否充分、编制内容是否完整、签批手续是否齐备、收尾工作是否规范，是否按有关规定报所属自然资源主管部门备案，关注验收标准和程序的合规性，重点审查存在责任不清、管理不善、未按照合同要求完成工作任务而验收决算形成遗留问题、发生后续弥补支出等问题。

五是审计储备土地发生的其他费用。检查土地储备直接费用和分摊间接费用台账，掌握税费上缴、贷款利息支出、临时管护等合同和支付审批情况，关注储备土地发生其他费用归集的真实性和准确性，重点审查未足额缴纳新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税、被征地农民社会保障基金的问题，征地征收工作经费计提标准过高、使用范围不符合规定、土地储备间接费用分配标准不统一、随意计算分配等问题。

三、土地利用出让审计

土地储备机构在持有储备土地期间，以出租等方式临时利用土地取得零星收入。储备土地完成前期开发并具备供应条件后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县自然资源主管部门统一组织土地供应。土地出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。储备土地利用出让主要审计以下方面。

一是审计管护利用土地。检查土地储备机构提供的储备土地项目资料，掌握储备土地采取的自行管护、委托管护、临时利用的基本情况，关注管护支出及临时利用土地收入上缴情况，重点审查未建立管护巡查制度，在储备土地上搭建建（构）筑物，未先经城市规划行政主管部门同意；临时利用时间超过两年，存在侵害储备土地权利的风险，不能做到早发现、早制止、早处理；出租、临时利用等取得的零星收入未全部足额缴入同级国库等问题。

二是审计土地出让收入。检查土地供应计划和土地出让合同等，掌握出让土地面积、地价、评估价格、缴款时间等，关注土地出让收入的应收尽收，重点审查土地出让收入未及时足额入库，以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入；违反规定通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等；不按规定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的行为收取逾期违约金，给未足额缴纳土地出让收入的土地使用者分块办理土地权证等问题。

三是审计土地出让程序。检查土地以招标、拍卖、挂牌和协议方式的出让资料，掌握土地出让底价确定、出让程序公示，出让方式选择等情况，关注土地交易出让程序的合规性，重点审查压低土地的出售价格，泄露招拍挂内部信息，在土地招拍挂过程中，针对性地设置前提条件和附加条件，缩小竞拍者的范围，暗中指定土地的中标人或竞得人，串标围标，使大部分投标、竞买者无条件实现中标等问题。

四是审计出让土地规划变更。检查出让后增加国有土地使用权容积率的资料，掌握报批及补缴的土地价款情况，关注土地出让价款收缴合规性，重点审查出让或划拨后，单位和个人不遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率，随意调整，未对其进行处理处罚；确需调整容积率的，各环节的审批结果不公开透明，采取以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率；增加容积率应补缴的土地出让款未足额收缴入库等问题。