关于广西电价交叉补贴问题的探讨

陈 文

（广西壮族自治区宏观经济研究院 广西 南宁 530028）

一、电价交叉补贴现状

（一）交叉补贴定义

在总体电价水平不变的前提下，对个别用电类别执行低于实际供电成本的价格，而其他类别用户执行高于实际供电成本的价格，即低用电成本的用户执行高电价，高用电成本的用户执行低电价，从而实现扶持某类用户发展的目的。

交叉补贴是政府部门行政干预的经济手段，通过价格调整促使各类用户用电价格偏离实际成本，最终实现社会利益的重新分配。适度的交叉补贴，有利于国家落实宏观调控，保障电力普遍服务；但过度的交叉补贴，不利于企业健康发展，不利于引导用户合理消费。

随着电力市场化交易规模的扩大，交叉补贴的弊端逐渐显现，不利于广西电力市场化的持续发展。

（二）电价交叉补贴的类型

结合广西现状，我区总共有四类电价交叉补贴类型，分别是：工商业交叉补贴居民和农业、高电压等级用户交叉补贴低电压等级用户、相同电压等级用户之间的交叉补贴、不同地区之间的交叉补贴。

1.工商业交叉补贴居民和农业

为维护社会安定和改善民生，实现电力普遍性服务，保障粮食的生产安全，我国长期对居民和农业电价实行交叉补贴政策。特别是煤电联动机制运行时期，居民和农业电价长期不随购电成本变化，从2006年至今维持不变。由此造成工商业电价偏高，居民和农业电价偏低的格局。即使在相同电压等级的情况下，不同类别的用户之间普遍存在交叉补贴的情况。2019年我国居民电价0.542元/千瓦时为大工业电价0.635元/千瓦时的85%；广西居民电价0.5508元/千瓦时为广西大工业电价0.6094元/千瓦时的88%；而国外居民平均电价1.338元/千瓦时为国外大工业平均电价0.892元/千瓦时的1.5倍。广西居民电价低于合理定价水平15%，农业电价低于合理定价水平35%，属于交叉补贴获益最大的群体。

2.高电压等级用户交叉补贴低电压等级用户

按照用电价成本核算原则，电价成本与电压等级成反比，电压等级越高用电成本越低，电压等级越低用电成本越高。高电压等级用户降压次数少、输电设备投入少、线路损耗低、负荷率高等因素，相应到户电价较低；而低电压等级用户降压次数多、输电设备投入多、线路损耗高、负荷率低等因素，相应到户电价较高。但是，实际执行过程却是低电压等级的用户电价水平低于高电压等级用户，存在高电压等级用户对低电压等级用户的交叉补贴。

3.相同电压等级用户之间的交叉补贴

为扶持某类行业的发展，地方政府会单独设置优待类用户，确保电价水平低于平均社会成本，而与之相同电压等级的其他用户就要执行较高的电价，承担着对优待类用户的交叉补贴。广西将电解铝、合成氨、电石、电炉铁合金等八大类行业列为优待类用户，并在大工业电价中设置了优待类电价，相同电压等级的优待类用户电价低于普通类用户。以广西220千伏输配电价为例：平均水平为0.0535元/千瓦时，优待类为0.0248元/千瓦时，是平均水平的46%；普通类为0.0793元/千瓦时，是平均输配水平的1.48倍，交叉补贴非常明显。

4.不同地区之间的交叉补贴

受自然地理环境制约，偏远地区及农村用户普遍远离电力负荷中心，线路铺设距离长、施工难度大，其用电成本普遍高于负荷中心的城市用户。为保障广西电力普遍服务，确保偏远地区山及农村户能够获得低于实际成本的电力资源，广西辖区已经实现同网同价。因此，存在用电成本较低的城市地区交叉补贴用电成本较高的农村地区。

二、电价交叉补贴的影响

（一）扭曲电力商品属性

无法还原电力一般商品属性，电价交叉补贴下的价格既不反映价值又不反映市场的供求关系。电力商品的价值不能通过市场价格获得反映，极易引发“眼红”效应，导致市场不公平竞争，促使用户不愿意参与市场化交易，寄希望于政府采取行政干预，使其纳入交叉补贴范围。

（二）限制市场化交易规模

近年来，国家要求构建有效竞争的电力市场，有序放开发用电计划和竞争性环节电价，提高电力交易市场化程度。但是，享受电价交叉补贴的用户（含部分优待类行业）获得了低于市场化交易的用电价格，不愿意参与市场化交易。同时，为筹集交叉补贴资金来源，只能匹配低价电源，致使低价电源无法参与市场化交易，限制了发电侧市场化交易规模。

（三）阻碍产业转型升级

部分高载能行业的盲目扩张，将长期挤占有限的低价电源，致使新兴产业发展得不到支持，地方产业转型升级困难。

（四）不利于电力资源的合理配置

为转嫁经营成本压力，工商业用户普遍通过提高产品和服务价格疏导，导致消费者购买能力下降。同时，居民电价偏低，会产生富裕群体多用电多补贴，一般群体少用电少补贴的局面，价格杠杆调节电力资源配置的作用没有体现。

三、电价交叉补贴的进程

随着电力市场交易的改革，我国电价管理模式从单一的政府定价模式，转变到市场化交易与政府定价并行的“双轨模式”。参与电力市场交易的用户价格由市场交易价格、输配电价、政府性基金三部分组成。其他没有参与直接交易和竞价交易的上网电量，以及居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电，继续执行政府定价。

2017年，全国电力市场化改革初期主要是将35-220千伏电压等级的大工业用户推向市场。上述用户执行市场化价格后，不再承担交叉补贴，用电价格大幅降低，产品竞争力得到提升，与之对应的交叉补贴来源也逐渐减少。

2019年，为进一步扩大市场化交易规模，国家原则上全部放开经营性电力用户的发用电计划。除居民、农业、重要公用事业和公益性服务等行业电力用户以及电力生产供应所必需的厂用电和线损之外，其他电力用户均属于经营性电力用户。至此，10千伏及以上的高电压等级的工商业用户可以进入市场，交叉补贴的资金将会出现资金缺口。

为贯彻落实以人民为中心的执政理念，体现中国特色社会主义制度的优越性，我国在较长的一段时期内，还继续对居民和农业执行交叉补贴政策。

四、相关对策

（一）完善交叉补贴运行机制

根据《省级电网输配电价定价办法》规定，结合国家电力体制改革进程，明确交叉补贴的主体和范围，合理测算政策性交叉补贴规模及数额，将交叉补贴纳入输配电价，解决电价交叉补贴问题。

（二）减少或取消优待类电价类别

逐步减少相同类别相同电压等级用户之间的交叉补贴，保障相同类别的用户享受公平的电力市场化环境，逐步缩减交叉补贴范围。

（三）完善居民阶梯电价制度

逐步取消广西居民用电促销政策，适当提高第一、二档居民用电基数，在保障大多数居民一、二档基础用电价格稳定的前提下，大幅提高第三档电价标准。通过居民阶梯电价结构的调整，实现用电成本的合理负担，减少工商业用户对居民用户的交叉补贴。

（四）落实自备电厂征收交叉补贴政策

企业自备电厂自发自用电量应承担并足额缴纳国家依法合规设立的政府性基金以及政策性交叉补贴。广西可借鉴外省经验，对区内自备电厂征收交叉补贴资金，缓解交叉补贴资金缺口。