国企分类改革下国有出资人模式的重构

袁碧华

(广州大学 法学院，广东 广州 510006)

一、 问题的提出

在本轮混合所有制改革之前，无论是以“放权让利”“利改税”“承包经营责任制”等为代表的扩大国有企业自主经营权的改革，还是以“所有权和经营权分离”“明晰产权”“政企分开”为代表的构建现代企业制度的改革，我国的国企改革并不区分不同类型的国企，而是一体对待。实际上，我国的国企不仅企业数量众多、分布行业宽广、在国民经济中所占比重较大，而且，处于不同层次、承担不同功能的国有企业其内在属性也有着明显差异，一部分国企承担公共利益使命，主要具有行政管理的属性和提供公共产品的社会职能，另一部分国企则承担盈利性使命，主要具有进入竞争领域参与市场竞争、追求利润最大化的经济职能。由于不同国企的属性不同，决定了国企的进一步深化改革不能采取“一刀切”的单一方式，而需要对不同属性的国企实施分类改革，以免在单一改革模式下使不同属性的国企的内部使命与职能发生冲突，并导致国企改革陷入困境。显然，这种对国企进行分类并分别采取不同的治理模式，是一种更为科学合理的改革理念，也为我国这一轮国企改革所采纳。

根据国有企业所提供产品的性质及国有企业所处行业的特征，国资委、财政部、发展改革委于2015年发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，明确将国有企业划分为具有盈利性质的商业类和公益性质的公益类两种类型。并在此基础上分类推进改革，包括分类促进发展，分类实施监管，分类定责考核。其中，商业类国企要按照市场决定资源配置的要求，加大公司混合所有制改革力度。公益类国企可以采取国有独资形式(具备条件的也可以推行混合所有制改革)。对商业类国企要坚持以管资本为主，而对公益类国企，则要把提供公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容。当然，学界亦有不同的划分。例如，有学者依据目标和经营这两个维度进行分类：一是提供公共产品和公共服务的公益性国企；二是自然垄断性国有企业和稀缺资源垄断性的合理垄断性国企；三是处于竞争性行业的竞争性国企[1]。

然而，分类并不是最终目的，分类改革的根本目的在于解决国企长期以来存在的诸如政企不分、市场化改造不足、监管实施效率低、国资管理角色冲突等问题。实际上，这一切都指向我国的国有出资人制度。这是因为，虽然国家是国有企业全部财产的“统一的”“唯一的”的所有权主体[2]，作为国家向各种企业出资而获得的一种投资人身份，实质上是国家从所有权人向股东身份的转换，(1)从历史来看，经过几轮公司制改制，原国有企业几乎全部完成公司制改造。从现实来看，国家的出资对象基本为公司。因此，一般而言，国有出资人就是国家股东(个别向合伙企业出资的除外)。本文主要探讨作为股东的国有出资人，因而在未做特别说明的情况下，国有出资人与国家股东、国有企业与国有公司并不作区分。但是，国家作为一个无生命的组织，其如何向企业出资并履行出资人职责，即国家采取什么方式出资，由谁具体履行出资人职责等问题，仍然需要依靠某一机构代行其职责。毕竟国有资本天然具有公共属性，国有资本如何配置运营，必须以服务国家发展战略为重，因而，是否投、投哪里、投多少、如何享有权利、如何监管资本运作等，都需要具体的机构执行。

在我国，虽然建立了以国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”)为代表的出资人制度，但国资委等相关部门一方面作为出资人参与国企的经营管理，另一方面又担负着对国企的监管职能。这种政企不分不仅导致行政垄断、盲目决策等问题时有发生，一些政府工作人员还利用所掌握的权力损害国企利益，而且，多重角色定位也导致相关部门对国企的监管效率大打折扣，无法实现有效监管。如今，在国企分类改革下，应当如何改革我国国有出资人制度，使其不仅能顺应分类改革之目标，更能治愈国资管理体制中的沉疴，是此轮国企改革中需要重点研究的课题。

二、 国企分类改革下集权出资人模式的困惑

作为代表国家履行出资的模式各有不同，主要有集权和分权模式。不同国家或地区根据各自的法律、国有资产经营管理机制以及企业的范围、种类、规模的不同，构建了多样的国有出资人模式。

在我国，伴随国家从所有权人转为出资人，国家出资人模式的探索从未停止过。在改革开放后至1988年国家国有资产管理局(后简称国资局)成立前，我国主要实行行业分权出资人模式。1988年1月，国务院建立国资局，代表国家统一行使国有出资人职能，包括所有者代表权、投资收益权、资产处置权、监督管理权等。作为我国最早成立的专司国有资产管理的机构，国资局被视为新的国有资产管理体制的起点，表明我国在国有出资人模式上开始由分权模式向集权模式转变。然而，虽然这次国有出资人模式改革的理念和方向具有前瞻性，但在国资局成立后的很长一段时间内，实际运作情况并不理想，事实上仍由多个行政部门分割行使国有出资人职能，这种多头管理格局被称为“九龙治水”，显示出我国这一阶段的国有出资人模式事实上还是分权出资人模式。2002年党的十六大报告提出，国家要建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责、享有所有者权益的国有资产管理体制，实现权利义务和责任相统一，管资产和管人管事相结合。国务院据此制定了相应的机构改革方案并经十届全国人大一次会议表决通过。根据此改革方案，国务院和省、市(地)三级人民政府相继成立了代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责的特设机构——国有资产监督管理委员会。根据《企业国有资产法》第6条的规定：“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责”。可见，“国资委的成立，一是扭转了‘出资人缺位，所有者分散’的局面；二是基本体现了‘政企分开，政资分开’的意图”[3],也标志着我国正式确立了国有出资人集权出资模式。

然而，这种国资委集权出资模式并未在实践中取得理想效果，尤其是在国企分类改革下，面临着如下困惑：

第一，国资委自身未能较好实现政资分开。政资分开、政企分开是国有企业改革的基本目标，亦是国资委依法履行出资人职责的指导思想。然而，在国资委出资人模式下，政资分开、政企分开并未完全实现。国资委成立初衷是将政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，建立专门的只履行出资人职责的机构，该机构不行使社会公共管理职能。如此，既可确保国资委专心履行出资人职责，又能确保市场主体的公平竞争。但是，国资委自成立以来，一直既履行出资人职能，又行使对国有企业的监管职能，这使其饱受诟病。实际上，从《企业国有资产法》来看，将国资委塑造为一个“干净”的国有出资人这一目标是非常明确的。例如，该法第12条规定了国资委对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，这与一般公司的股东权能无异。该法第13条规定，国资委可委派股东代表参加相关出资公司的股东会(股东大会)会议并行使股东权利等，这些都是股东行使股东权利的体现。是该法第14条第二款更明确规定，履行出资人职责的机构，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。但是，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国资委还承担对国有资产的监管职能。例如，该条例第12条不仅将国资委明确定位为履行出资人职责的机构，而且是监管企业国有资产的机构。其第13条规定了国资委的出资人和监管职责。其第13条第二款还明确规定，国资委可以制定企业国有资产监督管理的规章与制度。如此，“国资委一方面作为股东代表政府履行出资人职责，拥有企业高层的任免权、薪酬决定权、重大经营事项的决定权、资产处置权和收益分配权等一系列‘老板’的权力；另一方面作为国有资产的主管部门，其又拥有诸如国资规章的制定、国有资产的基础管理、安置下岗职工、派出监事会等庞大的‘婆婆权’，成了企业名正言顺的‘老板加婆婆’。[4]”然而，在现代法治社会中，一个人不能充当自己的法官，否则必然造成不公平。有学者直言：“现实中的国资监管机构既当出资人，又当监管人。自己行使出资人的权利，自己监管，人们称此为‘既当运动员，又当裁判员’。这不仅在理论上讲不通，事实证明也是无效的。[5]”

第二，国资委集权出资模式下政企不分现象仍然较为突出。政资不分是导致政企不分的主因。虽然立法力图将国资委打造成纯粹的股东，希望其按股东身份行使对国有企业的管理，但国资委本身就是一个行政机关，其管理的方法、手段、模式，天生带有行政管理的烙印。因此，行政命令、指派、干预国有公司的具体经营、干预董事会甚至总经理职权行使等现象也就不鲜见了。“通过梳理这些年国资委颁布的所有法规，可以看到国资委对市场和企业的控制和干预，实际上大大超出了法律规定的出资人职责。[6]”另外，国资委背后所属政府的行政干预也不可忽视。各级政府是国有企业真正的股东代表，国资委是根据政府的授权代行股东职责，政府还保留了大量的股东权利。例如，《企业国有资产法》第12条规定，履行出资人职责的机构对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准。由此可见，除了法律、行政法规的规定外，本级人民政府自己还可决定保留出资人职责范围。因此，在实践中，关于国有企业的并购、股权转让、上市等事项，很多地方政府都规定除国资委批准外，还要报本级政府批准。而各级政府如果没有明确其作为国家股东的定位和角色，或出于其他行政管理目标考虑，干涉下级单位国资委行使出资人职责，也就是自然而然之事。除了国资委，其他的政府机构作为出资人时，还往往兼具行业主管部门的职能，都一定程度存在干预国有企业经营的政企不分现象。“在中国国情下，政府在政商关系构建中发挥主导性的作用，或者说政商关系发展的问题症结在‘政’而非‘商’。[7]”

第三，国资委集权出资模式不能很好适应分类改革的要求。国企分类改革并不是以分类为其目标，而是在分类基础上构建针对不同类型国有企业的国有资产管理制度。因此，区分不同类型的国企而构建不同的出资人模式，实有必要。毕竟公益类国企和商业类国企的定位、经营目标及监管机制等存有较大差异，作为两类国企的出资人，不仅需要具备不同的经营管理能力，还要接受不同的考核和监管。例如，公益类国企不以盈利为主要目的，主要注重公益性目标的实现。而商业类国企则以追求盈利为目的，对其出资人则更看重其商业化经营能力，因而对于商业类国企，除了国家出资人的内部构建外，外部上出资人职责行使更接近普通商事企业的出资人(即股东)。可见，担任两类国有企业出资人应有很大差异，而我国现有一身兼二任的集权式国有出资人模式显然没有回应我国公益类国企与商业类国企并存的现实。当然，有观点认为，分类改革下国资委单一集权出资人模式仍可适应，可以确立国资委的双重定位，并将国有资本管理打造成三层管理模式，即“国资委——国有资本运营公司——国有企业”，通过这种分层监管模式，保障国有资产保值增值，推动政企分开，助推国企混合所有制改革[8]。但问题在于：一是设置国资委的内部分类管理机制是否可行。我们看到，国资委下设的负责国有经济布局和结构战略性调整以及企业的发展战略和规划的规划发展部门、负责国企财务预决算工作的财务监管与运行评价部门、负责国有产权管理的产权管理部门、负责组织指导国有资本投资和运作的资本运营与收益管理部门、负责国企业绩考核的考核分配部门，这些下设的科室管理若干事务，对于不同类型的国企并未区隔开其职能。而其实这些职能往往还存在冲突。例如，公益类国企需要政企不分，而商业类国企必须做到政企分开。因此，无论是“一套机制、两套人马”的情形，还是“一套人马、两套机制”的情形，一个政府机构中因为缺乏必要的隔离或防火墙的设置，其存在冲突的职能如果并存的话必将导致混乱，难以做到“因企施管”的分类管理目标，进而影响分类改革的实施。二是国资委作为出资人究竟是以管企业还是以管资本为核心？许多人提出，国企管理体制应当完成从“管企业”向“管资本”的转变。但在国企分类理念下，公益类国企的“公共性”与“非营利性”等特征决定了，管理的目标在于提高资源配置效率和公共服务能力，因而政策执行效果、制度规范性与有效性以及社会效益评估是重点，对这类国企的管理不能仅限于“管资本”，仍然需要“管企业”，把企业管好，使其能够持续提供公共产品，并保证其产品的供应量、产品标准和服务质量、制造成本和价格公允性等。而商业类国企则相反，对其进行规范化的公司化改造，以市场化为导向，仅需重点保障国有资本的收益权。因而，“管资本”是更优的选择，尤其是按照“国资委——国有资本运营公司——国有企业”这种分层“管资本”的模式，在许多地方(包括境外)的实践证明是较有效率的。可见，单一的国资委这种集权出资人模式难以在“管企业”和“管资本”之间进行有效协调。

三、 国企分类改革下分权出资人模式的困惑

与集权出资人模式对应的就是分权出资人模式。所谓分权模式，也称政府行业部门出资人模式，是指由政府分支机构，主要是行业主管部门，代表政府来具体履行出资人职责，各行业主管部门对本行业的国有企业履行出资人职责。在分权模式下，不存在一个统一的出资人，而是由多个出资人分别在不同行业或领域承担出资人的职责。由于行业部门众多，因而履行出资人职责的机构众多，故而称之为分权模式或分散模式。当然，分权模式也不仅仅表现为行业主管部门分权，还表现为政府一般管理部门中的多个部门分别履行出资人职责，即功能分权模式。如财政部履行国有资本金基础管理甚至预算职能，计划部门负责投资职能，组织人事部门负责国有企业主要经营者的任免等。

长期以来，我国都是实行分权出资人模式。自2003年起，我国虽然建立了由国资委行使国有出资人职能的集权出资模式，但这一集权出资模式改革是不彻底的。不仅因为包括金融类、行政类、自然资源类等大部分国有资产并未纳入，仅经营性国有资产实行集权出资人模式，而且，即便在经营性国有资产中，国资委也未能行使全部出资人角色，为数不少的国有企业尚由政府其他机构或部门行使出资人职能。根据《企业国有资产法》第11条第一款规定，各级国资委代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责，但第二款就规定，各级政府根据需要，还可以授权其他部门、机构代为履行出资人职责。如果说第11条第一款是“收”，第二款就是“放”，这一收一放之间，大大抵消了收的效果。很多人认为，立法的“这个‘口子’留得太大，太有发挥的空间了。[9]”正因为有立法上这个“口子”，让很多其他部门、机构出资的国有企业很难被纳入国资委的统一管理中，从2003年起，近二十年过去了，这一局面仍没有本质改观。不仅如此，多年来，组建金融国资委、文化国资委、教育国资委的呼声一直不断。这表明，我国事实上还存在大量分权出资人情形。即便是经营性国有资产的统一出资、监管，中央层面也好，各省市也好，也面临较大的分权阻力，分权模式还占据一定比例。

我国选择不彻底集权出资模式(即保留一定程度的分权出资模式)，是有一定道理的。其理由主要就是，集权模式在上个世纪80-90年代的全球私有化改革浪潮之后取代分权模式，成为最主流的国有出资人模式。在分权模式下，履行出资人职能的机构分散在各个不同的政府部门中(如芬兰，有近十个不同的政府部门对数十家国有企业行使出资人职能)，非常混乱，分属于各行业部门的公司大多效益差，经营困难。鉴于分权模式存在的问题，许多国家开始改革，转为采用出资人更为集中的集权出资模式，即由政府的一个部门或成立一个专门机构来代表政府(个别国家由国会成立专门机构)履行出资人职责。例如，丹麦、荷兰和西班牙由财政部担任，挪威和瑞典由工业部担任。许多国家则干脆设立一个专门机构来履行出资人职责，例如，比利时设立国有企业参与部，英国设立股东执行委员会，法国设立国家参股局(APE)，等等。由这些专门设立的机构集中履行国有企业中国有资产的出资人职能。设立专门的机关来集中履行出资人职责，克服了“九龙治水”的分权模式的弊端。2003年，我国也顺应世界潮流，选择了集权出资模式。但需要注意是，集权模式是上个世纪80-90年代的全球私有化改革浪潮之后，国有经济体量收缩下出现的，本身就存在一定局限。首先，集权模式不适合国有经济规模大、国有企业数量众多的国家。故有些国家在改采集权模式的同时也会伴以私有化改革，以缩小国有企业规模。而我国，短期内不太可能以此种方式缩小国有企业规模。我国国有企业数量众多、分布行业宽广，由一个单一的机构来履行所有国企的出资人职责，无论是从精力还是能力，都是巨大挑战。换言之，单一集权模式难以适应我国体量庞大的国有经济现实。当然，在国资委成立的时候，为解决这个问题，也为了调动地方政府的积极性，我国在明确国务院代表国家行使国有资产所有权的前提下，具体由国务院和地方人民政府(具体为各级国资委)，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，这在很大程度上缓解了上述矛盾。但各省的国有企业规模也不少，尤其是一些经济发达地区，国企规模更大。其次，单一部门履行出资人职能面临人才和专业知识匮乏问题，需要加强股东专业能力和市场化能力的建设。另外，出资人集中的过程涉及部门利益，因而并非那么顺利，有的国家集权模式改革不彻底，就会在很长一段时间内出现集权模式与分权模式并存的局面。当然，除此之外，还有如下理由：一是建立适应市场经济体制要求的国有资产管理体制是一个渐进的过程，难以一步到位；二是授权规定具有一定灵活性，可以防范在改革过程中出现真空地带；三是为政府根据改革进程和实际需要适时调整履行出资人职责的机构留下空间[10]；四是部门利益之争，即很多部门不愿意放弃管理国企的权力，法律规定实际上是对现实的一种妥协。

然而，无论分权出资模式的存在理由有多少，其在国企分类改革下却与集权出资模式一样面临如下困惑：

第一，行业或地域分权标准无法与国企分类标准相匹配。表面上看，分权分散了出资的职权，有区分对待不同国企的理念。但是，这种分权标准立基于行业或地域，与分类改革的分类标准完全不同。在这种分权下，是按照国企的行业属性或地理位置来决定如何分权的，即同一行业或地域，不管是公益类国企还是商业类国企，都由同一出资人进行管理；而不同行业或地域，即便是同属于公益类或商业类，但也分属不同出资人管理。实际上，对于那些具有“社会性”和“非营利性”特征的公益类国企，需要实行严格的监管，监管的重点在于政策执行效果、制度规范性与有效性以及社会效益评估[8]，因而对其监管的出资人机构，既可能涉及公共产品立项的政府管理部门，也可能涉及资金来源的政府管理部门，还可能涉及预算管理的政府管理部门，按照行业或地域来划分出资人，并不妥当。而对于那些商业类国企，应当保障企业国有资产增值保值和国有企业活力，保障国有资本在竞争性领域与其他市场主体展开公平竞争，因而应让市场在该领域的资源配置中起决定性作用，出资人应当管好“资本”就可以了，其他的以市场化为导向，企业的决策、经营和发展完全依赖于市场，不存在政府预算管理，也不存在公共产品立项的管理，出资人按照股东资格享有股权投资收益，对于资产的使用由公司股东会(股东大会)或董事会决议决定，不受出资人的限制。对于这类国企，按照行业或地域来确定出资人，也不合理。

第二，功能分权或其他分权方式也与分类改革不完全适应。鉴于行业或地域分权模式的弊端，我们是否可以选择另一种分权模式，即功能分权模式？也就是说，由政府集中代表(可由国务院和地方政府分别代表)国家履行出资人职能，政府作为出资人代表，而不是政府的某个部门如国资委。在政府作为出资人的情况下，再根据政府部门的职能分工，将出资人职能分属政府不同部门行使。例如，财政部门行使具体出资和收益职能，预算由人大行使，审计部门行使审计监督职能，监管则为国资委，等等。该种观点似乎既有法律依据，也有现实支撑。我国《企业国有资产法》第6条明确规定，国务院和地方人民政府依法履行出资人职责。而作为出资人的股东享有很多具体的权利，例如出资权、知情权、分红权、诉讼权、临时提案权、选举权与被选举权等。出资人如此众多的职能由一个部门行使，实际上并不可能，因而，在设立国资委之前，确实是由多个部门来代政府具体行使出资人职能的。虽然学界主流观点认为：“这种分割治理的状况，极大地增加了协商、沟通等代理成本，降低了国企及国资的管理效率。[11]”事实上，在国资委成立后，国资委依然无法完成所有出资人职能，客观上仍由政府多个部门行使出资人职能，例如，出资和收益权依然由财政部门行使，管理者选择权由党委组织部门行使或与国资委共同行使，审计监督职能由审计部门行使等，这表明，“九龙治水”是有其现实基础和合理性的。又或者，设立财政部与国资委双重出资模式。由于财政部掌握国库，具体履行对国企的出资职能，加之财政部一直是我国金融类国企的出资人代表，又是国有资产预算制作人，且具体负责收缴国企利润，因此，财政部历来都是国家出资人代表的人选。事实上，很多国家也以财政部作为国有出资人代表。因而也有建议建立财政部与国资委双重出资人模式，并将其他部门代行出资人职责分别归集于这两大部门，缓解国资委承担庞大国有资产的出资人代表的压力。其中，应将国资委定位为监管部门，剥离国资委出资人职能和“商人”身份，而由其专司监管人职能。国资委的定位从履行出资人职能转变到履行管理出资人的职能上，并在国资委和大型国有企业之间构造一个履行出资人职责的、专门从事国有资产经营和管理的中间层次——控股公司，由控股公司专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作[12]。实际上，不管如何实施功能分权，这种功能分权与集权出资模式还是存在某种共同之处，就是在某种出资功能上是集权的，也就是说，由某个部门统一掌握所有国企的某项出资职能。例如，由发改委统一决定所有国企的投资立项事宜。在这种职能集权的情形下，不仅对部门之间的协调机制要求很高，更为重要的是，不同类型的国企其战略布局不一样，其管理重点不一样，其出资人的职权不一样，其考核标准也不一样，对竞争类企业主要以利润为第一考核指标，对非竞争类或者公益类企业则以社会服务绩效为第一考核指标，利润作为第二考核指标。在如此之多差异的情况下，要求同一集权部门提出不一样的管理目标、作出不一样的管理行为、得到不一样的管理结果，不可避免会造成管理的混乱。另外，在分权模式下，由行业主管部门作为出资人，往往跟过去一样，摆脱不了部门利益的影响，以致政企难以分开，且自行制定许多管理规则，在国企管理系统内自成特殊体系，不利于国企的整体改革和管理。

四、 国企分类改革下混合出资人模式的构建

(一) 分类构建出资人的必要性

在分类改革背景下，国有出资人模式构建的基本原则应是分类构建，即改变现行所有国企统一构建出资人模式的现状，区分商业类国企与公益类国企，分类构建不同的出资人模式，而不宜简单采用一种模式。主要理由如下：

第一，出资人的分类构建本身就是国企分类改革的重要内容之一。本轮混合所有制改革被上升到国家战略高度，并被确定为判断国企改革成功的关键，而本轮混合所有制改革的核心是分类改革。国家认识到国企存在差异，并有针对性地提出不同的管理目标，实施不同的管理措施，以达到不同的管理效果。在这种分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核的情况下，也就意味着对出资人提出了不同的要求。显然，国企分类改革不仅仅是确定国企具体分类这么简单，如果不对职能迥异的两类国企的出资人进行区分构建，仍旧由同一机构、同一拨人担任功能迥异的角色，这不仅会造成该同一出资人的“人格分裂”，而且从制度设计上、风险隔离上都是不合理的。事实证明，这么多年将所有国有企业统一在一个模式下管理，使得对商业类国企过分强调国有企业的公共属性，对公益性国企又过分适用商业性国企目标，如对盈利性的要求、增值保值的要求，使得两类国企都无所适从。因此，在分类改革背景下，不能再固守之前的单一出资人模式，应该分类构建出资人，以更好地对不同功能定位和目标的国有企业履行出资人职责。分类构建出资人不仅是分类改革的要求，本身也是分类改革的重要内容。不如此，其他再完美的分类标准设计、分类改革具体措施等都是无本之木、无源之水，其实施效果都会大打折扣。

第二，出资人的分类构建难以在同一机构中实现。是否可以在机构内部按照公益类与商业类进行分权配置，使得出资人分类设置在一个机构内得到实现？例如，在国资委内部分类设置出资人，按照国有企业性质分别设置公益类国企管理部门和商业类国企管理部门，但对外仍统一由国资委对所有国企履行出资人职责。应该说，以这种思路应对出资人分类改革也未尝不可。如此，改革的成本也会相对更小一些。但前文已述，相对外部分类独立设置，这是次优选择。我国公益类国企和商业类国企并存的局面可能是一个长期的过程，面对功能定位、经营目标、管理考核方式如此迥异的两类企业，且彼此规模都还十分庞大的情况下，从长远来看，还是分类构建外部独立管理机构更好。而且，在出资人模式上，公益类国企还不宜由一个部门担任，还可能需要由其他部门一起担任出资人。更为重要的是，一个出资人兼顾两种角色，如果没有处理好，模糊甚至混淆了对两种国有企业不同的管理目标和方式，就会直接影响两类国有企业的经营效果。例如，我国现在国企管理的最突出问题就是公益性国企的过度商业化，而商业化企业却过度行政化，这便是在同一管理机构下引发的问题。因而，即便存在内部科室的职能分工，但职能的交叉重叠使得这种分工界限并不清晰，受部门利益影响，“捞过界”的情形时有发生，最终商业化与行政化就混在一起了。

第三，出资人的分类构建是完善集权出资模式与分权出资模式的契机。其实，我国所实行的出资模式，无论是集权出资模式还是分权出资模式，又或者，分权出资中无论行业或地域分权还是功能分权，都实施得并不彻底。前文已述，这种不彻底主要表现在，两种出资模式存在相互交叉、界限不明的情形。集权模式的最大优势就是将由各行业主管部门担任出资人职能集中由一个部门行使，克服了“九龙治水”的弊端，缓解了分权模式下最突出的政资不分、政企不分等问题。分权模式是一种简单的分工，其建立基础在于谁主管谁出资，在分权出资模式下，各行业主管部门集监管和出资功能于一身，其双重职能也可能导致政资不分与政企不分，干预所辖国企的经营，企业往往变成实现部门利益的工具，难以成为独立的市场主体，经营效益较差。虽然功能分权模式不同于行业分权模式，但由政府各部门分头行使出资人职能，多头管理容易导致扯皮、推诿、职能交叉等，影响国企管理的效率。实际上，分类理念下，一些管理手段表面上看上去不合时宜，但对于某类国企却可能比较合适。例如，政企不分的出资人管理模式，对于追求经营效益的商业类国企完全应予摒弃，而对于追求社会和非经营效益的公益类国企来讲，却不一定是坏事。因此，有必要在分类改革下分类构建出资人模式，并以此完善相关出资人模式。

(二) 商业类国企集权出资人模式的构建

1.为何商业类国企应采集权出资模式？长期以来，我国的国企改革一直强调政企分开、政资分离、提高经济效益的改革目标。实际上，这种改革目标应当主要针对商业类国企。对于商业类国企，虽然也要负有实现国家战略目标的任务，以及实现政府调控经济的职能、维护社会经济稳定和加快产业结构的调整和优化等社会经济的职责，但改革的主要目标仍然是放手让商业类国企在市场中与其他主体直接竞争[1]，这类国企的经营和发展取决于自己的努力，只要这类国企遵循现代公司治理的自身逻辑与规律，以市场调节为基础进行自主治理，为国家的投资实现高额的回报，促进国资的保值、增值即可。因此，强调政企分开、政资分离、提高经济效益，为主要目标的“管资本”模式是这类国企的最优选择。例如，新加坡就是按照“国资委——国有资本运营公司——国有企业”这种分层“管资本”的模式对商业类国企进行管理。

我国也应按照这种模式对商业类国企进行改革。具体包括：在股权方面引入多元化资本，按照混合所有制的要求对企业进行规范化的公司化改造，以市场化为导向，企业的决策、经营和发展完全依赖于市场，建立规范的治理结构和治理机制，高管选聘、薪酬考核等严格按照市场化方式运作等，以使企业获得充分的治理权和足够的治理空间，提高国有资本的证券化比率，实现国有资产的依法顺畅和有序流动，保障企业国有资产增值保值。而要实现这一目标，必须首先对商业类国企的出资人进行改造，需要实现出资人“管资本”的职能，而且只要具备“管资本”的职能就可以了。“管资本”的内在逻辑较为简单，仅限于国有资本的收益权以及出资企业资产的流动性的管理，无论国有资本如何延伸，只要遵循资本准则和产权原则，如此，适用集权出资就完全可以应对“管资本”的商业类国企的需求。

2.商业类国企是否应采国资委集权出资模式？在集权出资人模式中，国资委具有较大优势。但是，鉴于国资委的弊端，理论界和实务界对其争论一直没有停止，甚至上升到国资委的存废之争。(2)围绕国资委的存废之争,代表性的有北京大学教授蒋大兴和邓峰的争论，两位学者针锋相对的观点可分别参见蒋大兴.废除国资委？——一种理想主义者的“空想”[J].清华法学,2016(6):84-100；邓峰.国资委的历史使命已经完成[EB/OL].(2015-09-22)[2020-01-24].http://news.sina.com.cn/c/nd/2015-09-22/doc-ifxhytwr2287382.shtml.围绕国资委应该定位为专门的国资监管机关还是纯粹的出资人，也争论不休，(3)例如，有的学者认为国资委应剥离出资人职能，定位于监管机关，另设出资人代表机构。参见顾功耘.国有资产立法的宗旨及基本制度选择[J].法学,2008(6):67-72；刘纪鹏.国资体制改革需处理三问题[J].发展,2006(2):20-21；张素华.论国资委法律地位的再定位[J].求索，2009(11):131-133；王新红.论企业国有资产管理体制的完善——兼论国资委的定位调整[J].政治与法律，2015(10)：129-141.还有研究者则认为由国资委担任出资人代表是合适的，只是在实际操作中要对国资委的职责作进一步调整，做到因地制宜。参见张文魁.国资委的定位与直接持股问题研究[R].北京:国务院发展研究中心,2006.等等。以至于几乎形成“出资人模式之问”：立法对国资委的股东角色界定模糊，在国资委法律角色的定位上，其到底是监管者还是股东[11]?如果将国资委定位为股东，又该如何改进不彻底的集权出资模式？若将其定位为监管者，那谁又更合适做国家股东？尤其是，关于财政部或其他部门担任出资人的声音从未停止过。

笔者认为，应在商业类国企中实行彻底的国资委集权出资人模式。理由有二：第一，国资委积累了担任商业类国企出资人的丰富经验。我国的国企改革是以商业化改革取向为主。不可否认，虽然我们没有完全放弃国有企业的公共属性考量，但我国国有企业改革的大方向一直是商业化方向改革，即将国有企业打造成以盈利为目的的商事主体。从最初的放权让利，到承包制、租赁制，再到以产权制度改革为主线的股份制与现代企业制度，都力图把国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体[13]。实际上，整个国有企业的改革就是一个将企业从计划经济下的经济机关塑造成独立企业法人的改革历程，“将国企转变为具有独立法人资格的公司被认为是国企改革的出路，[14]”正如学者所言，中国的国企改制主要是为了重建国企的“公司本质”，这使得国企顺理成章地承担了本来应由商事公司承担的任务——追求营利(即确保国有资产保值增值)，几乎成为国企存在的主要目标[15]。事实上，将所有国企按商业类国企改革，忽视国企的公共属性，已引起学界批评。换言之，这些年来，国资委就是按商业类国企的模式管理所有国有企业。我国国企以商事化为导向的改革实际上使国资委已经形成了履行商业类国企出资人的宝贵经验，现在要做的是区分对待公益类国企，将之析出，对公益类国企构建更适合其企业定位的出资人。其实，财政部作为一个国家的财政管理部门，其专门职能定位明确，不宜再设置为一个专门的国家出资人角色，分散其主要功能。我国国有资产庞大，事实上由财政部在本职工作之外再担任国企的出资人，亦不现实。当然，在分类改革背景下，财政部可在公益类国企中行使出资人职能，亦是可行的。至于国资委以外的其他出资人模式设计，也不妥当。我国已经选择国资委集权出资模式，上述设计不仅颠覆了国企改革的基石，而且，在近20年的履行出资人的实践中，国资委也积累了丰富的出资人经验，是担任国有出资人的最佳人选。“国资委的成立及其管人、管事、管资产职能的明确，这应该说是体制上的一个重大的进步。我们不能因为改革过程中出现了这样那样一些问题，就回到多头管理的体制，那是绝对没有出路的。[16]”对国资委职能做出恰当调整，使其在混合所有制改革下胜任出资人角色，是更为妥当的选择。

当然，作为专司出资人职能的国资委，应剥离国资委的行政管理职能，使其仅仅作为商业类国企的出资人。理由在于，首先，监管职能和出资人职能不应合二为一。如前所述，由于国资委身兼监管职能和出资人职能，集裁判员与运动员职能于一身，一直以来饱受诟病。在混合所有制分类改革下，商业类国企主要按市场化目标经营，且鼓励进行混改，允许民营资本、外商资本进入，努力将商业类国企打造成股权多元化的商事企业。与国有独资企业不同，在股权多元化企业中，无论是国有股东，还是外资、民营等股东，各股东的身份都是公司的出资人。根据《公司法》等相关法律规定，公司中各股东地位平等，平等享有和行使各项股东权利，平等履行各项义务。在一个混合所有制国有企业中，如果其中的国有股东还兼监管所出资国有企业的功能，显然与其他股东地位并不平等，既不符合《公司法》等法律的基本要求，也不符合市场经济法治的基本精神。可见，混合所有制下客观要求国家股东与其他股东一样，平等按市场经济规则行为，国有出资人是一个纯粹的商事股东，而不能再兼有行政管理职能，其行政管理职能与出资人职能必须分开。新加坡通过政府控股公司进行的集权出资模式下，其最大的特点是市场化、商业经营。不仅控股公司是按照《公司法》投资设立并完全按照市场经济原则运营的法人实体，其对政联公司履行出资人职责也主要是基于产权关系进行的，除非出现重大问题，控股公司从不过问直属政联公司的日常经营活动。其次，并不需要单独的国资监管机关。与国有出资人模式改革直接相关的问题，是剥离的国资监管职能之后由谁行使的问题。国资委作为国有出资人代表，当然要接受真正的股东——国家的监督，监督的方式是由国家各相关职能部门依法监督，还是需要单独设立一个国资监管机关呢？从前述各国的经验来看，几乎没有看到单独设立国资监管机关的做法。因为按如此思维，各行各业都要单独设立一个监管机关，这与政府机关设置原理不符。例如在法国，各行政监管部门在执行行政监管职能时，“对于国有企业与私人企业一视同仁，并不存在专门的国有资产监管部门。[17]”“将国有企业的交易市场单列出了一般市场，形成了分离的国有企业交易市场，[6]”这不仅与统一的市场经济相违背，也不利于商业类国企的长远发展。因此，在剥离国资委的监管职能后，相关监管工作由其他国家机关按自身职能分工行使。因而，剥离国资委出资人职能、专司监管职能的观点也是不妥的。总之，国资委具有丰富的(商业类国企)出资人的经验，由其出任出资人并没有太大问题，且也无需专门的监管机关，相关监管职能由各部门分别行使即可。至于国有出资人作为股东对国有企业的监督管理，属于股东权利行使范畴，不属于行政机关对企业的监管，不应混淆。

(三) 公益类国企功能双重出资模式的构建

1.为何公益类国企应采功能双重出资模式？所谓双重模式，是指由各行业部门和一个中央部门或机构来共同担任国有企业出资人的国有出资模式。这个中央部门通常是财政部或国库部。财政部关注国有企业总体经济效益及其对财政的影响，行业部门则更关注企业的商业竞争力，具体关注企业的经营。双重模式既可是行业双重，也可是功能双重，即由两个政府一般部门(非行业部门)来共同行使出资人职能。较之行业分权模式，这种模式下出资人更为集中。当然，双重模式只是通常的表述，实际上有的国家担任出资人的部门也可能是三个甚至更多，其原理与双重模式一样。例如，韩国在1994年之前采分权模式，在1994-2008年期间，主要实行三重模式，即在国有企业中至少涉及三个政府部门履行出资人职责，这三个部门主要是行业部门、财政与经济部与计划部。但2008年李明博出任总统以后，把一些类似职能的部门合并，例如将财政经济部和规划预算部合并，成立了企划财政部(MOSF)。这样，原来财政经济部与预算计划部共同履行的国有企业出资人职责便划归到企划财政部一个部门当中，因此，韩国现今的国有企业出资人模式也类似一种双重出资模式[18]43。

双重模式是分权模式向集权模式的一个过渡性安排，具有独特的价值。较之分权模式，双重模式下由一个超脱于行业部门的更加公平中立的政府部门履行出资人职责，克服了分权模式下行业部门各自为政的局面，既利用了行业部门的专业性，又贯彻了国家关于国企管理的统一性。功能双重模式因基本没有行业部门参与则更是超脱于行业部门利益。因此，双重模式曾经是后分权模式时代最普遍的国有资产出资人模式。近年来，随着集权模式的盛行，双重模式不再是最普遍的模式，但是，仍有一些国家，如希腊、意大利、韩国、墨西哥等，采用这种模式[18]37。双重模式的代表国家为意大利。在欧洲发达国家中，意大利国有经济比重较高，国有企业资产总值占GDP的比重一度接近30%。针对如此庞大的国有资产规模，在国家股东构建模式上，意大利主要是采纳双重模式来实现对国有企业的出资。其中，一个部门是经济和财政部，其主要职能是根据国会专门委员会的决议对国有企业进行预算管理；另一部门是国家参与部，该部门主要行使股东日常职能，例如向股东大会和董事会派出代表、审议董事会报告等[19]。从两部门性质来看，意大利的双重模式不是典型的行业双重模式，而是功能双重模式。

实际上，功能双重出资模式与公益类国企具有较好的契合度。理由主要在于：第一，功能双重出资模式与既要“管资本”、又要“管企业”的要求相契合。公益类国企中有两种企业，一是合理的垄断型国有企业，二是资源性国有企业，这两类企业不仅涉及经济利益，还肩负着国家战略、政治稳定的重任，在开展国有资产管理就需要兼顾盈利和国家政策调控双层目标。也就是说，对于这两种性质的国企，既要注重其经济价值，也要注重其社会价值，既要保证这些国企收支平衡，不至于亏损，也要保证这些国企能够实现社会福利的极大化。如要达到这种效果，仅仅“管资本”的国资委集权模式难以胜任。只有既“管企业”又“管资本”的双重出资模式，才有可能实现上述目标。第二，功能双重出资模式在只“管企业”的模式中也有其独特价值。一部分公益类国企代行政府公共管理职能，仅负有向社会公众提供高质量的公共产品和公共服务的义务，并不以盈利为目的，对这部分国企的考核标准只是社会或公共绩效，无需市场化改革，这类国企的运作本身就是政企不分的。对于这类国企，在设置出资人模式时，应注意如何实现对其的有效监管，使企业的运作符合国家的要求，因而多个部门分权共同对其进行监管是一种行之有效的做法。采用功能双重出资模式，可以通过不同部门对同一国企进行监管，达到有效监管的效果，而这种监管效果在集权出资模式下或行业分权模式下都难以达到。

2.如何在公益类国企中构建功能双重出资模式？在功能双重出资模式下，一般职能部门负责对国有企业进行出资、预算管理及行使收益权，专司国家出资人职能的部门负责对国有企业进行日常治理，行使股东日常职能。当然，功能双重模式也不必过于机械，并非一定是两个部门，也可以根据需要确定为多个部门，但不宜太多，最多不宜超过三个，避免出现又“九龙治水”的局面。具体设计如下：

第一，新设公益类国企股东局行使一般国家股东职能。针对公益类国企，新设一个公益类国有出资人专门机构，可称之为公益类国企股东局，主要行使公益类国企国家股东的日常管理职能，具体人员可从国资委或财政部选派人员为主组成。不建议由财政部直接承担此职能，因为股东还有许多日常职能要行使，财政部门自身的功能定位不适合再行使繁杂的股东日常职能。

第二，由财政部担任一般部门，行使部分股东职能。政府的一般功能部门建议由财政部担任，具体行使出资和预算、接受收益等职能。这也是很多国家的惯常做法。至于政府其他部门，按照公益类国企的立法行使各自的职能，如审计部门承担审计监督职能。但必须说明的是，对国企审计只是其职能的一部分，其也承担对其他部门的审计，只是审计依据不同而已，并非不能作为公益类国企的股东职能行使部门。

第三，依法明确各出资人的职责分工。由于涉及两个甚至三个部门共同出任国有企业出资人，几个部门都是国家股东代表，都享有股东权利和承担责任，因此，在双重模式中，应明确各出资人的出资比例、职能定位与分工，对公益类国企的设立、职责任务、管理运作、财务管理以及监管等作出明确规定，使各部门能够各司其职。以新加坡为例，新加坡的公益类国企，隐藏在新加坡所有带有公益性质的单位管理中，与行政事业单位一起被称作法定机构。新加坡的法定机构是根据国会专门立法设立的，具有独立法人地位，其机构性质、具体职责、活动范围、权力限制等都由特别法案规定。所有对法定机构的监管都是依法进行的，国会对法定机构制定了专门立法，对其设立、职责任务、管理运作、财务管理以及监管等内容作出细化规定[20]。

五、 结 语

毫无疑问，国企的分类改革不是仅仅将国企进行分类即可，而是需要将分类理念体现在国企运作和管理的各个环节，尤其是与国企管理体制息息相关的出资人模式，亦应具备分类构建的理念。然而，我国现行的出资人模式，无论是国资委集权出资模式，还是以行业或地域为标准划分的分权出资模式，都是对所有国企一体对待，并不区分商业类国企和公益类国企。因而现行出资人模式的最大弊病就是与分类改革格格不入，有必要根据商业类国企和公益类国企的不同特征以及不同要求，分别构建出资人模式，可以将这种模式称为“混合出资人模式”。在这种混合出资人模式中，针对需要打造成完全的市场主体并以经营效益为其目标的商业类国企，由国资委通过“管资本”的方式对其履行出资人职责，采国资委集权出资模式，是较优的选择。针对不需要市场化并以社会效益为其目标的公益类国企，采功能双重出资模式，由多个部门分工协作，既“管资本”也“管企业”，可以实现国企监管的有效性，是更优的选择。