“十三五”上海市地方志事业发展规划评估研究*

巴兆祥 陈郑云 张 丽 黄 伟

为推进上海市地方志事业科学发展，上海市人民政府办公厅于2016年制定和实施了《上海市地方志事业发展规划纲要（2016—2020年）》（沪府办发〔2016〕55号，以下简称《规划》），进一步明晰发展目标与思路，努力构建具有上海特色的现代方志工作格局，在新起点上推动地方志事业加快发展。根据《规划》要求，“十三五”期间，要全面完成第二轮修志目标、创新年鉴编纂工作、强化地方志质量建设、拓展地方志资料收（征）集和保护、开发利用地方志资源、加快信息化建设、推进地方志理论研究、加强地方志人才队伍建设。为客观研判《规划》实施程度，发现实施过程中存在的问题，理清下一步工作思路，本研究对《规划》实施情况进行了系统评估。

一、评估技术路线

1.评估定位。

基于目标导向，评估工作有三个定位。一是评估实施情况，主要分析提出的总体目标和主要任务是否已经达标，保障措施是否已经到位等。二是识别实施弱项，重点识别《规划》中已经提出但是目前没有进展或者进展缓慢的任务，研判需要完善的重点任务。三是明确改进方向，通过发现《规划》实施过程中存在的问题与原因，为“十四五”上海市地方志事业发展规划编制提供经验借鉴。

2.评估原则。

评估工作基于三个原则来开展。一是比对《规划》，全面评估。将《规划》分解为目标、领域、任务三个层次，对照任务要求逐项进行评估，分析任务执行和实施情况，全面研判《规划》实施进展。二是定性为主，定量为辅。对《规划》评估主要以定性评估为主，兼顾定量，定量评估采用“规划蓝图——实施情况一致性”的原则，对《规划》实施情况进行评估，主要针对《规划》提出的总体目标和主要任务实施情况进行评估。三是立足当前，突出重点。由于《规划》实施周期为2016—2020年，因此围绕2016年至2019年地方志事业发展所取得的成绩开展评估。

3.评估内容与数据来源

评估内容及数据来源：评估内容坚持统筹兼顾，全面考察上海市地方志事业发展各方面的情况，突出重点，抓住关键，重点评估《规划》主要指标完成情况。评估内容包括8个模块（分别是全面完成第二轮修志目标、创新年鉴编纂工作、强化地方志质量建设、拓展地方志资料收（征）集和保护、开发利用地方志资源、加快信息化建设、推进地方志理论研究、加强地方志人才队伍建设）的进展情况。从评估时间看，跨度为2016年至2019年。数据主要来源于上海市及各辖区地方志办公室相关部门的总结报告、统计、监测、核查数据，更新至2019年12月底；课题组还通过网络、期刊、文件等中的数据，更新至2019年12月底。

4.评估方法。

评估主要运用前后对比法、逻辑框架法、专家评估法、问卷调查法、目标群体评估法、执行群体评估法等方法。首先，根据《规划》总体目标与主要任务内容，将《规划》分解为三个层次实施评估：目标层（1个目标，即地方志事业）、领域层（3个领域，即地方史、地方志、年鉴）、任务层（8项主要任务）。其次，发放《上海市地方志事业发展调研问卷》《公众对地方志和地方志工作认知程度调研问卷》开展调查，对主要任务系统评估。再次，组织召开专家座谈会开展评估。最后，通过对《规划》制定、执行和效果的综合评判来最终决定各项规划任务进度的评估结论。

二、重点任务评估

1.志书编纂成果丰富。市和区两级第二轮新方志编修接近全面完成。上海第二轮新编志书，截至2019年12月底，累计评议120部，其中，上海市志69部，市级专志28部，区县志书23部；累计审定77部，其中，上海市志37部，市级专志18部，区县志书22部；累计验收63部，其中，上海市志29部，市级专志14部，区县志书20部；累计出版55部，其中，上海市志23部，市级专志12部，区县志书20部。特色专志编纂有序推进，《松江房产志》《奉贤区林业志》等相继出版。乡镇村街道社区志编纂方兴未艾，《友谊路街道志》《罗泾镇志》《江桥封浜合志（1988—2010）》《卫城村志》等已成为重要文化品牌。仅金山区就编修124部村志，全区已实现村村有志。

2.年鉴体系完整。实现市、区两级地方综合年鉴编纂全覆盖，各种类型年鉴齐全。据统计（均包括非公开出版），在编年鉴105种，其中地方综合年鉴21种、专业年鉴44种、部门年鉴34种、全国性年鉴6种；已编纂年鉴88种，其中地方综合年鉴8种、专业年鉴55种、部门年鉴18种、全国性年鉴5种、翻译年鉴2种。其中，专门年鉴种类齐全，有《上海经济年鉴》《上海文化年鉴》《上海科技年鉴》《上海工业年鉴》《上海建设年鉴》《上海交通年鉴》《上海金融年鉴》《上海教育年鉴》等；部门年鉴有《宝钢年鉴》《上海石化年鉴》《复旦大学年鉴》《上海交通大学年鉴》等；全国性年鉴有《中国外科年鉴》《中国内科年鉴》等；乡镇（街道）年鉴有《南翔年鉴》《华亭年鉴》等。年鉴有英文版、简本（袖珍本）。《上海年鉴》英文版创刊于2002年，为全国最早的省级年鉴英文版，另有《浦东年鉴》（1997年创刊）、《上海经济年鉴》（1995年创刊）、《上海统计年鉴》（1988年创刊）、《陆家嘴金融城年鉴》（2005年创刊）；简本（袖珍本）有《嘉定年鉴》（1996年创刊）、《上海统计年鉴》（1988年创刊）等。尝试编纂出版了上海第一部街镇地方综合年鉴——《南翔年鉴》。

3.志鉴质量处全国前列。严格执行《地方志书质量规定》《地方志书评审验收办法》和《地方综合年鉴编纂出版规定》等规范，完善资料报送、质量评价、评审验收、批准出版以及修订、重修、再版的制度。制订并实施《上海市二轮修志工作督办方案》，通过走访、通报、督办三种形式确保修志进度。制订并落实《关于上海市二轮修志工作中若干问题的指导意见》，印制发放《上海市级专志编纂参考材料》，进一步优化业务指导方式、业务培训机制，严格遵循制度流程开展志书评审工作，密切联系出版社，严把出版质量关。从已经出版的志书看，总体质量上乘。上海年鉴内容资料日趋丰富准确、体例行文逐步规范完善，组成一个记载全市年度自然、政治、经济、文化和社会发展等各方面情况的综合资料库，系统反映上海改革开放的进程和成果。在2019年1月中国版协年鉴工作委员会第六届年鉴编纂出版质量评比中，上海有24部年鉴获奖，其中《上海年鉴（2017）》《浦东年鉴（2016）》《奉贤年鉴（2016）》《金山年鉴（2017）》《上海经济年鉴（2018）》《上海文化年鉴（2017）》《上海交通大学年鉴（2018）》7部获特等奖、《普陀年鉴（2017）》《嘉定年鉴（2016）》《杨浦年鉴（2017）》《宝山年鉴（2017）》《崇明年鉴（2017）》《青浦年鉴（2016）》《宝钢年鉴（2015）》《上海税务年鉴（2017）》《上海科技年鉴（2018）》获一等奖。在第六届（2019）全国地方志优秀成果（年鉴类）通报表扬中，上海有《崇明年鉴（2018）》《上海文化年鉴（2018）》《上海经济年鉴（2018）》3部获一等奖。市、区两级年鉴获奖数量居全国之前列。

4.开发利用成绩显著。充分发挥地方志在记录当代、保存历史、传承文明、发展文化、激发爱国爱市情怀、促进经济社会发展以及提供历史借鉴与智力支持等方面的作用，地情服务形式日益多样，以群众喜闻乐见的方式传播地情知识。地方志成果开发工作经过基础性和前瞻性建设，形成地方志开发利用系统性产品：一是文献整理系列，包括旧志整理和近代地方志外文文献整理，如《民国上海市通志稿》、《上海年鉴（1852）》（英文版，中国内地第一部年鉴）、《上海年鉴（1854）》（英文版），“近代上海地方志外文文献丛书”4种等。二是地情普及系列，包括历史风情、红色文化、现代人文，如《上海六千年》（上中下三册）、《上海滩丛书》两辑共7种，《海上红韵》《上海市地情导览》等。三是地情研究系列，“上海地情普及系列丛书”第一辑5种，包括《上海源》《黄浦江》《苏州河》《老城厢》《古名镇》，《上海改革开放四十年大事研究》《21世纪上海纪事2017—2018》《2018年长江三角洲发展报告·江南市镇研究》等。另有“上海科创中心建设实录”“上海自贸区建设实录”“沪港合作实录”“上海全球城市史”“江南文明通鉴”等课题项目自2018年底启动，经中期专家评审或检查，已基本完成。四是期刊编辑出版，创刊于1987年的《上海滩》杂志是中国唯一一本专门讲述老上海故事、普及方志文化的史志期刊，2016年起转由上海通志馆主办，每月一期，每期发行量8000册。五是口述历史项目，2017年3月启动的《“国球”之摇篮——上海乒乓名将访谈录》，采访10余位上海籍乒乓名将，将其口述资料采编成册，并与东方网合作记录影像，为上海史志地情及相关领域研究留下第一手史料。

5.地方志信息化有序开展。积极探索“互联网+地方志”，努力运用信息技术实现地方志工作现代化。持续加强数字化、信息化建设，提升互联网+水平，完成地方志数字化加工项目，全市16区的近200本（约计2亿字）志书、年鉴和地情资料完成了数字化加工，并基本完成数字化地方志资料批量导入上海通网站工作。从市民读志、学术引用、馆藏展示等需求出发，改进和完善网站功能：一是调整网站构架，扩大数据库范围；二是简化页面设置，强化搜索功能，方便浏览和查找；三是“响应式”改造，实现网站在计算机、手机等不同显示器上的字体、图片、视频等“自适应”。办好上海市地方志办公室的“方志上海”“上海通志馆”“上海滩杂志公众号”等微信公众号，以及上海各区地方志办公室的“奉贤文史”“i金山”“嘉定档案志鉴”“静安方志”“松江微历史”“杨浦史志”“浦东文史”“上海普陀档案”等微信公众号。上海市地方志系统的全部微信公众号“集体打包”，以矩阵形式与“今日头条”合作，进一步提升地方志微信公众号的影响力和地方志的关注度。“方志上海”与“上海发布”、《解放日报》《联合时报》等建立了业务联系，供其摘选适宜的内容转载，进一步增强上海市地方志的影响力。

6.理论研究稳步推进。地方志理论研究和学科建设，是一个必须持续推进和长期见效的重要任务。着力打造一年一度的“上海地方志论坛”，定位为高层论坛；坚持举办一年一度的地方志理论研讨会，并通过公开征文和联合举办的方式，提升研讨会质量和扩大研讨会的影响；设立省部级的上海社科规划（地方志专项）课题，通过公开招标，发动社会力量共同研究地方志理论重点难点；办好公开出版的地方志纯学术性杂志《上海地方志》（季刊），搭建地方志理论研究平台；编制《上海地方志年度报告》，逐年全面总结上海市地方志发展情况；编纂出版志书年鉴论丛，包括《当代上海研究论丛》《上海研究论丛》《上海方志研究论丛》《上海年鉴研究论丛》四种；发挥上海史志学会和上海年鉴学会两个学术性社团的作用，围绕志书、年鉴、地方史等主题，开展实践经验总结、理论研究和学术交流；市地方志办公室与复旦大学签约，联合成立“上海市地方志发展研究中心”；组织市区地方志机构人员及复旦大学专家团队开展《方志学述论》研究和编写工作，推进地方志理论研究和方志学科建设，同时培养地方志理论研究人才，形成稳定的方志学研究队伍。

7.人才队伍建设努力推动。一是完成“上海市地方志编纂研修班”课程。根据培养方案和教学大纲，研修班完成了17门方志业务课程、15门文化拓展课程、2门地情调研学习，总计34门的课程研修任务。授课老师包括北京大学、中国人民大学、南京大学、复旦大学等著名高校、上海商飞公司等单位30位相关领域知名专家学者，大大提升了地方志干部的业务素质和能力水平。二是利用多种形式的培训及活动，有针对性地提升地方志干部的素质和能力。组织7期上海市志培训班，定向培训专业编纂人员和主编500余人；组织年鉴培训活动2次，参与人员近百人；根据需要按照程序要求开展出国考察活动，加强国际交流的同时，强调地方志工作者以国际视野对标最高水平开展工作。组织市方志系统青年专题培训和上海地情调研活动。组织青年同志参加各类评议会、审定会、座谈会、组稿会；鼓励青年干部积极参加市委宣传部的轮岗交流。根据实际选派各级干部参加市委党校组织的培训，组织方志办全体干部参加全年双休日培训，等等。

8.地方志宣传工作多维度开展。一是地方志法规宣传活动。自2011年《上海市实施＜地方志工作条例＞办法》颁布实施以来，上海市地方志系统先后以“贯彻地方志规划纲要，推进依法治志”“改革开放再出发：传承与创新”“地方志与上海解放70周年”等为主题，每年开展“上海地方志论坛”“地方志法规宣传月活动”。二是开展地方志国际国内交流与宣传。上海市地方志代表团访问美国、澳大利亚、新西兰、塞尔维亚，进一步了解国外文献资料和数据库发展趋势与需求以及历史文化、图书文博领域的建设情况，介绍中国尤其是上海研究方面的相关成果，通过国际化更好地推进上海地方志发展。响应长三角一体化国家战略，倡导、牵头并在江苏省地方志办公室、浙江省人民政府地方志办公室、安徽省地方志研究院响应与共同推动下，长三角地方志合作联盟于2019年11月10日正式成立，三省一市地方志机构签署《共同推动长三角区域一体化地方志合作备忘录》，并在南京举办“2019地方志与长三角一体化论坛”。三是以新方式、新手段、新媒体推广地方志知识和成果。围绕二轮志书编纂，利用上海通网站做好宣传工作，及时做好已出版二轮志书的数字化加工、入库、上网工作。“方志上海”微信公众号关注人数增至万人，原创文章每篇平均阅读量超过3000次，被“学习强国”上海学习平台、“上海发布”平台频频转载，精选公众号文章出版“方志上海微故事丛书”两辑，制作、播出方志上海微视频第一季“船的城市”，制作地方志音频节目《话说六千年——来来讲上海》沪语版和普通话版，在阿基米德、喜马拉雅等网络电台播放等。四是开展形式丰富的方志地情文化普及宣传活动。先后开展“上海市地方志网络知识竞赛”“上海市地方志法规宣传微信知识竞赛”、“上海六千年”之旅系列实践活动、“行走苏州河 了解上海史”中小学生暑期读书专题活动及响应“六进”号召的“文化下基层”主题讲座。五是发起地方志社会认知度调查。调查表明：当前人们对地方志知晓度较高，总体知晓度达87%，可见通过宣传地方志法规和第一轮、第二轮新编地方志书编纂工作，全社会已经对地方志有较为普遍的了解；而且，人们普遍认为地方志具有广泛的应用价值，39%的受访者认为对日常生活有帮助。

9.通志（方志）馆建设蓬勃发展。目前，上海市建有省级方志馆1个，即上海通志馆；全市各区共建成、在建、立项方志馆6个；村、镇、街道史馆（室）15个。上海通志馆新馆（上海图书馆东馆内）自2016年2月正式获得市发改委批复立项，2019年9月建筑主体结构封顶，目前已确立“上海地情（市情）中心”的基本定位及各功能区域规划，并已完成开办费财政审批，信息化建设专项经费正在审核过程中。新馆将遵循《规划》及《全力打响“上海文化”品牌 加快建成国际文化大都市三年行动计划（2018—2020年）》等政策要求，以专业图书馆、专业展示馆、开发利用馆、学习教育馆、人才培养馆的“五馆合一”理念，打造具有百年历史积淀的新型通志馆。此外，上海通志馆现馆（华东路上）为配合市政府“城中村”改造工程，已全面启动迁建工作，动迁安置方案基本确定，各项搬迁准备工作均已展开。新馆、老馆一体联动规划建设的步步深入，昭示着上海通志馆进入了重要的发展机遇期。

三、评估结论与分析

1.《规划》实施总体进展良好。

《规划》从全面完成第二轮修志目标、创新年鉴编纂工作、强化地方志质量建设、拓展地方志资料收（征）集和保护、开发利用地方志资源、加快信息化建设、推进地方志理论研究、加强地方志人才队伍建设等八个方面安排任务。从评估的结果看，《规划》的实施尽管受到纷繁复杂宏观环境较大的影响，但《规划》中确定的主要目标、重点要求和主要任务等仍得到了较好的贯彻落实，一批事关修志编鉴主业的项目扎实推进，《规划》执行达到预期效果。上海市地方志系统深入贯彻落实地方志法规制度，切实加强地方志工作法治建设，以编纂地方志书、地方综合年鉴为主业，以地方志信息化建设和地情资源开发利用为创新手段，以服务谋发展，各项工作扎实推进，取得了新的成绩。上海市地方志多项工作在全国方志界产生了示范作用和较大影响，成为全国地方志工作的排头兵。从整体情况来看，《规划》实施基本达到了预期进度。

2.《规划》实施存在的问题。

《规划》实施以来，上海市地方志事业发展虽然取得了可喜的成绩，但也存在一些困难和问题。

一是依法治志局面尚未全面形成。《规划》强化了以修志编鉴为主业、统筹兼顾各项工作的全面发展理念。它的实施，标志着上海市地方志事业迈入了全面依法治志的新轨道。依法治志，包括依法修志、依法用志、依法传志、依法管志。运用《规划》来审视和检验地方志工作，对照《规划》检查工作中存在的不足和需要努力的方向，综合运用执法检查、行政督察等手段，切实提高运用法治思维和法治方式解决地方志工作发展中存在的矛盾和问题的能力仍然不足。从这个角度来看，上海市地方志规章制度的行政执法力度不够。

二是队伍建设有待加强。地方志工作者作为各级党政机关“官书”的编纂者，加强地方志工作者队伍建设，是完成地方志书编纂任务和不断提高志书质量的关键。从目前上海市地方志工作队伍看，地方志专业人才、高素质复合型人才短缺，与其有效履行职能、顺利开展工作的要求存在差距。

三是工作推进不平衡。现有队伍业务能力还不能完全适应修志编鉴的需要，部分人员素质有待提升；方志理论研究不够深入，部分市级志书承编单位修志进度未达《纲要》要求。按照计划，到2020年要完成220部二轮志书编纂任务，其中市级分志、分卷143部，专志53部，区县续志24部。

截至2019年12月底，143部《上海市志（1978—2010）》分志、分卷，已出版或移交出版30部，进入评议阶段39部，进入审定阶段30部，进入验收阶段7部，尚在分纂总纂阶段37部；53部上海市级专志，已出版或移交出版14部，进入评议阶段4部，进入审定阶段7部，进入验收阶段6部，尚在分纂总纂阶段22部；24部上海区县志书，已出版20部，进入评议阶段2部，进入审定阶段1部，进入验收阶段1部。地方志信息化水平有待进一步提高；方志文化的作用有待进一步彰显。

四是地方志工作机构不健全。个别地区和部门对地方志工作重要性认识不够、相关法规规章落实不到位造成机制、体制不顺，尤其是地方志与党史、档案等合署办公的，地方志多处于弱势，人员编制偏少，干部的成长交流比较困难。部委办局的修志机构多属临时机构，人员多是退休老同志，在职员工比较少且多属临时抽调，缺乏稳定的经费，办公条件也不太好。

五是地方志的使用率不高。《规划》明确要求：“开发利用地方志资源。”这一要求，既是由地方志的特点决定，更是地方志的价值体现。调查显示，经常接触使用地方志的被访者占18.1%，断断续续使用的被访者占11.6%，曾经接触使用的被访者占17.7%，有接触但不使用的被访者占10.3%，知道地方志但没使用过地方志的被访者占42.4%。可见，地方志的使用率不高。地方志，“贵在史识，重在致用”。地方志工作生存之基是记录历史，发展之道是育人资政。要进一步拓宽地方志成果利用渠道，积极服务政府决策与史志资料查询，提高地方志的社会利用率。

六是志书、年鉴、地情资料质量参差不齐。已出版的志书、年鉴、地情资料质量虽然从总体上讲符合要求、在全国也是高的，但是具体到每一部志书、年鉴、地情资料，参差不齐的现象是很明显的，真正被读者认可的高水平的志书、年鉴、地情资料还是为数不多，提高质量依然是一项严峻任务。

七是基础性资料征集仍是薄弱环节。尽管“十三五”期间方志系统也在努力拓展地方志资料收（征）集和保护路径，积极探索地方志资料年报制度；地方志承编单位妥善保管资料，及时向同级通志（方志）馆移交；运用社会调查、口述历史等方法，拓展地方志资料收（征）集范围和渠道，如与东方网合作开展“口述历史”系列活动，建立地方志资料库，但总体看对上海民俗、社会生活、民生状况、各种历史事件亲历者等基础性第一手资料的搜集、调查做得相当不够。《规划》中规定的“地方志承编单位妥善保管资料，及时向同级通志（方志）馆移交”，实际执行仍不够彻底，且尚未具备完善的移交机制与保障措施。

八是通志（方志）馆建设较其他省市仍有差距，在思想认识、硬件设施、馆藏资源、人才机制等多方面仍充满挑战。据统计，截至2018年5月底，全国共建成、在建和立项方志馆598家，其中国家方志馆1家、国家方志馆分馆2家、省级方志馆25家、市级方志馆131家、县级方志馆439家。而上海市16个区中，只有4个区级馆，村镇街道相比市区两级关注度更加不够，不少区都是空白，不仅没有达到上海全覆盖的目标，更是落后于其他兄弟省市。上海市方志馆在基础设施、展厅面积、展品数量、展示方式等多方面都处于较低发展水平。除上海通志馆外，各区方志馆建设起步较晚，馆藏量大部分偏低，藏书量远远不够小型图书馆的规模，馆藏实物更是少之又少，服务经济社会发展的基础还有待进一步夯实。

3.《规划》下一步实施的建议。

一是加强组织领导。坚持和完善党委领导、政府主持、地方志工作机构组织实施、社会各界广泛参与的工作体制，全面落实“一纳入、八到位”的工作机制要求。市和区地方志工作机构要加强自身建设，并与有效履行职能、顺利开展工作的要求相适应。各部门、各单位要加强组织领导，落实修志人员，保障修志条件，确保按要求完成工作任务。

二是加强依法治志。严格落实《上海市实施〈地方志工作条例〉办法》和《规划》，依法依规推进地方志工作全面落实。落实修志工作绩效考评及动态管理机制，定期检查通报工作落实情况，保障地方志事业健康发展。

三是加强队伍建设。推动建立健全地方志人才培养、引进、交流、激励的有效机制，实现修志编鉴人员岗前培训工作常态化。建立地方史志专家库，有效发挥专家学者在学术研究、志书评审、人员培训、成果转化等方面的积极作用。

四是加强舆论宣传。利用各级各类新闻媒体，大力宣传地方志工作服务经济社会发展的新举措、新成绩、新贡献；深入挖掘地方志资源的现实价值、历史价值，明确宣传主题，创新宣传形式，不断推出人民群众喜闻乐见、有较大社会影响力的方志文化精品，提高社会各界对地方志工作重要性与价值的认知。