工商资本下乡:历史演进及文献梳理

2020-02-24 01:43何展雄吕蕾莉
生产力研究 2020年11期
关键词:工商资本农业

何展雄,吕蕾莉

(甘肃农业大学管理学院,甘肃兰州 730070)

2013 年中央一号文件首次提出“鼓励和引导工商资本到农村投资兴业”,之后资本下乡成为近年来的热点话题,引起了社会各界的广泛关注。然而工商资本下乡的实践探索却并非在党的十八大以后才开始,早在近代就有资本下乡推动乡村建设的身影,改革开放以后掀起了三次“资本下乡”的热潮。实践表明,我国的工商资本在助推“三农”发展特别是乡村振兴的历史进程中探索出了一条独特的道路。结合国家系列政策系统梳理工商资本下乡的历史演进,有助于理解其发展的内在逻辑。本文将从工商资本下乡的历史演进、学界的研究争议、内涵、动因、嵌入方式、影响、导入方式、路径等方面,对其中的代表性观点和研究结论进行总结梳理,并就相关问题提出自己的看法,以期对相关理论研究的深化和实践工作的有效推进提供参考和启发。

一、“资本下乡”的历史演进

1894 年,清政府在甲午海战中失利,这让状元张謇连续数月夜不能寐,辗转反侧后他拷问自己:当下的中国该如何站起来?翌年,在江苏南通一家属于中国人自己的纱厂拔地而起,爱国的织户们听说状元张謇要办纱厂纷纷云集响应,“纱厂+织户”模式旋即带动了棉纺织产业发展,也使农户收入显著提高。在“村落主义”思想的引领下,他还将公司的利润投资交通、银行、教育、文化和社会福利、农村社区建设,走出了一条综合开发本地乡村资源禀赋并形成完整产业链,以产业融合带动城乡综合发展之路。这是我国近代史上最早的工商资本下乡,实业家张謇艰辛创业而后带动乡村产业发展,感召了在江村发展蚕丝经济的郑辟疆、费达生,无锡的荣氏兄弟,以及爱国企业家卢作孚等一大批良心企业家前赴后继共赴国难[1],他们资本下乡、建设农村的故事对今日的乡村振兴依然有许多现实启示。

新中国成立后,我国在内忧外困的环境下采取了“从农业内部提取剩余支撑工业化”的办法[2],国家逐步步入了社会主义集体化道路。直至改革开放前,工商资本对农村产业发展的作用并不突出。

改革开放以后,我国工商资本到农村投资兴业经历了三次高潮。20 世纪80 年代初“长三角”地区的农民最先尝到了办企业的甜头,但遍地开花的乡镇企业普遍“缺技术”“不懂管理”,一些思路活泛的企业就去了上海和苏南的科研院所和国营企业里“花钱取经”,来往密切后便用高薪将国营企业里退休的老干部、工程师等聘为顾问,这个办法被长三角地区的乡镇企业争相效仿,成为引起国家关注的“星期天工程师”现象[3],随后由国营企业作为主体推动该地区城乡人才、技术、管理、资金等要素的交流,有力地推动了长三角地区乡镇企业发展,韩长赋将其称为“改革开放后资本下乡的第一波高潮”。

20 世纪90 年代开始,全国各地的乡镇企业以“产加销服、贸工农旅”一体化的模式介入了农业领域,一定程度上解决了“小农户与大市场”的难题[4]。紧接着受东亚金融风暴影响,国家以农村投资拉动内需的政策主旨与城市意欲“下乡”的产业资本相契合,资本下乡之后便获得了空前的政策支持:1998 年的“农业产业化”政策、2000 年“鼓励公司带动农户的农业产业化经营”、2001 年“引导工商企业投资企业从事产前产后和‘四荒’资源开发,有序流转农村土地”[5]。这些政策让资本下乡的路径开始拓宽,工商企业逐步实现了由农产品流通到加工再到生产领域的全流程介入[6]。至此,资本下乡投资兴业开始出现第二次高潮。

2005 年农业税的取消标志着从农村提取资源向农村输入资源的战略转变。次年新农村建设计划启动,在之后的10 年里国家向农村进行了平均每年1 万亿的财政转移支付,中国98%的行政村实现了“路通、电通、水通、网络通、电话通”。工商资本由此进入了农村建设领域,部分地区探索出了城乡建设用地增减挂钩推动农村集中居住社区的路子,周飞舟等学者称之为“农民上楼”。虽然国家对农村进行大规模基本建设让工商资本“搭了便车”,但十八大以前的资本下乡无论是规模还是企业数量都在可控范围内[7]。

国家新一轮土地制度改革确立了农业集约化、规模化的经营取向,敏锐的工商资本迅速嗅到了商机,国家政策的引导催动资本下乡出现第三波高潮。2013 年“中央一号文件”首提“鼓励和引导工商资本进入农村发展适合企业经营的现代种养业”,此后连续八年的“中央一号文件”都明确提及鼓励工商资本下乡[8],从起初鼓励投资种养业到十九大后提出鼓励投资农业“全产业链”和促进“三产融合”发展,“当下的资本下乡呈现投资主体多元、模式多样、领域宽泛的特点”[3]。据农业部初步统计,截至2019 年10 月,资本下乡主体超过十五万家,累计投资额超过2 万亿元,工商资本正在乡村振兴中发挥重要作用。

二、研究争议

学界对于资本下乡的关注源于对中国三农政策走向的辩论,按贺雪峰的划分有三个学派参与了思想辩论和政策讨论[9]。自由市场派主张中国农村须实现土地私有化[10],通过农民进城对农村土地规模化流转,由下乡资本集约化经营以发展资本主义农业[11];主流政策派希望政府积极推动资本下乡,以“龙头企业+农户”带动农业产业化[12],以资本要素为主导的科技、管理、资金等对传统农业的持续改造[13],加上扶持农民的合作经营为主体的新型农业经营主体[14],不仅会使农业成为强势产业而且会实现农民增收[15],这无疑更合乎近年来的中央政策导向,因为它比自由市场派更加现实。小农派认为小农经营具有结构和功能的最优[16],资本下乡经营农业败多成少[17],更重要的是中国在相当长一段时期会保持至少4 亿的农业人口,维持小农经济限制资本下乡会有利于社会稳定,但近年来地方政府扶持资本打败小农的现象屡出不穷[18],贺雪峰直接发问让小农走向灭亡的农业现代化是为了谁的现代化[19],所以“资本下乡”需将“三农”视作一个整体统筹推进,“把小农户排除在受益范围之内的农业现代化偏离了方向”[20]。林春认为以严海蓉、陈义媛等为代表的研究可以划分为第四派——阶级分析学派[21],该学派以马克思经典学者的理论为出发点,根据近年来对中国农村和农民分化的大量实地调研和理论提炼,得出了中国农业已开始向资本主义农业转型的判断[22]。小农在生产和流通领域受到了下乡企业和政府政策的双重挤压[23],逐步丧失生产主体地位,直接或间接地从属于资本[24],而且土地流转正在使得中国农民陷入半无产者的境地[25],不同于黄宗智、贺雪峰认为的小农同质性未发生分化的基本假设,他们通过大量的调查得出小生产者正在被替代,以家庭农场、合作社、大户为代表的新型农业经营主体正在崛起,而且中央一号文件从本世纪初就开始“去小农化”、鼓励资本下乡,扶持龙头企业和生产大户带动的农业产业化[22]。小农派和阶级分析学派在分歧中有共同立场,都质疑自由市场派和主流政策派,反对土地私有化和资本下乡,强调保护粮食安全和中小农户的利益。以上四个学派的争论总体上呈现两个特点:一是各学派之间的思想辩论是澄清思想、梳理异同的过程,是共同为中国三农政策的走向争取最好的可能;二是各学派对资本下乡在当下农业转型中的角色认识褒贬不一,但无论冠以何名采取何种做法,都不能背离集体土地所有制的框架,“以耕者有其田为本,组织起来建设新型的道义经济和村社共同体,应该是可能取得共识的最后的底线”[21]。

三、资本下乡内涵介绍

关于资本下乡内涵的表述,学界主要是从农业经营及土地整理、要素配置、农业功能拓展等方面界定。温铁军等(2009)[18]从要素配置的角度提出,资本下乡是工商企业通过资金要素对农村场域的资源配置并优化组合的过程,徐勇认为“资本下乡是企业将资金、管理、技术、知识等现代生产要素以资本的形式进入农村,与土地结合改造传统农业”。以贺雪峰为主的华中派在经过大量田野调查后提出,工商资本流转农地经营权进入农业种植环节即可称之为资本下乡。随着研究的不断深入,张良(2016)[26]归纳了资本下乡的两种实践形式:即以“农民上楼”为代表的土地综合整理,和大规模流转耕地发展现代农业。不过也有学者认为“通过土地流转经营现代农业是狭义的资本下乡,资本下乡还包括企业在农村进行土地流转、土地整理、新农村建设、现代农业等一系列现象”[27]。在乡村振新战略提出后,资本下乡的内涵随着实践发展又有了新的变化,即工商企业参与以现代农业为主体、休闲农业、体验农业、乡村旅游为主的农业多功能拓展和产业融合[28]。

四、资本下乡的动因

资本下乡有其自身的发展逻辑。由国家层面对三农发展的顶层设计逻辑、基层政府的发展逻辑、下乡企业的经济逻辑、农村的拉力逻辑共同推动。

(一)资本下乡的推力:政府引导

有学者指出,资本下乡的主要动因是被我国农业政策调整产生的制度红利和政策利好所吸引。从国家对现代农业的顶层设计来看,国家期望工商资本推动农业现代化的进程,这一点从2013 年开始连续8 年的中央一号文件提到“鼓励和引导工商资本到农村投资兴业”可见一斑。温铁军认为许多地方的资本下乡是“部门政府”事实上的“扈从关系”,其政府公益性出现了偏移[18]。从地方政府层面看,分税制改革以后地方想要增加税收就得通过招商引资,这种“刚需”导致“地方政府为了发展经济一方面会通过大量优惠政策吸引资本”,即使让渡部分利益也要扶持其在农村投资[26];另一方面政府会“全力配合资本的发展,尤其是企业融资贷款方面优先安排”,“农业基础设施项目投放进行倾斜等”[29]。且有“锦标赛体制”和官员政绩逻辑的推动[30],故而工商资本近年来大规模进入农村投资兴业。

(二)企业的逻辑:资本的逐利性驱动

资本的逐利本性是驱动其“下乡”的主因,随着我国由“乡土中国”转变为“城乡中国”,资本敏锐地捕捉到了农村蕴含的商机[31]:一是国家对农村基础设施投资的空前倾斜,城乡基础设施建设和基本公共服务均等化的程度越来越高;二是大量农村人口“离乡又离土”后造成耕地闲置,资本看到了以土地为主的资源的巨大价值;三是城市的边际产出率逐年降低,农村部分领域的高投资回报率对资本具有强大吸引力,资本看到了农业可获得高附加值的空间,近年来生态农业、体验农业、观光农业等现代农业的发展具有广阔的市场前景[8];四是资本下乡后可以在非农环节获利,获取国家惠农项目、农地非农化、土地转包、分享建设用地指标出让收益,在许多地区农地综合整治成了稳赚不赔的项目[32]。

(三)农村拉力

长期以来,我国农村面临资本、劳动力、土地三大要素的净流出,这一局面直到2006 年前后才得以扭转[18]。各地区农村发展呈现极大的差异,东中西三个地区村集体收入由东向西递减:东部地区农村村集体普遍年收入2 000 万元以上,中部和西部地区的村集体收入普遍不足2 万元且主要靠上级政府转移拨付[33]。正如王敏(2018)[34]指出,中西部地区农村要发展,唯一的选择就是吸引工商资本下乡。有学者认为农村出现了自下而上的拉力因素[22],拉动工商资本进入本社区发展,表现为村集体或合作社招商引资。对于农村社区而言,一方面“半工半耕”带来的在城乡之间的“候鸟式”奔波使流转土地进城务工成了农民的理性选择;另一方面基层政府和村集体还面临现实任务,即发展现代农业、提高村民收入、改善村庄状况[35],而且“扶贫任务”使得村庄治理主体普遍选择以资本下乡来带动“产业扶贫”。

五、嵌入方式

随着国家对资本下乡政策约束的不断变化,其嵌入方式随资本进入领域的扩展而不断变化。20 世纪90 年代末国家鼓励发展农业产业化,通过“龙头企业+农户”的“订单农业”模式,资本嵌入了农业流通和加工环节,有效解决了小农户与大市场之间的矛盾。随着2002 年土地经营权流转的放活,国家逐步允许下乡企业流转土地用于农业生产,工商资本嵌入了农业生产经营环节,发展出“资本+政府+土地+农户”的模式[5];2006 年国家提出发展多功能农业和新农村建设,资本以“公司+政府”方式嵌入非农领域,一方面在政府采购的模式下提供公共物品,如“农民上楼”、生态修复、生活垃圾治理、高标准农田建设、基础设施建设、大宗农产品储备、生态修复等[3],另一方面以“公司+村集体或农民合作社”的方式逐步深拓农业的多功能性,盘活农村已有的资源资产,发展乡村休闲旅游、体验农业,民宿、田园综合体等进而实现一二三产业融合[28]。

六、对农村的影响

工商资本进入农村以后,对农村的经济、政治、社会等产生多方面的影响。资本作为外来力量,在与农村社区互动和博弈的过程中推动了我国现代农业和乡村振兴的步伐。

(一)农村经济影响

1.促进了现代农业的发展。传统农业在转型过程中,仅靠自身力量无法突破束缚,必须借助外部力量。工商企业在规模化经营的过程中,有效弥补了传统农业资金、科技、管理、高素质劳动力等的不足,提高了土地生产率、劳动生产率[13],集约化种养延长了农业产业链,实现了规模经济效益[36],有力促进了现代农业发展。

2.优化了农村要素资源配置。城乡差距扩大的主因源于乡村发展要素的单向输出,国家农业供给侧改革的基本目标是提高全要素生产力,让要素流动起来[6]。资本下乡实现了城乡要素双向流动,使得农业由“劳动密集型”变为“资本密集型”[1],相比于小生产者,企业让农业生产具备了扩大再生产的能力,生产资料的投入被加大,通过机械化设备的引入减少了劳动力数量及对雇工的管理提高了劳动生产率[37],这使得农村的要素资源在一定程度上得到了优化配置。

3.农民增收与就业。资本下乡推动了农民的专业化分工,让农民有了更多发展机会[38],同时提供了大量的工作岗位,解决了部分“失地”农民的就业问题[28],农户既可以得到流转土地的租金收入,又能获得兼业机会,农户收入结构得到优化,实现了收入多元[39]。

(二)农村政治影响

1.对基层治理的影响。部分地区村集体主动招商引资,极大地发挥了“村社自主性”[35],企业借助农民合作社等组织参与到基层多元治理结构中,使得原有治理主体变得更加多元[40]。然而“资本下乡不是谦谦君子”,它既可以和地方官员结盟[26],也会让村集体成为“两面人”[30],还会“用混混等推动土地流转”,使得乡村基层治理面临挑战[41]。

2.对农业发展的不利影响。资本通过大规模流转土地进入农业经营,通过“非粮化”“非农化”利用耕地,对国家的粮食安全构成威胁[42]。也有部分资本为了“套取国家补贴”先大规模流转土地,而后将耕地完全闲置作为“形象工程”,甚至出现了资本与“空头合作社”合谋套取政府补贴的案例,既造成国家有限耕地资源的浪费,又使宝贵的支农资金成了资本逐利的牺牲品[31]。

(三)农村社会影响

资本下乡对农村社会具有正负两重影响。随着资本进入农业,村庄主体的活力被激发。农村单个家庭的土地规模较小、与资本谈判的能力较弱,在此情况下农户们只有联合起来才能共同对抗风险,这在客观上促进了农民合作组织的发展[43]。但资本进入村庄也带了一些负面影响,首先是因土地流转而导致的农村社会纠纷增多[34],资本吸纳非正式权威、“雇佣混混推动土地流转”破坏了农村社会稳定[41];其次资本下乡对小农群体具有“挤出效应”[43],剥夺了老人耕作的权力[4]、造成留守农民与土地脱嵌、进城农民“进退两难”,资本下乡使土地失去了对农民的社会保障功能,产生了大量因无业导致的社会问题[42];最后资本对农户权益的侵蚀贯穿于从嵌入村庄、生产经营到利益分配的全过程,无论是“忽视农户自主意愿”、使农民基本权益无法保障的土地流转,还是利于资本的利益分配模式,亦或是“向农户转嫁风险”的经营模式,农户权益都在被资本不断侵蚀[44]。

(四)农村文化影响

改革开放后,农村文化发展呈现形落、神散、日渐衰落之势[45]。有学者认为,资本下乡加速了传统村庄文化的没落[46],间接稀释了农村传统文化的农耕底蕴。“如何发掘拥有近万年农耕文明的中国农村蕴含着宝贵的财富?”[3],近年来工商资本利用“文旅融合”的模式使文化和生态价值转变为经济价值,既提升了农村传统文化的竞争力,又继承和创新了农村文化。有学者指出,资本下乡是工商资本与乡土社会长期互动和形塑的过程,资本对农村文化的影响“短期内无法预见其未来形态”[46]。通过文献梳理发现:学界关于资本对农村文化的实证研究还处于空白,已有研究仅是从理论层面有所提及。

七、导入方式

工商资本的导入方式按合作模式可以分为三种:(1)独资进入:“工商资本直接创办或兼并(收购)农业企业”,然后进入投资的农业项目;(2)合资进入:工商资本与村集体和村委会合资创办联合公司或股份制合作社[47];(3)政府与社会资本合作进行资本导入:常见于基层政府推动的以“农民上楼”为代表的土地综合整治与农民集中居住社区建设,以及一大批政府与社会资本合作的“PPP”项目:现代农业产业园、田园综合体类项目和大型产业扶贫项目、生态修复等[48]。

八、研究述评

资本下乡在乡村振兴战略的背景下又有了新的内涵和使命。工商资本对于中西部农村尤为重要,在村集体经济基础薄弱,基层政府缺乏推动乡村振兴项目启动的财政支撑能力,“既没有项目所需的前期启动运营经费,也无力给予相应资金配套,只得借助资本的力量”[49]。而政府推动下的资本下乡对农村的经济、政治、社会、文化产生了全方位影响,对深入推进乡村振兴也会产生深刻影响,全面认识资本下乡的规律对统筹推进乡村振兴具有重要意义。

从已有文献来看,大多数学者仅从单一视角出发概括资本下乡的全部特征,对于乡村振兴背景下的工商资本的作用,须在立足具体案例的基础上进行总体把握,既要有“全景”也要有“中景”和“近景”。虽然学界对资本下乡开展了丰富的研究,但关于资本下乡对于农村文化影响的实证研究还有待进一步扩展和推进,缺乏对同一内涵下不同地域资本下乡的比较研究,对资本下乡的区域性发展特征研究较少。未来在以下方面有待深入推进:开展资本下乡后对农村文化影响的实证研究;进行因地制宜的模式化研究;对同一内涵下不同地域资本下乡的比较研究。

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