中国地方志立法问题研究

宋伟哲

（上海交通大学凯原法学院，上海 200030）

一、引言

近年来，地方志书中记载的大量文献、数据逐渐受到法学学者青睐，使用其进行研究的成果越来越多，使得地方志书在法学研究中的学术价值愈发重要。因此，有学者呼吁重视“志书中的法律建设”，认为它可以“了解法律建设的过程和成果”和“丰富我们对于法治国家建设的实际认识”[1]吴玉章.志书中的法律建设——以部分省级志书为考察对.政法论坛,2016,(6).。然而，当前的地方志工作却遇到了不少问题，主要是缺乏足够的法律制度保障，立法存在重大缺陷。这导致地方志书编纂的质量不高、进度缓慢，赖之而成的学术成果之研究价值也大打折扣。有学者已认识到这一问题的严峻性，在反思法律实证研究方法“量化数据的不足”问题时提到了“统计年鉴”之不足[2]程金华.迈向科学的法律实证研究.清华法学,2018,(4).。

因此，无论是从提高学术研究的价值还是从保存中华民族传统文化的角度看，完善地方志立法，让地方志工作实现法治化是当前极为重要的一件事，是法律工作者义不容辞的责任。非常遗憾的是，目前法学研究对地方志法律问题关注度太低，现有的少数成果在地方志立法问题上的论述不够全面，同时也未就实践中存在的具体法律问题进行更深入探究[3]当前的地方志法律问题研究成果主要有冀祥德.论依法治志.中国地方志,2016,(5)；张奇.论地方志立法的三个转向.中国地方志,2018,(2)；赵青.对地方志工作法治化的几点思考.黑龙江史志,2018,(6)；樊誉.地方志法治化研究述略.史志学刊,2018,(3)；孟亚男.关于《地方志工作条例》修订之思考——以吉林省贯彻落实《条例》为例.史志学刊,2018,(1)；杨卓轩.从唯物史观视角论依法治志的价值与作用.史志学刊,2018,(6)等.。本文结合笔者曾参与的《上海市实施〈地方志工作条例〉办法》立法后评估实践，拟就中国地方志立法、存在问题和未来走向进行分析，以推动这一领域的研究和立法实践工作。

二、当前地方志立法存在的问题

（一）法律位阶不高

当前我国的地方志法律体系主要由行政法规、地方性法规和地方政府规章三种法律形式构成。在我国法的形式体系中，一是宪法，居于最高、最核心的地位；二是法律；三是行政法规；地方性法规和地方政府规章的法律位阶就更低了。由此可见，我国当前的地方志法律位阶不高，这给地方志工作带来诸多不便。首先，不符合目前地方志工作的定位。如今，“地方志事业涉及的领域已经突破行政内部管理的范畴，呈现社会多元化参与的趋势。不论是在法律关系的主体，还是客体以及内容等方面，地方志事业都展现了其独特性，符合‘国家、社会和公民生活中某一方面带有根本性的社会关系或基本问题’的立法要求。”[1]张奇.论地方志立法的三个转向.中国地方志,2018,(2).正如习近平总书记在考察首都博物馆时强调，“高度重视修史修志，让文物说话，把历史智慧告诉人们，激发我们的民族自豪感和自信心，坚定全体人民振兴中华、实现中国梦的信心和决心。”李克强总理也在对全国地方志工作会议中批示，要让地方志发挥“存史、育人、资政”作用的同时，为弘扬优秀传统文化、服务经济社会发展上作出新贡献[2]上海市地方志办公室编.上海市地方志工作资料汇编,2017.(P1-4)。如此重要的一项事业其最高法律形式只是行政法规，显然已不符合新时代对于地方志工作的定位。

其次，不能满足实际工作需要。无论是行政法规、地方性法规还是地方政府规章，其立法权限都存在诸多限制，已经不能满足当前日益发展的地方志事业需求。例如《地方志工作条例》第11条所规定的修志所需资料征集，实际上已经涉及到《立法法》第8条第二项所规定的“对非国有财产的征收、征用”问题。这类问题根据《立法法》的规定只能由法律规定，不在行政法规的立法权限内。笔者在实践调研中发现，资料征集是困扰当前修志工作的一大难题，行政法规显然无法满足未来工作实际需求。

又如，在地方志的地方立法中，政府规章数量远多于地方性法规。有学者统计，“截至2017年6月30日，全国除港澳台地区外的31个省级行政区有29个已经出台有关地方志工作的地方性法规规章，其中北京、河北等23个省市以政府规章形式予以颁布，山西、安徽等6省通过省级人大常委会颁布的地方性法规予以规定”[1]。此外，不少设区的市也进行了地方志的立法，基本都是政府规章。政府规章与地方性法规有着很大区别，除了效力层级上地方性法规明显高于政府规章之外，在行政处罚和行政强制的设定方面，规章也弱于地方性法规。根据《行政处罚法》，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚，但政府规章只能在法律、法规规定的行政处罚的行为、种类和幅度范围内作具体规定。尚未制定法律、法规的，政府规章只能对违反行政管理秩序的行为，设立警告或者一定数量罚款的行政处罚。根据《行政强制法》，地方性法规有设定行政强制措施的较小空间，而政府规章则根本没有。在地方志工作实践中，编纂不力与处罚过轻密切相关，而地方政府规章显然无法在增设罚则方面有更多的作为。

最后，不利于提高司法公信力。根据法律规定，人民法院在司法审判时，对于地方性法规和政府规章的适用有着重大区别。对于地方性法规，可以直接引用；对于政府规章，却只能参照。如果各地以政府规章最为规范地方志工作的主要法律文件，一旦遇到司法机关裁判案件，法官只能是参照，不能引用。并且在司法实践中，法官参照政府规章的概率也不大。这意味着在诉讼过程中，立法无法起到保护当事人合法权益的作用，不利于化解矛盾。

（二）处罚力度太轻

在此前一阶段的地方志工作中，地方志工作成绩喜人，但是暴露出的问题也不少。就目前正在进行的二轮修志工作来看，其进展速度与编纂质量都存在很多问题。特别是修志进度，十分令人担忧。有统计显示，“至2017年末，全国第二轮三级志书出版总完成率超过50%的只有10个省市。三级志书共出版2464部，占规划总数的44%。其中，省级562部，占24%；地市级181部，占46%；县级1723部，占59%。”[1]陈起兴.试论史志立法的紧迫性与必要性.福建史志,2018,(4).以福建省为例，“至2017年8月，《福建省志》分志计划编修总数83部，已出版34部；占总数的41%；市、县（区）志计划编修93部，已出版35部，占总数的37.6%。宁德市至2017年底，规划出版10部，仅出版3部，占30%。”[1]笔者在实践调研中也发现了这类问题。在修志过程中，绝大部分单位能够与地方志工作机构积极配合，接受指导，按照规划以及时间节点抓紧地方志书的编纂工作。但是，有少数地区和单位对地方志工作不重视，没有按照国家要求将其作为一项政府工作，导致承编志书进度缓慢、质量不高，极个别单位甚至出现过拒绝编纂志书的现象。之所以出现这种情况，与当前立法对于编纂不力的处罚力度太轻密切相关。

“拒绝承担或未按照要求完成地方志编纂任务”是地方志工作机构面临的最大难题。在《地方志工作条例》中，用第18、19、20三个条款来规定法律责任，但这三个条款只涉及擅自编纂出版地方志、违法收集资料等内容，对于编纂地方志不力的情况并未作出规定。而在地方立法中，不少地方虽然对于这种情况作了法律责任的规定，但是罚则太轻，难以起到震慑作用。例如在《上海市实施〈地方志工作条例〉办法》中，虽然规定了各承编志书单位的领导责任，但是，仅限于“拒绝承担或未按照要求完成地方志编纂任务的；验收通过后擅自对地方志书文稿进行内容变更的，由市或者区县地方志工作机构责令限期改正；逾期不改正的，予以通报批评”。这样的法律责任毫无约束力、威慑力，是“没有牙齿的老虎”。

而即便是有些地方的立法较为明确地规定了对于编纂不力的相关责任人依法给予处分，在具体实践中也存在问题。因为在机构设置上，基层地方志工作机构级别较低。况且，“随着机构改革，一些市（地）地方志办公室许多已经撤并，有的合并后，称为档案史志局；有的与党史研究室合并，成为史志办公室；有的合并到政府办公室。”[2]柳成栋.关于地方志立法之我见.黑龙江史志,2018,(6).地方志编纂工作十分复杂，承编单位级别高于地方志工作机构的情况并不罕见。这使得地方志工作机构在组织其他单位编纂地方志时显得力不从心。另外，由于地方志工作机构多为参公事业单位，无行政执法权，有些地方只能通过档案局等机构进行地方志编纂的检查工作，要想真正行使法规赋予的处罚权必须通过上级行政机关。这就使得问题更为复杂，遇到某些单位“拒绝承担或未按照要求完成地方志编纂任务”时，地方志工作机构往往显得畏首畏尾甚至是束手无策。更关键的是，无论是通报批评还是其他处罚措施，在实践中均很少使用，不少承编单位领导完全忽视这种规定而继续因循懈怠，导致地方志工作难以顺利进行。

（三）职责划分不清

在《地方志工作条例》中，对国家和地方县以上地方志工作机构的职责进行了规定，不少地方的地方性法规和政府规章据此也作出相应规定。通常情况下，在拥有明确上位法的情况下制定的地方立法，应当是针对本辖区具体情况作出更为细致、更具操作性的规定。然而现实中多数地方志的地方立法却不是如此。一般只是规定了省、市、县（区）地方志工作机构主管本省、市、县（区）的地方志工作，至于其他职能部门的权利、义务则没有更为细致的规定，导致立法的可操作性不强，很容易出现各部门互相推诿而拖延地方志工作的情况。正如有地方志工作者所言，“几乎所有党政部门、企事业单位包括上级驻地部门与单位都参与地方志编纂，《条例》只提到地方志由地方志工作机构组织编纂，却未提及这些部门与单位在地方志编纂中的应履行的职责以及不履行职责的责任追究，而这恰恰是地方志编纂中经常遇到且难于解决的问题。”[1]陈平军.由模糊逐步走向清晰——地方志立法浅识.广西地方志,2017,(6).换言之，地方志工作机构的职责并不明晰。“地方志工作”和“地方志编纂”实际上是两种工作，前者为行政工作，主要是地方志工作机构对于地方志参编机构的管理监督，后者为学术工作，也就是一般意义上的地方志编纂，两者不能混为一谈。而《地方志工作条例》事实上将这两项工作都确定为地方志工作机构的职责。实践证明，地方志工作机构能力有限，仅完成上述行政工作压力已然不小，决不足以承担编纂工作[2]“机构合并之后，大多地方志工作职能已经削弱。一个县级志办只有两三个人负责地方志工作，很难完成地方志工作任务。”柳成栋.关于地方志立法之我见.黑龙江史志,2018,(6).。有些地方志工作机构在无奈之下勉为其难地进行着部分编纂工作，效果十分不理想。

（四）队伍建设不力

地方志是一门专业性很强的工作，它需要编者既有扎实的史学基础，又要对所编领域十分熟悉。《地方志工作条例》第9条在队伍建设方面作了规定：“编纂地方志应当吸收有关方面的专家、学者参加。地方志编纂人员实行专兼职相结合，专职编纂人员应当具备相应的专业知识。”这一规定较为笼统，需要地方立法加以细化才能便于实践操作，然而多数地方立法并未在此基础上作出更具操作性的规定。当前的地方志编纂工作中，各承编单位主要依靠单位内部人员负责编写工作。基于各种因素考虑，实践中往往多选用离退休人员或新进员工作为编纂工作的主力军。然而这些人或精力有限，或经验不足，且缺乏专业史学训练，很大程度上影响了所编方志的质量。在此基础上要想提高地方志编纂质量，仅依靠地方志工作机构的力量显然远远不够。

即使这样的编纂队伍，还面临着人员报酬发放方面的问题。有些单位根据财务制度，不允许编写人员领取稿费，严重影响工作人员积极性，很多退休人员选择不再担任此工作，编纂队伍闹人荒问题很突出。而立法中对于编纂地方志成绩突出者的奖励虽然有笼统规定，但是也缺乏足够的吸引力，不利于调动参编人员积极性。此外，目前的立法对于地方志编纂人员的来源及培养等未作具体规定，导致地方志人才供需非常不平衡，人才缺口很大。“迄今为止，方志学只被承认是中国史（一级学科）下面专门史（二级学科）下面的一个三级学科，尚未被国务院学位委员会列入学科目录。”[3]沈松平.浅析方志学学科建设及方志学专业在高校的发展路径.中国地方志,2018,(3).而“关于方志学是否是，以及是否应当成为独立学科，方志学理论界一直见仁见智”[4]冀祥德.论依法治志.中国地方志,2016,(5).。目前，只有宁波大学“是目前国内高等院校中唯一拥有方志学本科专业（方向）的高校”[1]沈松平.史学应用型人才培养路径研究——基于方志学专业发展的考察.宁波大学学报(教育科学版),2018,(4).。在研究生层次，只有复旦大学长期在历史系下培养方志学方向的研究生[2]巴兆祥.基于学科学视角的方志学学科构建源流.上海地方志,2018,(3).。总体来看，人才数量仍无法满足实际需求，不利于这项事业长远发展。目前，仅依靠加强对编纂人员培训的办法，在实践中可以暂时收到一定效果，但是毕竟不能从根本上满足对方志编纂人员的需求。

（五）资料征集困难

在地方志书编纂过程中，所依据的资料最为重要。特别是大量的数据资料，是全书的精华所在。如果资料征集不力，地方志编纂必然失败。《地方志工作条例》和诸多地方立法对地方志的资料征集作出一些规定，但是在法律实施过程中，资料征集仍面临不少困难。资料征集的关键在于被征集对象，而不是地方志工作机构。因此，虽然法律赋予了地方志工作机构征集资料的权力，但是在实践中这项权利很不好使用。因为资料占有者主要是机关单位，资料的保存状况并非地方志工作机构所能干预。在实践中，大量的机关单位根本不重视有关资料的保存。特别是一些单位的办公场所经常更换，往往是换一次地点，资料便丢失一大堆。而个人占据资料的情况亦不容乐观[3]有关资料征集困难的更详尽论述.李志英.关于如何提高上海市第二轮区志编纂质量的思考.上海地方志,2016,(4).。其实，资料保存也是地方志编纂过程中的重要环节，却很容易被忽视。地方志工作机构和相关承编单位一般都能做到善待这些资料，而更多的资料占有单位和个人如何妥善保管资料，这是当前立法的空白之处。

有时即便明知许多资料存在，在征集时也面临困难。一方面是有关单位和个人以各种理由拒绝提供这些资料，因为资料占有者不一定是编志责任者。而无论是《地方志工作条例》还是地方立法中，对于这种情况如何处罚，甚至是要不要处罚都没有明确规定。纵然资料占有者愿意提供资料，但是有些资料的整理，甚至是提取都非常麻烦，往往需要大笔经费。这笔费用如何支出目前仍是问题。法规、规章虽然规定了地方志资料所有人或持有人提供有关资料，可以获得适当报酬，但是这些规定缺乏具体可操作性。就目前的工作实践而言，地方志资料，特别是数量巨大、价值很高的档案资料，其所有者大多数为机关单位，而不是个人。此种情况下，如何支付报酬，执行何种标准，法律没有明确规定。目前的财务管理制度越来越严格，地方志工作机构和各承编单位对于支付资料报酬问题非常谨慎。这类问题上法律不能给予有力的支持，很容易导致关键资料的缺乏，从而影响地方志编纂速度和质量。

（六）资源开发不够

地方志的资源开发是地方志工作中的重要环节，也是地方志工作中的薄弱环节。不得不承认，不少地方对于地方志工作的要求仅限于编纂志书，在资源开发方面做得很不够。其实，地方志的资源开发是决定地方志事业能否长久、健康发展的关键因素。就目前来看，地方志资源开发主要有三项重点领域，一是方志馆建设，二是数据库建设，三是教育和文化产业建设。可是，目前的立法在这些方面规定得并不完善。

首先是方志馆建设。方志馆有着收藏保护、展览展示、编纂研究、专业咨询、信息服务、开发利用、宣传教育、业务培训、文化交流等功能[4]刘玉宏.论方志馆的性质与功能.中国地方志,2018,(1).。这些功能与志书编纂同等重要，与地方志能否发挥资政作用，地方志事业能否健康发展有着密切联系。在《地方志工作条例》中，并未对方志馆建设作出规定。在有些地方立法中，虽然对方志馆作了规定，但是过于简略。例如在《上海市实施〈地方志工作条例〉办法》中，仅在第16条“加强地方志信息化建设，通过地方志馆（室）、资料数据库和地方志网站等，方便社会使用”中提到了方志馆。至于方志馆建成（设立）后使用的制度性措施保障，如何让其发挥最大效用，所涉及的运营维护资金、服务规范、信息化建设等新问题，都是现有立法没法解决的。目前，不少地方的方志馆已建成，或正在建设中，许多基层方志馆建设也提上了议事日程，亟需立法规制。

其次是数据库建设。随着信息化迅速发展，传统纸质地方志资源已经不能满足社会大众，特别是学术研究者的需求，近年兴起的大数据建设使这一问题更加严峻。关于地方志资源的利用，学术研究者是主要群体。实践中，一方面，地方志工作得不到应有重视；另一方面，学术研究者也忽略对地方志资源的利用，往往花高价购买商业公司的产品，不但加剧了研究成本，并且数据经常不齐全。二者之间的矛盾就在于地方志资源开发环节出了漏洞。

再次，地方志资源与教育、文化产业的开发合作也是如此。教育事业中的地方传统文化教育，旅游文化、影视文学等文化产业，都与地方志资源开发利用有着密切联系。各类立法对上述问题或未有涉猎，或仅有宽泛规定，缺乏有力措施。

三、未来地方志立法的走向

“依法治志最基本的标志是，建立完备的地方志法律体系和完善的相关配套体制机制。”[1]吕鲜林.依法治国与依法治志辩证关系探微.上海地方志,2018,(1).未来地方志工作要实现依法治志，完善地方志立法必不可少。不过，要考虑到立法应当重视实效性，不能高估立法的作用。有些问题目前的确适合通过立法来解决，有些问题暂时不适合通过立法来解决。未来的地方志立法应当先抓主要矛盾，着重解决以下几个问题。

（一）制定《中华人民共和国地方志法》

前文已述，目前我国地方志法律体系中最高位阶仅为行政法规已不适合未来地方志发展的需求，制定《中华人民共和国地方志法》已是目前地方志立法中最为紧迫的任务。目前，不少学者都在呼吁这一立法，但是这部法律应该如何制定仍存在很大争议。首先要解决法律的名称是采用“中华人民共和国地方志法”还是“中华人民共和国史志法”的问题。这不仅是一个法律名称问题，更是涉及立法目的、立法规制对象的核心问题。就目前学术界的讨论，特别是2018年以来中国地方志指导小组召开的一系列座谈会、研讨会来看，似乎“中华人民共和国史志法”的声音更高一些。笔者在此有不同意见，认为目前还是制定《中华人民共和国地方志法》更为实际一些。

如果称为“史志法”，那么“国志”或“总志”显然要纳入立法范畴。“国家志书是否归属地方志书是有争论的，在编纂《方志百科全书》期间曾发生过热烈讨论。一种意见是，所有的志书包括国家志书都是地方志；一种意见是，总志不属于地方志，国家志不属于地方志。”[2]梁滨久.中华人民共和国史志立法的几个问题.黑龙江史志,2018,(6).实际上，有关“地方志”与“总志”之间的关系，我国历史地理学权威专家谭其骧先生对此问题早有精辟论述[3]“地方志不同于总志。地方志顾名思义是记载一个地方事情的。地方志所记载的地方可大可小，大的一个省一种志，小的不管一个县一个镇，也可以有县志或镇志。尽管可大可小，但总而言之是一个地方一种志。因为记载一个地方的，所以地方志简称就叫方志。‘方’是对全国而言的，‘方’是‘总’的对立体。凡是以全国为记载对象的，那就不能叫它地方志。清朝人编的《四库全书》，大家都知道，在地理类一部分就叫总志之书，一部分叫方志之书，那就分得很清楚。凡是记载全国的，就在总志里头；记载一个地方的，就在方志里头。把各省的通志、府、州、县志叫做地方志，这是很正确的，也是很科学的。可是这几年，我看到不少地方出版的地方志通讯一类刊物，往往把总志与方志混为一谈，这是很不应该的。”谭其骧.长水集续编.人民出版社,1987.(P269)。根据谭其骧先生的意见，“地方志”不应包括“国志”。另外，《中国方志大辞典》中也将“总志”的概念定义为“省志的别称，如魏朴如《四川总志》、明成化《河南总志》”[1]《中国方志大辞典》编辑委员会编.中国方志大辞典.浙江人民出版社,1988.(P2)。总之，“地方志”“国志”“总志”不能混为一谈，应属无疑。

即便立法要做一些概念创新，也要考虑到几十年来地方志实践基本上来自于“地方”，当下编纂“国志”力量不足。此外，还会遇到诸如台湾等棘手问题，使得“国志”的编纂困难重重[2]梁滨久.中华人民共和国史志立法的几个问题.黑龙江史志,2018,(6).。立法如不能解决问题，显然是资源浪费。此外，若称为“史志法”，还要将“史”纳入规制范畴，此种拓展范围更甚于“总志”，面临的问题更多，更不符合目前实际情况。因此，短期内还是考虑立法的实效性，制定《中华人民共和国地方志法》，解决目前全国地方志工作机构面临的主要问题为上。制定这部法律要特别注意处理好三个关系，“一是《地方志法》与宪法的关系；二是《地方志法》与中国特色社会主义法律体系的关系；三是《地方志法》与地方志地方性法规、规章的关系。”[3]冀祥德.论依法治志.中国地方志,2016,(5).

（二）加强地方立法

我国疆域辽阔，人口众多，各地经济、文化、发展各不相同。因此，地方立法在我国的国家治理中占据重要位置。“2003年7月，《四川省地方志工作条例》颁布，开全国地方志立法先河，对全国地方志法治化推动很大，制定全国性地方志行政法规摆上了中指组的议事日程。”[4]陈强.依法治志是地方志事业发展的重要保障和必然要求.中国地方志,2016,(2).由此可见地方立法在我国地方志工作中的重要作用。不过，地方志的地方立法目前问题也很多。2015年《立法法》修改后，我国设区的市被赋予地方立法权。尽管这一立法权被限制在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”，但是地方志立法显然应当属于“历史文化保护”范畴。有学者统计，“截至2018年3月31日，全国27个省、自治区先后批准了272个设区的市行使地方立法权，占99.3%。立法权的实际授予工作已经基本完成。”[5]林彦,吕丹妮.设区的市立法权行使情况实证分析.新疆社会科学,2018,(5).虽然地方立法不能盲目图全，但是就地方志领域而言，的确各地差异很大，有着切实的立法需求。从目前设区的市地方志立法状况来看，只有大概10%的设区的市对于地方志进行了地方立法，情况不容乐观。

欲改变这一局面，首先要积极推动地方志立法纳入各地立法计划。这是目前很困难的一件事，倒不是地方志工作者不重视这一领域的立法，而是立法者容易忽视这一立法。《立法法》修改后，各地立法热情很高，立法者的关注点也更多集中在与经济、社会发展更为密切的领域。一些领导也更热衷于经济，对文化事业关注度不高。在挤破头皮的立法规划中，地方志立法显然属于“冷门”，不大容易引起关注，想纳入立项比较困难。未来要积极改变这一局面，动员各方面力量积极促进地方志立法尽快纳入各地的立法规划之中。除了以往的积极宣传地方志和让相关领导更重视这方面工作之外，通过开发利用地方志资源让社会各界深刻体会到存史修志之益处，让其发自内心重视这一领域，是改变地方志立法不受重视局面的重要措施。

其次，政府规章应当尽快上升为地方性法规。在当前地方志地方立法中，政府规章数量远多于地方性法规。2015年《立法法》修改后，对于政府规章的生命周期作出明确规定。《立法法》第82条第5款明确规定“规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规”。就目前情况下，相当多的地方志政府规章实际上早已超过了实施满两年的界限，应当上升为地方性法规。否则立法中的行政措施不能使用，立法作用就大打折扣了，会严重阻碍地方志工作。此外，正如前文所述，政府规章不能在地方志纠纷的司法审判中很好地起到维护合法权益的作用。因此，各地应尽快将政府规章上升为地方性法规。

（三）完善问责机制和职责划分

实践证明，只有对一些承编地方志不力的行为设计有震慑力的处罚，地方志工作才能顺利进行。立法对此问题必须予以回应，不能付之阙如或者继续采用通报批评这种不痛不痒的处罚。未来，可以围绕《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等相关规定，设立较为明确的罚则，处分力度要大。

立法在完善问责机制过程中，不但要加大处分力度，还要对罚则的种类进行调整。罚则不能只有行政处分，还有必要设立行政处罚，其原因有二。一是上述处分规定只适用于公务员和事业单位人员，随着地方志事业不断发展，越来越多的非公职和事业单位人员也参与到地方志编纂中来，他们显然不受这些规定约束。二是在地方志工作中采用行政处分来处罚某些不力单位、人员，在现实中很难被运用。以前的一些地方志立法也设立了这类罚则，但是基本都被束之高阁，起不到震慑作用。究其原因，在于地方志工作机构作为事业单位并无处罚权，这一权力由相关行政机关行使。基于各种因素影响，法律责任条款在实践中很难真正运用，地方志工作机构面对这种情况时显得十分无力。因此，行政处罚的设立就显得很有必要。

当下，地方志工作机构为事业单位，不具有行政处罚权。要解决这一问题，立法方面可以有所作为。我国《行政处罚法》第17条规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”。在实践中，许多企、事单位通过法律、法规授权获得行政执法权，取得了良好效果。例如，不少地方的“轨道交通条例”赋予地铁公司行政执法权，地铁运营环境得到极大改善。因此，立法授权地方志工作机构行政处罚权是一个好办法，承担地方志编纂任务的单位和个人会因为这一规则的确立而更好地履行编纂职责，有利于提高地方志编纂的效率和质量。

当然，实现这一目标也面临着一些困难。2011年3月23日中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）指出：“承担行政职能的事业单位……逐步将行政职能划归行政机构，或转为行政机构。今后不再批准设立承担行政职能的事业单位。”根据《地方志工作条例》以及各地的相关地方性法规、政府规章的规定，地方志工作机构承担着大量行政职能。在实践中，履行行政职能也确实占据了地方志工作机构大量甚至是主要精力。机构改革以后，事业单位不能再承担行政职能，前文所提到的立法授权就面临着无法实践的困境。因此，有必要在机构改革中对地方志工作机构作出妥善安排，为地方志工作中组织编纂、审查验收、督导检查、处罚等行政职能的履行创造有利条件。

目前，地方志工作机构的改革可以选择以下两种方案。第一种方案是直接将地方志工作机构转为行政机构。考虑到新设行政机构的可能性不大，更现实的办法是将其作为某一行政机构的内设机构。如此，则地方志工作机构由事业单位直接变为行政机构，可以更好地履行地方志工作中的行政职能。近年来，因地方志编纂产生的纠纷越来越多，这种方案也便于通过行政诉讼的方式来解决矛盾纠纷。目前，个别地区的机构改革已经采用了这种方案。例如，湖北省将省地方志工作机构合并到省文化与旅游厅，成立地方志工作处作为该厅的内设机构，负责指导全省地方志工作。

第二种方案是与其他事业单位如档案部门、党史部门合并，调整为公益类事业单位，但是需要对外保留地方志工作机构牌子。就目前实践来看，更多的地方选择这种模式。例如贵阳市将市档案局（市档案馆）、市地方志编纂委员会办公室的行政职责划入市委办公厅，对外加挂市档案局牌子。将市档案馆、市地方志编纂委员会办公室合并，市档案馆加挂市地方志编纂委员会办公室牌子，调整为市委直属事业单位；广州市将市委党史研究室、市人民政府地方志办公室（市地方志馆）实行职责整合，组建中共广州市委党史文献研究室，加挂广州市人民政府地方志办公室（广州市地方志馆）牌子，作为市委直属事业单位。这里要特别注意的是做好将原地方志工作机构的行政职责划归有关行政机构的工作，要在改革方案中明确行政职责的归属。就公布的各地机构改革方案中，明确这一问题的方案不多，这是值得注意的。以上两种方案，无论选择哪一种，当前地方志工作机构所承担的行政职能都不会因为机构改革而灭失，反而会使得这些行政职能可以更好地被履行，同时也为在立法中依据《行政处罚法》设置行政处罚作出很好地铺垫。

机构改革后，地方志工作的职责划分也就明确了许多，未来有必要将这一改革成果在立法中加以明确规定。地方志工作机构如划归行政机构，其职责则必是以履行行政职能为主，也就是做好地方志的规划、组织、监督、审查、处罚等工作。如仍作为事业单位，地方志工作机构的主要任务就应当是编纂志书、理论研究等，其所负担的行政职能划归某一行政机构，这一问题有必要在立法中加以明确。对地方志工作机构职责的划分要实事求是。从当前实际情况来看，地方志工作机构的规模不大，能力有限，让其主要承担具体的编纂、研究任务显然不符合实际情况。地方志工作机构的职责应该是做好地方志编纂的各项组织工作，监督好相关规划的实施，做好志书质量审查工作，特别是有能力对违反规定的行为加以处罚，最终使得承编单位履行好承编职责，按时保质保量完成编纂任务。

（四）加强人力和物力资源建设

在加强人力资源建设方面主要是专业人才培养和支付报酬问题，前者从长远考虑主要是一个学科定位问题，这不是目前地方志立法所能够解决的。但是，立法完全可以充分利用现有资源实现充实队伍的目的。诸如江苏、广东等地已经通过地方性法规的形式规定地方志工作机构可以通过“采取购买服务、项目合作等方式，委托高等院校、科研机构等专业机构承担地方志编纂有关工作”。这一做法完全可以通过立法在全国推广开来，并且考虑通过立法也赋予地方志承编单位这样的权利。地方志人才培养基本上由高校的历史学专业负责，而这一专业的就业率不高。这些专业的在读硕士生、博士生，甚至是教师，其能够参与的课题项目和获得的经济资助并不多。况且，现在的历史学专业更重视研究历史，而不会写史。这个问题其实非常严重，甚至有悖于历史学存在的意义。“历史学研究的虽然是过去，但史学的真正作用还是为现实、为社会精神文明建设服务。”[1]沈松平.史学应用型人才培养路径研究——基于方志学专业发展的考察.宁波大学学报(教育科学版),2018,(4).如果能让这些人参与到地方志编纂过程中来，是一个互赢互惠之举。考虑到全国各地高校基本上都有历史院系，这一工作推广难度并不大。而关于报酬支付的问题，立法倒是比较好解决，而且更适合在地方立法中解决。各地只需重视这一问题，根据自己实际情况作出更明确、更有利于地方志工作的规定即可。此外，还应当通过立法的方式鼓励参编者可以此作为职称晋升、评优评奖的重要凭据，以鼓励更多优秀人才参与到地方志编纂中来。

在物力资源建设方面主要是资料征集困难和资源开发利用问题。在资料征集方面，立法首先要解决资料征集过程中的报酬支付问题，不能再出现因为资金使用困难，导致地方志资料征集困难从而影响地方志编纂进度的状况。此外，立法的重点将放在解决各单位的资料保存方面。史料是修史编志最关键的问题，这正是地方志立法面临的难点。除了参考档案法方面的规定之外，地方志必须根据自身实际需求研究对这一问题的立法进行更深入研究。问题的关键在于要得到各单位的重视，要有足够的奖惩措施，让其做好资料保存任务。特别是承编单位自身，更要重视这方面的工作。编纂地方志是一件千百年持续的大计，不是编一次就完事，编修成功之后的资料保存同样是修志工作的重要内容。现在是资料数字化越来越普及，这一工作的难度随之降低，立法应该作出更好地回应。

在资源开发利用方面，立法也可以有所作为。首先是方志馆的建设，立法应当对相关制度进行完善，不能付之阙如或泛泛而谈。此外，各级行政区域方志馆的设置问题，各地经济情况不同，宜由地方立法作出规定。基层虽然不一定实现方志馆全面覆盖，但是至少可以在所有的公共图书馆实现专辟区域存放地方志资料供公众查阅，并将其作为考核地方志工作的重要指标。在产业开发方面，已有一些地方性法规对此作了很好地探索，值得向全国推广。例如，《广东省地方志工作条例》就明确规定：“鼓励和支持公民、法人和其他组织以影视作品及其他文学艺术创作形式，依法对公开的地方志资源进行开发利用。”《江苏省地方志工作条例》也明确规定：“鼓励和支持单位、个人利用地方志资源开展影视作品及其他文学艺术创作和文化交流，传播地方历史文化。”当然，这种规定还可以针对各地的不同情况更加细化。在数据库建设方面，地方志工作应当跟上目前大数据建设的时代潮流。特别是年鉴编纂工作，更要在数据库建设方面积极创新。“建立基于决策的支持系统，为辅助政府决策提供精确、高效的信息支撑。”[1]田保家.试论地方志服务乡村振兴战略的途径.中国地方志,2018,(5).“从年鉴编纂信息化入手，逐步扩展多种信息化应用，让包括年鉴在内的方志事业，迸发出崭新的‘以史鉴今、启迪后人’的广阔价值。”[2]方利宏.论年鉴价值与编纂信息化.上海地方志,2018,(3).这些当然应该具体问题具体分析，立法不宜作出硬性规定，但是完全可以出台一些鼓励和考核措施以激励此项事业的完成。

（五）促进地方志工作司法化

中国地方志指导小组秘书长、中国地方志指导小组办公室主任冀祥德指出，“相当长的一个历史时期以来，一直至今，地方志活动的行政化特征明显。依法治志理论要求地方志活动应当从行政化转向法治化……要实现地方志活动的司法化。地方志活动的司法化主要是指在地方志纠纷处理以及地方志违法行为查究中，建构地方志司法程序，把地方志活动纳入公正司法范畴，以司法的中立性、终局性、公正性和强制性，裁判地方志违法行为，确保程序公正与实体公正。”[3]冀祥德.论依法治志.中国地方志,2016,(5).根据新闻媒体报道，近年来全国各地有关地方志的纠纷数量很多，其中不少纠纷最终选择通过司法途径解决。笔者调研访谈过程中也发现了一些地方志司法案件。事实证明，司法的确是一种化解地方志工作矛盾的有效手段，也符合我国目前全面推进依法治国的要求。

在“中国裁判文书网”“北大法宝”等专业法律数据库中进行检索，可以检索到数十起与地方志编纂相关的案例。这些案件主要为民事诉讼案件，涉及物权纠纷、人格权纠纷、债权纠纷、著作权纠纷等等，也有个别行政诉讼案件。由于地方志编纂工作的特殊性，这些普通民事纠纷在地方志案件的司法裁判中容易变得十分棘手。例如，史实、稿酬发放、史料征集和保存以及拒绝承担、拖延编纂任务等等问题，国务院《地方志工作条例》规定非常简略。地方志中的名誉权诉讼在司法审判中更为繁琐，现有法律的相关规定非常少。笔者研究这些裁判文书后发现，上述案件法官在裁判文书中引用《地方志工作条例》的情况不多。这并非是这类审判不需要援引《地方志工作条例》，而是现有法律难以为法官裁判提供充足的法律依据。未来的地方志立法应当为促进地方志工作司法化作出贡献，可以积极研究司法审判中的问题，在立法时及时作出调整，从而为地方志工作司法化打下坚实基础。

（六）发挥社会规范作用

地方志工作虽然是“官修”，立法也是国家制定法，即“硬法”。但是这并不意味着地方志工作完全就由政府来承担，也不意味着国家制定法能完全满足全国所有地方志编纂的现实需求。在当前的地方志立法中，规制的对象一般只是包括省、市、县三级志书的编纂，只对这些有着硬性规定。对于乡镇（街道）一级志书和行业志等志书的编纂，为了减少基层工作压力，《地方志工作条例》并未作出规定。然而实践中，乡镇（街道）一级志书的编纂已非个别现象。有些地方如广东、江苏、安徽等地的地方性法规都对此作出规定，鼓励有条件的乡镇（街道）修志，并且要求参照本地地方立法执行，也就是“官修”。在许多地方编修“村（社区）志”已不稀奇，笔者调研中，甚至有些小区也在积极推动这一工作。个别地方立法对此采取鼓励“村（社区）志”编纂的态度，并规定其应受地方志工作机构的监督指导。有些地方甚至对其编纂作出明确规定，例如，《江苏省地方志工作条例》第31条规定，“列入中国传统村落名录的村，省人民政府批准公布的历史文化名镇、名村，应当编纂志书，由乡镇人民政府、街道办事处组织编纂。”不过，多数立法并未太关注此问题。

从志书内容的价值来看，越基层的志书所记载的内容往往越细致，其后世价值往往越高，历史学研究中的志书便是如此。随着经济社会的发展，基层志书的编纂肯定会越来越多。我国的村、社区、小区都倡导“自治”，因此对这些志书的编纂国家立法似不应进行过多规制。这样既有公权力过多干预私权的嫌疑，又不便激发这些志书编纂的活力，容易让志书落入千篇一律的尴尬境地，不利于长久发展。然而，对于基层志书的编纂也不能听之任之。这项工作也应有序进行，不然容易引起社会矛盾。在这种情况下，社会规范应当受到重视。十八届四中全会提出要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”，也就是发挥社会规范的作用。早有学者指出，“公共治理主要是软法之治”[1]罗豪才等著.软法与公共治理.北京大学出版社,2006.(P144)。未来的地方志立法应该在发挥社会规范方面作出探索，鼓励有条件的地方在“乡规民约”“小区公约”“社区公约”“行业规章”等社会规范中对这些领域的志书编纂作出规定。这类志书将是当代志书编纂有望取得重大突破的领域，值得立法密切关注。