中国对固体废物跨境流入的政府治理与完善路径

李海莲 姜雪

摘要 为促进循环经济良性发展，加强生态环境建设，应对固体废物跨境流入产生的环境负外部性问题，中国逐步加强了对固体废物跨境流入的监管与治理。虽然近年来中国的固体废物跨境流入开始呈现下降趋势，但与主要输出国的数据比对显示，“隐蔽性”流入问题仍相对突出。基于制度环境和制度变迁路径，中国对固体废物跨境流入的政府治理模式是以政府为治理主体，以治理对象的分类管理为基础，相关政府职能部门依法赋权、协同合作，并通过加强入境前监管、完善入境环节监管制度和促进利益相关方合规自律来不断优化治理流程。运用引力模型和2012—2017年12个主要输出国或地区41种固体废物的六位HS商品编码数据构建的非平衡短面板模型，通过静态面板双固定效应模型和动态面板GMM模型进行实证分析。结果表明，政府监管对限制固体废物跨境流入具有显著影响;同时，GDP指标的回归系数显著为正也表明中国经济增长对可利用固体废物的确具有一定需求，但《进口废物管理目录》调整和国际合作相关指标的影响却并不显著。因此，为进一步提升中国对固体废物跨境流入的政府治理效能，建议：一是完善固体废物管理模式，科学优化固体废物属性鉴别标准与程序。相关职能部门协作完善固体废物鉴定标准、鉴别方法等技术规范。二是持续完善海关对固体废物跨境流入的治理体系，在不断优化现有治理流程基础上，加强对相关利益方的事前事后监管与信用管理。三是加强多途径国际合作与信息交换，更好实现事前及时风险防范和事后有效监管。

关键词 固体废物;跨境流入;政府治理;完善路径

中图分类号 F205 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2020）11-0127-12

DOI：10.12062/cpre.20200614

“美丽中国”写入十九大报告，体现了中国在新时期对生态文明建设的高度重视。固体废物的跨境流动在经济、社会与环境等方面呈现出两面性，在生态环境保护战略日益凸显的今天，全面禁止“洋垃圾”入境对中国政府加强固体废物监管提出了更高要求。虽然合理利用境外固体废物对缓解资源压力、发展循环经济和促进经济发展具有一定作用，但是入境固体废物所带来的衍生生态问题更加值得关注，诸如固体废物加工、运输过程中所造成的区域生态污染等均是具有典型负外部性的公共问题。此外，以资源利用为借口的固体废弃物非法跨境转移，特别是经济利益驱动下采用藏匿、伪报等方式走私入境的固体废物更是政府治理中必须关注的挑战与问题。因此，深入审视固体废物跨境流动的特点、政府治理模式与效应，对完善固体废物跨境流入的有效治理，促进循环经济发展和生态文明建设具有重要意义。

1 文献综述

目前关于固体废物跨境流动的文献主要侧重于固体废物跨境流动的动机、影响因素、流向以及对输入国的经济社会影响与监管措施完善。基于成本动因的发达国家污染转移和发展中国家对固体废物利用的内在需求是固体废物跨境流动的主要动机。比起工业转移，发达国家采用更直接的出口废物方式来输出污染，其边际成本可能远低于在国内建造处理设施或将整个生产设施迁移到外国的固定成本[1]。除处理的边际成本外，进口国国内对再生资源的需求也是发达国家对外出口废弃物的主要动因[2]。中国在国际贸易中，虽总体而言为污染盈余国，但在与美国、日本、德国等的双边贸易中，仍为污染赤字国[3]。其次，固体废物跨境流入国的环境政策与政府监管力度也是影响固体废物跨境流动的首要因素。Sander等[4]指出，严格的环境监管和法律制度对固体废物进口数量具有抑制作用，这也使得废物跨境流动转向监管尚不完善的国家。此外，进口国的贸易运输成本、地理位置和生产水平等都是固体废物跨境流动的影响因素[5-6]。

关于固体废物跨境流动的监管措施包括加强政府各相关部门的协同治理和国际合作[7-8]，推动完善海关监管和风险管控[9]以及建立相关商品的产权交易制度等[10]。对固体废物跨境流动的国际管理与国际合作方面，Kellenberg[11]基于92个国家的双边废物贸易数据和PPML模型发现环境法规的跨国差异是废物贸易的重要决定因素，当双方国家均批准了《巴塞尔公约》，废物贸易量则会大幅减少;Bernard[12]指出国际监督不完善时，通过把不可重复利用的废物与可重复利用废物非法混合当成二手商品进行交易，也是促进固体废物非法跨境流动的驱动力，所以对固体废物跨境流动加强国际监督与约束也是抑制其非法跨境流动的有效手段;李金惠等[7]认为新的国际形势下《巴塞尔公约》约束废物产生、跨境转移等方面面临新挑战;刘芳等[13]基于对发达国家和发展中国家

废旧电器电子产品跨境管制情况的对比，指出双方之间存在的对立性。对中国而言，固体废物跨境流动的政府治理措施与污染控制的确和市场利用之间存在治理矛盾[14]，禁止进口政策在國际形势及舆论下可能带来新的挑战[15]，但固体废物非法向中国转移仍是现实存在，且其原因可能不是缺乏法律法规，而是执法不力[16]。毋庸置疑，通过法规完善、相关部门协作和改革监管措施来对固体废物跨境流动实施严格国内监管，同时加强国际监督与合作已是各国政府和学界的共识。

固体废物跨境流动不可避免产生环境负外部性问题，这是仅仅依靠市场机制所无法解决的，所以联合国、世界银行、OECD等国际组织都认为固体废物管理需要政府妥善治理。Seow等[17]指出发展中国家欠缺高收入国家所具有的适当的治理体系和治理结构。Wu等[18]基于30个省份数据提出中国政府可采用促进环境投资、加强环境立法、提升执法效力的环境治理措施来提升区域环境质量。包国宪等[19]认为与西方治理理论不同，中国制度环境与制度变迁路径下的政府治理是以政府为主导。政府充当治理主体，完善治理理念和治理模式、提升治理能力、协调公共资源和协同相关部门与组织，最终实现治理目标。Nick等[20]在政治学理论框架内比较分析了中国和英国政府的废物治理理念与治理模式。与英国政府的新自由主义治理理念和基于公民科学家与社区活动家的“自下而上”的废物治理模式不同，中国以政府为主导的“自上而下”的废物治理模式更具促进合规的便利性和权威性，同时建议应重新审视西方新自由主义的废物治理理念并拓展关于中国以政府为主导的废物治理模式的实证研究。治理不仅是一系列制度安排，治理的关键是“有效性”“国家治理能力的评价必然主要落实到政府的治理能力及其治理绩效之上”，对于跨地域问题政府要能有效整合资源和集中各参与主体的力量来实现整体的治理效能[21]。因此，分析中国对固体废物跨境流入的政府治理模式与治理效应，并探索完善治理的路径是本研究的重点。

2018年的《目录》调整强化了进口废物监管。通常新增入禁止类名录的固体废物来自之前的限制进口名单，从2017年《目录》来看，除去2018及2019年底计划剔除的“洋垃圾”，目前进口体量比较大的瓦楞废纸、化学木浆制的废纸、机械木浆制的废纸，以及钢铁废碎料、锌废碎料等占比居前，2017年这几类固体废物的合计进口量约为2 304万t、占比58%，进口金额61.2亿美元、占比27%。未来，废纸、废钢、废锌等固体废物或将成为禁止进口目录调整的重点关注对象，或可能通过配额调控、标准提升等方式缩小进口量。

2013年起，中国结束了对固体废物进口需求不断增加的阶段，进口总量开始呈现稳步下降的趋势。美国是中国进口固体废物的主要来源国之一，因此当中国决定全面禁止“洋垃圾”进口，并对进口固体废物实施严格管控时，一定程度上也导致了美国的极大不满，也正打到了全球废金属供应链的痛点。

2.3 固体废物“隐蔽性”跨境流入问题仍相对突出

随着中国对固体废物进口监管日趋严格，固体废物跨境流入也呈现出“隐蔽性”流入问题。在巨大经济利益驱使下，固体废物通过伪报、瞒报等方式走私入境，使得固体废物进口数据未必能反映全面现状。因此，基于中国固体废物最主要来源国美国、英国等国家及地区2012—2017年间出口贸易数据，并根据我国《目录》中涉及商品，基于HS六位编码选择出口至中国的固体废物贸易数据，与中国进口数据进行比对，可以发现固体废物的“隐蔽性”跨境流入问题仍相对突出，从而也使中国对固体废物跨境流入的有效治理面临相当的挑战。

由于各国对进口和出口贸易统计数据的价格依据不同，因此无法对贸易双方的进出口数值进行直接比较，所以首先对贸易双方国家固体廢物统计数据中贸易流量排名靠前的商品种类进行比较，可以清楚发现跨境流入中国量值最高的当属回收铜等废碎料（740400）、回收铝等废碎料（760200）、废的未漂白纸（470710）、乙烯聚合物的废碎料及下脚料（391510）等几项。大多数国家在高量值商品种类上与中国进口统计数据存在较高的一致性，但需要注意的是，韩国出口至中国的固体废物与中国自韩国进口固体废物在高量值商品种类上存在较大差异。在韩国出口数据中分别列出的四种商品中，除391510外，剩余三种均与中国进口统计数据不一致。中国进口数据中贸易值较大的商品为沉积铜、冶炼钢熔渣和苯乙烯聚合物的废碎料;而韩国出口数据中贸易值较大的商品为回收铜等废碎料、废五金等钢铁废碎料、未分选其他废纸。

其次，基于贸易双方国家固体废物统计数据进一步比对，可以发现各国出口统计数据均与中国进口数据存在不同程度的差异，当然这可能是由于双方国家存在的商品分类与归类差异，但也不可否认这里潜在的固体废物“隐蔽性”跨境流入风险。例如，澳大利亚对中国出口固体废物30种，有九种商品未在中国进口数据中列明，尤其是镀锡钢铁废碎料一项，出口量达1 800万美元。加拿大出口数据显示其向中国出口固体废物34种，有12种商品未有中国进口数据，特别是含钨矿渣出口额达2.03亿美元、钢铁废碎料出口额约4 072万美元，数额较大。香港对内地出口固体废物36种，有八种商品没有中国进口数据，特别是我国禁止进口的皮革边角料在香港特别行政区出口数据中有8 215万美元。德国对中国出口固体废物中铸铁废碎料与中国进口数据不匹配且出口额达3 114万美元。荷兰出口至中国的固体废物有34种，尤其需要重视的是荷兰连续六年间向中国出口了大量铸铁废碎料累计超5亿美元、回收铜废料超24亿美元，但均未在中国进口贸易数据中体现。韩国出口至中国的固体废物种类有36种，部分商品的双方统计数额差距十分显著，如韩国向中国出口废五金等（720449）近4亿美元，而中国进口数据仅有3 600万美元;回收铜废料（740400）在韩国大量出口到中国超8亿美元，而中国进口数据仅约为4 300万美元。英国对中国出口固体废物34种，其中镀锡钢铁废碎料（720430）出口额达3.62亿美元，但未在中国进口数据中显示该类商品。

美国是向中国输出固体废物量最大的国家，向中国出口固体废物有41种，尤以几种废金属、废塑料、废纸贸易数额较大，而废金属在数据比对中存在较大差异。如铸铁废碎料出口至中国累计达2.38亿美元，但中国进口数据仅显示为4.67万美元;不锈钢废碎料（720421）出口至中国累计达11.97亿美元，但中国进口数据仅显示为3 424万美元;其他合金钢废碎料（720429）出口至中国累计达14.41亿美元，但中国进口数据仅显示为2 707万美元;废五金等钢铁废碎料（720449）出口至中国累计达23.56亿美元，但中国进口数据仅显示为10.58亿美元;回收铝废料（760200）出口至中国累计达97.89亿美元，但中国进口数据仅显示为62.62亿美元，即使考虑运费、保险费等因素，双方数据差距仍相对明显。此外，禁止进口的兽牙废料（050710）、橡胶废碎料（400400）、皮革边角废料（411520）、人造纤维废料（550520），以及限制进口的供再熔钢铁锭（720450）、镀锡钢铁废碎料（720430）以及非限制进口的镍废碎料（750300）均没有中国进口数据，且美国出口数据显示对中国出口镀锡钢铁废碎料达1.17亿美元。

3 固体废物跨境流入的政府治理模式

《巴塞尔公约》指出各国有权禁止外国危险废物和其他废物进入本国领土，尤其是近年来中国政府日益重视固体废物和“洋垃圾”跨境流动导致的环境外部性问题，从而逐步实施日益严密、严格的监管措施，加强对各类走私和伪报、瞒报案件的监管与惩处。中国对固体废物跨境流入的治理模式以政府为治理主体，这既是应对跨境流入固体废物所致环境负外部性问题的理性选择，也是基于中国以政府为主导的制度环境和制度变迁路径的必然选择。中国对固体废物跨境流入的政府治理模式是以治理对象的分类管理为基础，相关政府职能部门依法赋权、协同合作，同时优化治理流程，通过完善国外供货商的注册登记和装船前检验制度，积极参与国际合作与信息交换来加强固体废物入境前监管，完善固体废物入境环节的事中监管制度，并基于信用管理促进利益相关方的合规自律。

3.1 治理对象——跨境流入固体废物的分类管理

中国从1990年起开始陆续出台相关的法律规定以逐步规范固体废物进口，并在签署相关国际公约后陆续颁布了一系列法律法规。随着2017年改革实施方案的颁布，又进一步全面完善了固体废物进口管理制度。

基于固体废物进口与循环经济理念相结合原则，再加上几十年的固体废物管理实践，我国固体废物进口已经形成分类管理模式，即对进口固体废物实行“两种情况、三大类”的分类管理。管理目录自2008年对外发布以来，分别于2009年、2014年、2017年、2018年进行了四次修订和调整，禁止进口目录不断扩充，进口可用作原料的固体废物种类由七类66种减少至两类18种，向着逐步减少固体废物进口种类和数量的改革目标不断迈进。

3.2 治理主体——相关政府职能部门依法赋权、协同合作

根据《固体废物污染环境防治法》《固体废物进口管理办法》《海关法》等相关法律法规，生态环境部对全国固体废物进口环境管理工作实施统一监督管理，商务部、国家发展和改革委员会、海关总署在各自的职责范围内负责固体废物进口相关管理工作。地方生态环境部门对本行政区域内固体废物进口环境管理工作实施统一监督管理，地方各级商务、发改、海关部门在各自职责范围内对固体废物进口实施相关监督管理。生态环境部会同商务部、国家发改委、海关总署建立固体废物进口管理工作协调机制，实行固体废物进口管理信息共享，协调处理固体废物进口及经营活动监督管理工作的重要事务，包括《进口废物管理目录》的调整、跨境流入固体废物的鉴定标准、检验方法、环境保护标准及相关技术规范的确定等。

海关是进出境货物、物品和运输工具的监督管理机关，因此，海关也是固体废物跨境流动的直接监督管理部门。2012年以来，中国海关会同生态环境部等相关部门针对固体废物走私和“洋垃圾”进口多次展开专项治理行动，包括绿风行动、国门利剑、蓝天行动等。专项治理行动在整治突出社会问题、打击违法犯罪时尤为常见，可实现多部门在短时间内较快集中人力和资源，针对特定突出问题进行排查打击，实现高效整治，并形成“以打促防、高效治理”的长效机制。2017年起，蓝天专项行动的集中打击频次明显增加，在短期内取得了较大成绩和显著效果，较好地适应了进口固体废物管理目录的改革要求，表明了中国对禁止“洋垃圾”入境的坚决态度和对生态环境的高度重视。

3.3 治理特征——加强入境前监管、优化入境监管制度、促进合规自律

3.3.1 加强固体废物入境前监管

为保证进口固体废物能够符合要求，中国政府针对固体废物进口程序制定了多项监管制度，涵盖国外供货商和国内收货人注册登记管理、境外装运前检验、进口许可管理、入境检验检疫、进口通关验放、加工利用后续监管等多个环节。随着2018年进出口检验检疫部门划入海关，海关主管全国进口固体废物的检验检疫和监督管理工作，监管执法效率进一步提升。

2018年海关总署分别重新制定了国内收货人及国外供货商注册登记管理细则。国内申请企业限定为加工利用类型，落实企业主体责任追究，明确供货商、收货人、装运前检验机构违法违规的法律责任。通过现场检查、验证、追踪货物环保质量状况、撤销备案等形式监督、管理、处置违法违规情况，规范装运前检验活动及相关机构行为。

开展国内外收发货人登记注册、实施装运前检验能有效降低进口废物原料到货风险，是提高监管效率的有效手段。实施细则的发布施行，将进一步完善进口废物原料检验监管制度体系，有利于进一步加强进口废物原料的源头管理，降低“洋垃圾”入境风险。2018年通过装船前检验发现不合格固体废物高达15万t。同时，海关进一步强化对装运前检验机构的事中和事后监管，营造装运前检验机构公平有序的竞争环境。

此外，中国政府还积极参与针对固体废物跨境流动的国际合作行动，与相关国家建立情報共享机制，在单证共享、信息交换等方面开展合作，实现及时阻截退运。在第四期“大地女神”行动中，中国海关向世界海关组织报送案件100余起，达到全部报送案件的一半以上。

3.3.2 优化固体废物入境监管制度，提升入境环节监管力度

在海关通关查验环节针对固体废物类别实施分类监管，限制进口类固体废物还需提交废物进口许可证，通过数据实施联网检查，并根据实际进口数量进行核销。

强化实际监管力度，对进口固体废物实行100%查验制度。我国对废金属、废塑料、废纸（即重点固体废物）自2010年起实行分类装运管理，规范装运条件。面对夹带走私等问题，海关不断加大对进口固体废物中夹杂物的管控力度，夹杂物超过国家标准的予以退运，发现夹杂和走私“洋垃圾”的，一律移送缉私部门依法处理。

落实责令退运制度。对于非法进境以及无许可证进口限制进口类固体废物等的，责令其退运回出口国，超期未退的口岸海关及环保部门将采取强制措施予以退运。当确实无法退运出境时，移交相关部门进行无害化处置。责令退运制度能够有效防止进口人或承运人以放弃货物的名义逃避责任而造成的海关无法追责、影响口岸安全与秩序的后果，加大对违法走私进口固体废弃物的威慑力，也给了承运人责任约束。如宁波海关2018年7月公布的本年最大单票退运固体废物，就是在常规查验中发现企业在进口废铜中夹带禁止进境的固体废物。天津海关2018年10月联合口岸开展“固废清港”行动，就一些缺少认领无法退运的固废进行无害化处理和销毁。

3.3.3 基于信用管理促进相关利益人的合规自律

随着有关规定的密集出台，通过“放”与“管”的有机结合，坚持固体废物和企业管理并重，对供货商、收货人、装运前检验机构加强管理，将“风险预警”“诚信管理”等新理念引入对进口废物管理中。对进口废物原料实行检验检疫风险预警和快速反应管理，对供货商、收货人、装运前检验机构实施基于信用管理的合规自律，并对违法行为加强处罚。如限制类进口货物申报不能提交许可证的不予放行，并依情节轻重分别处以罚金、有期徒刑等刑罚，进一步提升治理效率。

4 固体废物跨境流入的政府治理效应分析

4.1 模型构建

引力模型最初被学者普遍用于双边贸易流量的实证研究，认为两国间的双边贸易流量通常与二者GDP呈正相关，与其距离成负相关。随着该模型研究的深入，贸易引力模型逐步引入新的控制变量，并采用自然对数的方法对单向贸易流量进行线性回归，即：

其中，i国与j国间的固体废物贸易为Tradeij，本文为中国从j国进口固体废物的贸易额，其与进口国GDP、双边距离DIS及其他控制变量相关。

其次，无论是文献研究还是固体废物跨境流动实践都表明，固体废物流入国的监管力度和环境政策是影响其跨境流量的重要因素。在环境法规与监管制度更严格的国家，其国内处理固体废物和进行循环处理的经济成本较高，通过垃圾处置消除污染的成本也较高，因此当国外环境监管程度较低时，选择向这些国家出口转移固体废物的成本更低。《巴塞尔公约》在控制危险废料转移方面对各国形成了一定约束，在一定程度上也会对固体废物贸易产生抑制作用。此外，贸易双方是否拥有共同边境、是否签署了自由贸易协定等因素也会影响到固体废物贸易的相对成本。

因此，当一国国内对固体废物跨境流动的治理与监管更为严格时，向该国出口转移固体废物的成本会升高，从而使固体废物进口量下降。由此可以假设一国对固体废物跨境流动的治理与监管越严格，其相关政府部门查获的违法案件也会相应增加。基于海关公开数据，2017—2018年间，海关公布的58起查获走私案件中，涉案商品超3.2万t，其中报送案件数量较多的关区分别为黄埔海关、南京海关、昆明海关、青岛海关、宁波海关及大连海关，主要分布在我国东部沿海省份及边境线地区。走私商品集中表现为禁止类矿渣、废塑料、废橡胶和废机电等，尤其以黄埔海关查获的废塑料走私居多。这些案件的查获多为通过风险分析后重点开箱查验发现，且以散货形式进口居多。这些走私案件多通过制造虚假合同、发票等单证，将禁止进口固体废物更名伪报成正常货物申报进口;或杂质比重超标或夹带;或限制类固体废物未获得进口许可证。

最后，根据本文研究对象及研究目的，参考其他学者在引力模型构建中的指标选取，本文引入新的解释变量（如表3），将我国固体废物进口的引力模型扩展为：

4.2 数据选择及处理

本文选取2012—2017年间中国从12个主要来源国和地区进口固体废物的细分商品贸易额及相关影响因素构建非平衡短面板数据。根据我国《目录》中固体废物名称及海关商品编号，从联合国商品贸易统计数据库（UN COMTRADE）中通过商品HS六位码检索，选择进口贸易流量作为被解释变量。

基于对中国固体废物输出规模，本文选取了12个主要来源国家和地区，分别为美国、加拿大、英国、法国、德国、荷兰、意大利、澳大利亚、日本、韩国、新加坡和中国香港。

由于这些国家和地区均采用《进出口商品编码协调制度》（HS）且六位編码商品相同，而我国《目录》中商品编码为十位，因此在实际搜集数据过程中，对于：① HS六位码已经明确商品名称确为《目录》中商品的，采用六位码检索获取;②HS六位码后有细分，若仅依据六位码检索有较大遗漏，但其包含的子目中已被《目录》涉及商品穷尽的，则将该类商品进行合并，以六位码搜集的贸易数据作为合并后几种商品总的进口额;③对于不满足②中情形，六位码无法完全对应目录中固体废物的，在数据中予以去除，以保证商品数据的准确性。经筛选后本文所选取的固体废物商品共41种，依照实证检验数据时间，固废所属目录类别以《进口废物管理目录》（2017年）为标准进行划分。

现有文献对于研究商品的选择，大多基于《巴塞尔公约》中危险废物商品、HS编码分类中明示的废物废料及《目录》中某一类商品作为研究对象，但是《巴塞尔公约》下危险废物编码依据的是商品危险特性（如毒性、腐蚀性），而海关对固体废物的监管并不能仅以危险性作为依据。所以，本文选择《目录》中全部商品，这样不仅商品涵盖范围更全面，同时还包括到非《巴塞尔公约》签署国（如美国）的数据。

对于固体废物治理变量，通过分析、梳理海关近年来固体废物进口监管以及打击“洋垃圾”专项行动，可以发现无论是海关常规监管还是专项行动都在固体废物治理方面发挥了重要作用。因此，通过对2012—2017年海关公开渠道公布的相关信息进行数据整理后，分别确定了三个变量，即①海关年度查获的固体废物重量;②海关年度查获固体废物案件数量;③海关在专项行动中查获固体废物占当年进口固体废物的比重。在环境监管力度方面，选择环境可持续性指标（environmental sustaindbility index，ESI）反映环境政策[11]。ESI是环境监管的跨国衡量指标，不仅考虑了监管严格性的措施，还考虑了环境质量、政治机构和环境技术水平的许多组成部分，因此关于固体废物跨境流出国的环境监管方面，本文采用了由耶鲁大学、哥伦比亚大学以及世界经济论坛测算的EPI指数（environmental performance index，EPI）。EPI指数越高，说明固体废物跨境流出国的环境监管质量越好、监管力度越严格，则预计固体废物贸易会减少。由于EPI指数自2012年更新了标准后每两年公布一次，因此对于间隔年份采取了取中值的方法进行了估计。另外由于该团队公布的结果报告中并未对香港及澳门特别行政区的环境绩效指数及其排名进行公布，因此在数据搜集中选择了与其地理位置、制度环境较为接近，同属于中国的台湾地区作为代替。

4.3 实证结果

本文数据是2012—2017年12国和地区41种HS6位编码商品构建的非平衡短面板，商品截面数远大于时间时点，而且目标时间段里中国从12国和地区进口固体废物并非每年都是相同商品，故而该非平衡短面板也一定程度上具有跨时混合截面数据特点。为确定计量模型，首先通过F检验和豪斯曼检验进行判断，两个检验都提示应选用非平衡短面板数据的固定效应模型;然后，通过F检验判断固定效应模型类型，即个体固定效应、时点固定效应还是时点个体固定效应模型，结果表明应选择时点个体固定效应模型，故而引力模型（2）调整为：

这里，λm和γt分别表示基于商品和时间的个体与时点控制效应。各检验结果如表4所示。

然后，本文利用STATA软件对构建的引力模型（3）进行回归分析，实证检验各解释变量对于固体废物跨境流入的影响，结果如表5所示。同时，为表明回归结果的可靠性与稳定性，表5分别列出了时点个体双固定效应回归结果、跨时混合截面的OLS回归结果，以及考虑到异方差和序列相关问题的动态面板两步GMM回归结果。关于中国政府对跨境流入固体废物监管指标有三个，分别是海关对固体废物年度查获重量、案件数和重量占比，同时相关性检验表明三个指标之间具有较高相关性，所以回归时三个指标分别进入回归方程，且都具有显著影响。此外，为避免逆相关问题，被解释变量也分别选择了跨境流入固体废物的美元指标（lnTrade）和重量指标（lnTw），回归结果依然稳健。

最后，对于非平衡面板数据，面板单位根检验只能采用Fisher检验，但Fisher检验显示部分截面组因数据不足而不能进行面板单位根检验，故去除该类样本后构成一个新的非平衡短面板数据，对所有时间序列进行面板单位根检验，显示所有时间序列均为I（0）平稳变量，可以直接进行回归。

F检验和豪斯曼检验表明该非平衡短面板数据

仍适用个体时点双固定效应模型。以lnTw为因变量，衡量政府监管水平的Action指标进入回归，该指标变量在上述三种回归时的结果分别为-0.447 2.**、-0.293 4.***和

-0.9086.***，且其他影响因素回归结果的符号与限制性也与前述基本一致（结果略），表明面板回归结果具有整体稳健性。

4.4 结果分析

面板回归模型中反映中国政府对固体废物跨境流入直接治理效应的变量有两个，一是海关查获违法跨境流入固体废物重量、案件和比重的变量（Weight、Case和Action），二是反映中国政府对进口固体废物《目录》调整的变量（Catalog）。海关监管力度与固体废物跨境流入具有相对稳健的显著负相关性，表明海关加强监管力度会显著降低中国固体废物的跨境流入量，而且动态面板GMM回归还表明这种影响不仅是当期的，还具有持续性（如表6），对减少下一时期固体废物跨境流入仍具有一定显著性影响。相比而言，中国政府对《目录》调整所产生的影响效果则不是很显著，虽然符号基本符合预期，即对《目录》固废进口管理趋严，包括由非限制类变为限制类或限制类调整为禁止类等，有助于减少固废跨境流入，而且动态面板GMM回归也表明《目录》调整的影响主要是当期的，并不具显著持续性。

其次，反映固体废物流出国环境治理影响的变量也有两个，即是否加入《巴塞尔公约》（BAS）和该国环境监管水平（EPI）。《巴塞尔公约》主要针对危险废物，更多关注废物的爆炸性、毒性等，但事实上中国目前跨境流入的固体废物重点商品为废塑料、废金属、废纸等，因此从这一角度而言，加入《巴塞尔公约》的约束对抑制中国跨境流入固体废物的作用并不一定显著（如表5）。值得关注的是，2018年召开的《巴塞尔公约》国际会议上，挪威提议将塑料废物列入受该公约贸易管制的废物清单，并得到了成员的广泛支持，相信这也是未来的发展趋势，对固体废物贸易的限制將更加严格而不再仅局限于目前的危险废物属性。EPI反映固体废物流出国的环境治理水平，包括对废物的治理水平。表5实证结果表明该指标与中国固体废物跨境流入之间具有显著负相关关系，说明输出国在环境治理方面的自我约束对减少固体废物跨境流动具有显著效果，表明在固体废物跨境流动治理方面开展有效国际合作的可行性。但是，可以反映国际合作的COO和FTA指标的实证结果都不理想。

其他影响因素中，反映中国经济规模和发展水平的指标（lnPGDP）在动态面板GMM回归中与固体废物跨境流入具有显著正相关关系，说明中国经济增长对允许进口的可利用固体废物具有一定需求，这也要求中国政府在严格固体废物跨境流入治理的同时，应更科学、合理地确定允许进口的可利用固体废物商品类别，包括固体废物鉴定方法，合理《目录》分级，尽量避免商品粗放式分级管理和“一刀切”式的政府治理。此外，反映固体废物输出国与中国地理关系的三个指标（lnDIS、Asia和border）具有逻辑递进关系，逐步反映基于地理距离、区位关系的运输成本对固体废物跨境流动的影响，且VIF检验显示没有多重共线性问题（如表5），但三个指标的回归系数并不显著，说明固体废物输出国在选择输出对象国时运输成本并非主要影响因素。

5 完善固体废物跨境流动的政府治理路径

我国政府目前对固体废物跨境流入的治理模式是进口废物分类管理和海关监管与跨部门专项治理行动相结合，虽然实证检验表明政府部门对固体废物跨境流入的治理行动具有一定效果，但不可否认，非正常的固体废物跨境流入仍存在，因此有必要在完善固体废物商品分类管理基础上进一步科学、合理优化固体废物属性鉴别标准和程序、加强固体废物跨境流动的国际合作、持续完善海关对固体废物跨境流入的治理体系，进一步提升政府治理效能。

5.1 科学优化固体废物属性鉴别标准与程序

自2008年以来，环境保护部（现生态环境部）、商务部、国家发展改革委、海关总署等部门多次对《进口废物管理目录》进行调整，不断缩小限制类和非限制类、扩大禁止类进口废物的商品范畴，对减少固体废物进口和保护环境发挥了重要作用，与此同时也增加了政府对“洋垃圾”的监管压力。前面实证分析结果也表明，《目录》调整对固体废物跨境流入的影响并不显著，所以有必要完善目前的固体废物分类管理模式。特别是，对进口货物的固体废物属性进行更为科学、全面和严格的分类界定，利于口岸现场对进口固体废物的有效识别与鉴别。

根据2020年第二次修订的《固体废物污染环境防治法》，我国将逐步实现固体废物零进口，同时明确“经无害化加工处理，并且符合强制性国家产品质量标准，不会危害公众健康和生态安全，或者根据固体废物鉴别标准和鉴别程序认定为不属于固体废物的除外”，由此对进口货物的固体废物属性鉴别将更为重要。跨境流入固体废物往往通过伪报、瞒报等方式伪装为正常货物或与正常货物混杂申报，这些都要求我国在完善相关固体废物鉴别技术标准基础上，提高口岸现场监管部门的技术能力、鉴别能力和加强对相关人员培训。各地方海关可针对本地区频发案件及查证走私的固体废物种类，有针对性地开展固体废物商品鉴定培训，对可疑货物保持相对专业的判断，并通过与生态环境部等部门共同商定，整理具体操作指南，在委托专门机构鉴别基础上提高口岸现场关员的识别能力，同时加强固体废物属性鉴别标准的宣传，促进企业的合规管理，维护政府部门的公信力，切实持续提高政府治理效能。

5.2 持续完善海关对固体废物跨境流入的治理体系

海关对固体废物跨境流入的监管不仅体现在口岸现场，更要从固体废物出口企业、入境口岸、进口企业、处置企业等方面分别明确各自主体资格和主体责任，加强对固体废物跨境流入的事前和事后治理。2018年海关公布了限定废物进口及报关的18个口岸，并对进口固体废物国内收货人注册登记及国外供货商登记上都做出了新的较为详细的规定，力求规范进口商对进口固体废物的采购、处置和利用。同时，还应合理利用装船前检验检疫制度，从源头上降低固体废物进入国门的风险，并通过舱单系统跟踪、视频监控、电子地磅系统等对固体废物流动、装卸、查验等过程实现全程监控。海关一旦查获禁止进口固体废物，必须予以退运，但若退运流程耗时较久，考虑到固体废物的有害性甚至危险性，就会对口岸安全及港口资源提出挑战，因此，海关需完善固体废物退运流程，加强与相关责任方的信息沟通，迅速、及时地进行固体废物退运，同时通过货物全链条全过程监管，尽量避免“无人认领”无法退运而采取集中无害化处理对环境与资源所造成的损害。此外，海关应充分利用所掌握的进口固体废物的直接信息，加强对从事固体废物加工利用企业的专项稽查，并对稽查及查验中发现存在问题未报的企业，除严格惩处以外，探索完善信用管理办法，建立企业“黑名单”，从而通过加强事后监管，对这类企业今后的固体废物进口严格查验。最后，政府应充分利用政务微博、公众号、公共媒介等媒体资源，积极向企业和社会公众宣传固体废物监管新规，厘清固体废物和“洋垃圾”的关系，帮助相关企业了解进口固体废物管理的新变化，避免企业因缺乏对新规定的理解而违规甚至违法走私。

5.3 加强多途径国际合作与信息交换

加强与固体废物输出国的治理合作，建立有效通知联络，实现信息情报的有效交换、技术资金管理经验的互帮互助，对促进中国固体废物跨境流入的有效治理具有积极意义。通过建立积极的信息交换制度，抽查出口信息、检验检疫信息等交流可以预先了解固体废物跨境流动情况，及时进行风险分析及排查，做好预防，在打击具有较高伪报瞒报风险的跨境流入固体废物走私中掌握先机。通过国际合作与信息共享，及时发现跨境流入风险，对发现的可疑走私固废商品进行重点关注和排查，实现事前风险防范和事后有效稽查。

充分利用国际组织和国际公约加强国际合作，在世界范围内促进形成加强固体废物跨境流动监管的合作共识。加强固体废物跨境流动监管的国际合作，对世界可持续发展具有积极的正外部性，因此在国际组织和国际公约框架下，若各国形成这一共识，固体废物的跨境流动不仅有利于输出输入国的经济发展，对世界环境治理和可循环资源利用都具有积极意义。例如，世界海关组织倡议的“大地女神行动”，通过国际联合行动开展情报线索共享、单证协查，深挖走私链条等，严厉打击了固体废物跨境走私问题，国际执法合作成果有利于各参与国。此外，国际倡议更新扩大《巴塞尔公约》废物商品贸易管制目录，鼓励各国承担起对国际环境的责任，特别是发达国家承担大国责任，对更充分实现相关固体废物的国际数据交换与信息分享，共同实现对固体废物跨境流动的国际有效治理也具有积极意义。

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