全球气候治理若干关键问题及对策

王海林 黄晓丹 赵小凡 何建坤

摘要 当前，在落实《巴黎协定》的谈判和合作进程中，面临一些新的关键问题和严峻挑战。其中包括：如何体现“共同但有区别的责任”原则，促进《巴黎协定》适应、减缓、资金、技术、能力建设和透明度等各要素全面均衡和有效的实施;如何依据气候公约的规定并体现历史责任，坚持和维护中国等新兴大国的发展中国家定位;如何看待全球1.5 ℃温升控制目标以及该目标下不同类型国家公平的减排路径;如何看待欧盟等发达国家拟对发展中国家进出口贸易采取碳边境调节措施等问题，发达国家和发展中国家存在严重分歧。发达国家忽视和淡化“共同但有区别的责任”原则，向发展中国家施加减排压力、转移排放责任、转嫁减排成本的意图和行动已十分明显，不同类型国家和利益集团间也呈现复杂的博弈局面。对此，我国要保持战略定力，坚持《巴黎协定》所确立的长期目标和各项原则，坚持我国发展中国家战略定位，巩固广大发展中国家战略依托，维护发展中国家合理权益。我国对《巴黎协定》达成和生效发挥了积极作用，成为全球合作应对气候变化的积极参与者、贡献者、引领者。当前，要进一步以习近平生态文明思想和构建人类命运共同体理念为指导，积极推进公平正义、合作共赢的国际气候治理制度建设，推进《巴黎协定》的落实和实施。同时，国内要加快推进经济绿色低碳循环发展转型，加快经济、环境与应对气候变化的协同治理，制定并实施长期低碳排放发展战略，到21世纪中叶实现社会主义现代化强国建设目标的同时，实现与全球控制温升不高于2 ℃并努力低于1.5 ℃目标相契合的深度脱碳发展路径。

关键词 全球气候治理;公平与责任;发展中国家定位;1.5 ℃温升;碳边境调节

中图分类号 X24文献标识码 A文章编号 1002-2104（2020）11-0026-08

DOI：10.12062/cpre.20200427

当前，全球气候治理进入全面落实《巴黎协定》实施阶段，但也面临巨大挑战和艰巨任务。《巴黎协定》确立了以全球控制温升不超过2 ℃并努力低于1.5 ℃目标为指引，以各国“自下而上”国家自主决定贡献（NDC）目标和行动计划为基础，以全球集中盘点为激励的新机制，但当前各国NDC目标距实现全球控制温升2 ℃目标下减排路径尚有较大差距，需要各国进一步加大减排力度。IPCC《1.5 ℃温升特别报告》[1]又进一步强化全球碳减排的紧迫性;欧盟提出《欧洲绿色新政》（European Green Deal）[2]，确立2050年实现碳中和目标[3];英国[4]、新西兰以及智利、阿根廷等国家也相继提出类似目标，强化1.5℃温升控制目标的呼声也日益强烈。另一方面，以美国特朗普政府为代表的单边主义、保护主义和逆全球化思潮对全球气候治理产生了负面影响。美国等发达国家淡化“共同但有区别责任”原则的意图和行动日益强烈，片面强调提升减缓目标，而忽视对适应、减缓、资金、技术、能力建设、透明度等《巴黎协定》中其他要素的全面、平衡和有效的实施，忽略或淡化对2020年前行动的评审以及如何弥补其缺口和加大行动力度，忽视发展中国家利益诉求，谈判中缺乏建设性和灵活性，这也是气候谈判进展不顺利的一个重要原因。当前，系统梳理和深入研究全球气候治理和气候谈判中涉及的焦点和关键问题，有利于把握和推进全球气候治理合作进程，发挥积极的建设性作用。

1 关于气候公平与“共同但有区别的责任”原则

在全球合作应对气候变化的进程中，由于每个国家所处的国情和发展阶段不同，在实现自身可持续发展中所面临的突出问题和矛盾各异，在全球气候治理中也反映出不同的视角和利益诉求。但由于应对气候变化是全球性的问题，在平衡全球整体利益和各国的局部利益时，不可避免地要涉及各国的责任和义务分担，引发国家间利益的矛盾和冲突，因此，建立公平有效的国际制度框架成为全球应对气候变化多边机制的重要基石[5]。随着气候治理进程的推进，公平获取可持续发展的理念已成为广大发展中国家在气候变化国际制度谈判中的共同利益诉求和一致坚持的原则，也是国际可持续发展制度建设的重要内容。

气候公平问题一直是气候变化谈判中的核心和焦点问题，也是全球气候治理中公平公正、合作共赢国际治理制度的重要基础。《巴黎协定》是适用于所有国家的制度框架，仍遵循了《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）确立的“共同但有区别的责任”原则、公平原则以及各自能力原则[6]，尽管淡化了《京都议定书》发达国家和发展中国家责任义务的“两分法”，但在减缓、适应、资金、技术、能力建设和透明度等各个要素中，都体现了发达国家与发展中国家“共同但有区别的责任”原则，在责任和义务上也体现出对发展中国家的灵活性。例如在减缓要素中，《巴黎协定》规定发达国家缔约方应当继续带头，努力实现全经济尺度绝对减排目标;而发展中国家缔约方应当继续加强减缓努力，鼓励他们根据不同的国情，逐渐实现全经济尺度绝对减排目标[7]。再例如在资金问题上，《巴黎协定》规定，“发达国家缔约方应为协助发展中国家缔约方减缓和适应两方面提供资金，以便继续履行《公约》下的现有义务”，并提出发达国家2025年前每年至少籌集1 000亿美元资金支助发展中国家，同时也“鼓励其他缔约方自愿提供或继续提供这种资助”。

《公约》中确立的“共同但有区别的责任”原则来自矫正正义（Corrective Justice）的主张[8]，并体现了分配正义（Distributive Justice）。该原则全面明确了发达国家和发展中国家在全球气候变暖中的责任不同，发达国家负有历史责任，同时要考虑发展中国家在可持续发展转型中对温室气体排放空间的需求，因此《公约》规定发达国家要率先减排，并为发展中国家适应和减缓气候变化提供资金、技术和能力建设支持。为体现气候公平中责任和能力兼顾的重要性，在《公约》和后续的谈判中以及“里约+20”成果中各自能力原则始终与“共同但有区别的责任”原则同时出现。特别是在坎昆会议之后，随着“公平获得可持续发展”这一气候公平新理念的出现，有一种发展观的视角认为，侧重历史、现在和未来的全球气候治理公平体系得以形成，即侧重于追溯历史的“共同但有区别的责任”原则主要解决历史责任问题;立足于现在的各自能力原则主要针对发展阶段的差别;面向未来的“公平获得可持续发展”主要考虑长期发展权问题。

《公约》是全球气候治理的根本性法律文件，是构建国际气候治理制度的基石，其确定的基本原则在《巴黎协定》下又得以遵循和重申。全球气候制度的建设必须要体现“公平”理念，既要求各国间的平等协商和广泛参与，全面均衡地听取和反映不同国情和发展阶段国家的利益诉求，也要在行动准则上遵循公平理念、历史责任与各自能力[5]，体现“共同但有区别的责任”原则。《巴黎协定》也进一步强调了“气候变化行动、应对和影响与平等获得可持续发展和消除贫困有着内在的关系”，并指出要把应对气候变化与消除贫困、消除饥饿、清洁饮水、清洁能源等可持续发展目标密切结合起来，实现多方共赢的目标[7]。公平实现可持续发展是发展中国家在全球气候治理谈判中共同利益诉求和坚持的原则，也是全球气候治理制度的核心要义。

发达国家在其工业化和现代化进程中，无节制消耗地球矿物资源和排放废弃物，严重超过地球的承载能力，并对近百年来气候变化负有历史责任。发展中国家在实现工业化和现代化进程中，已不再具备发达国家工业化进程中的资源环境条件，不可能再沿袭发达国家以高资源消耗和高生態环境损害为代价的发展模式，其现代化进程中将受到地球环境和碳排放空间的严重制约，必须走资源节约、环境友好、低碳排放的发展路径，实现能源变革和经济发展的绿色低碳转型。当前和今后只有发达国家大力度率先减排，才有可能为发展中国家经济转型和可持续发展留有必要的碳排放空间，发展中国家紧迫的低碳转型也需要得到发达国家资金和技术支助，才能在发展中国家和人民公平地获得现代优质能源服务、消除贫困、改善民生、公平实现可持续发展的同时，走上气候适宜型低碳经济发展路径。全球总体上实现碳中和的时间越紧迫，对发展中国家发展所需的碳排放空间压缩得越紧，所以需要发达国家率先实现净零排放，也需要发展中国家快速跟进，努力实现深度减排，但不可能与发达国家在某个时间点同步实现碳中和。

当前在《巴黎协定》落实和实施过程中，发达国家越来越力图淡化和抛弃“共同但有区别的责任”原则，片面强调共同的责任和行动，单纯强调各缔约方加大减排力度，而忽视发达国家对发展中国家减缓和适应气候变化应该提供的资金、技术和能力建设的支助。“共同但有区别的责任”原则是建立公平合理、合作共赢的全球气候治理制度的基础，是世界各国实现可持续发展与应对气候危机协调共赢的制度保障，也是未来相当长时期全球气候治理和国际合作必须坚持的指导方针。我国要坚持发展中国家战略定位，巩固和发展广大发展中国家战略依托，坚持和维护《公约》和《巴黎协定》的基本原则，促进公平正义、合作共赢的全球气候治理制度建设和合作进程。

2 关于我国发展中国家定位

当前，WTO框架下关于发展中国家划分及定位的讨论也引起国内外对气候变化领域我国发展中国家定位的关注和讨论，需要清晰区分和理解两个领域不同语境下发展中国家概念和标准的差别。全球气候治理中发达国家和发展中国家的区分既是政治概念，也是历史责任的概念。《公约》附件I中明确列出41个承担发达国家责任义务的国家名单，其中除传统后工业化国家外，还包括前苏联国家和东欧经济转轨国家。这些国家经济比较发达，人均GDP较高，同时历史上和当前人均温室气体排放量远高于发展中国家，对全球气候变化负有历史和现实责任。在全球应对气候变化语境下，这些国家就属于发达国家，而非附件I国家则属于发展中国家。中国是非附件I国家，这意味着我国发展中国家的地位在《公约》下得到明确的确认。

自《公约》签署20多年来，发展中国家和发达国家的经济发展和温室气体排放情况也发生了很大变化。1990年附件I发达国家人口只占世界22.2%，GDP占全球83%，温室气体排放则占全球近70%，自工业革命以来累积排放量占全球82%，据此也确认了发达国家对全球气候变化负有主要责任，并确立了其应尽义务。到2016年，附件I发达国家GDP在全球占比下降到63%，排放量下降到全球38%，历史累计排放量下降到全球68%。发展中国家排放量呈快速增长趋势，人均二氧化碳排放与发达国家相比由12%上升到34%。这一方面说明发展中国家随经济发展和排放量增加，需要不断加强其减限排努力，承担更多的责任义务;另一方面也显示发达国家和发展中国家的历史和现实责任仍没有根本改变，发达国家和发展中国家“共同但有区别的责任”原则还将长期适用。

我国1990年二氧化碳排放只占全球10%，人均二氧化碳排放不到世界人均水平的一半。然而，2016年二氧化碳排放已占全球28%，超过美国和欧盟排放量的总和;人均二氧化碳排放已达世界人均水平的1.5倍，超过欧盟人均排放水平;累积二氧化碳排放量在全球的占比也由2005年的5.2%上升到12.7%，但仍低于美国的占比（25%），人均累积排放量仍只有世界平均水平的68%。这一方面说明我国发展中国家的特征和地位没有发生根本改变;另一方面中国等新兴发展中国家随经济发展水平和综合国力的提升以及温室气体排放量的较快增长，需要并已经在全球应对气候变化合作进程中不断增强行动力度，强化自主贡献目标，做出更大贡献。

随着我国综合国力提升和温室气体排放量在世界占比的增加，国际社会不断出现质疑和挑战中国发展中国家地位的声音。美国气候谈判代表直接提出要建立发展中国家“毕业”机制，把中国、印度、韩国等新兴发展中国家从非附件I中分列出来，承担与附件I发达国家类似的责任义务，但都受到我国等发展中国家坚决反对而没有也不可能列入谈判议题。《公约》附件I发达国家和非附件I发展中国家两大阵营的划分在今后相当长时期内不会也不容发生改变。当然，其中有些国家随国情变化，责任和义务可能会做适当调整，体现灵活性。

当前《巴黎协定》下“自下而上”自主贡献减排机制和各要素条款中体现的“共同但有区别的责任”原则和灵活性，有利于我国长期坚持发展中国家战略定位，并为我国在全球气候治理中维护国家利益和发挥引领作用提供了空间和机会。我国在《巴黎协定》下提出到2030年单位GDP的二氧化碳排放强度比2005年下降60%～65%，非化石能源比重达20%，二氧化碳排放到2030年左右达到峰值并努力早日达峰的自主贡献目标，就是依据《巴黎协定》的原则和我国发展中国家定位，体现我国国情和发展阶段的积极有力度的减排目标。我国的自主贡献目标只涵盖能源相关二氧化碳排放，是单位GDP二氧化碳强度下降的相对减排目标，有别于发达国家的全经济尺度所有温室气体绝对量减排的量化目标。今后随我国经济发展和综合国力提升，我国也需要不断加大减排力度，主动承担更多的国际责任，为推进全球气候治理做出更大贡献。

气候变化谈判中发達国家和发展中国家两大阵营的划分以及立场和利益诉求的差别都很明显。中国、印度、巴西、南非基础四国是发展中国家阵营的核心，而中国则起到主心骨作用。维护我国发展中国家战略定位，有利于在全球气候治理博弈中巩固发展中国家战略依托，维护发展中国家的团结，为我国和广大发展中国家争取合理的权益，促进公平公正、合作共赢的国际治理制度建设。

3 关于全球控制温升1.5 ℃目标

1992年里约环境与发展大会通过的《联合国气候变化框架公约》提出应对气候变化的目标是“将大气中温室气体浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上，这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化，确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现。”[9]由于当时科学研究支撑不足，没有提出具体的温升控制目标数值。随着科学研究的进展，欧盟率先提出把控制全球温升不超过工业革命前2 ℃作为全球应对气候变化目标。2009年哥本哈根气候大会虽未对《京都议定书》第二承诺期达成协议，但就全球控制温升不超过2 ℃目标达成共识。其后欧盟和小岛屿国家及最不发达国家又提出把控制温升不高于1.5 ℃作为全球目标，而且呼声日益强烈。因此，《巴黎协定》在平衡各方面意见后提出：“把全球平均温升幅度控制在工业化前水平以上低于2 ℃之内，并努力将温升幅度限制在工业化前水平以上1.5 ℃以内”[10]，责成IPCC就与工业化前水平相比全球温升1.5 ℃的影响与有关的全球温室气体排放路径提交一份技术文件。

2018年10月IPCC发布《1.5 ℃温升特别报告》[1]，提出实现1.5 ℃目标技术上可行，比2 ℃温升能较大降低气候风险和负面影响，并总体上有利于实现联合国2030年可持续发展目标（Sustainable Development Goals，SDGs）。但实现1.5 ℃目标需要更加紧迫的减排进程，到21世纪中叶全球要实现净零排放，即碳中和，其成本也比实现2 ℃目标要增加3～4倍。《1.5 ℃温升特别报告》发布后，在全球引起广泛反响。当前英国已通过修改气候法，将2050年碳中和目标纳入其中。欧盟提出《欧洲绿色新政》，目标是2030年减排50%～55%，2050年实现净零排放，并将通过立法予以保障。美国部分州（如加州、纽约州等）提出21世纪中叶碳中和的目标。当前，新西兰、法国、加拿大、西班牙、瑞典、丹麦、挪威等发达国家以及智利、埃塞俄比亚、哥斯达黎加、斐济等发展中国家也都相继提出各自2050年或之前实现净零排放的目标。因疫情推迟到2021年召开的COP 26大会，强化各国减排力度仍会成为会议的焦点，欧盟等国将会强势推进1.5 ℃温升控制目标。预计在2020年各缔约方提交的21世纪中叶低排放发展战略中，将会有更多国家承诺2050年实现净零排放的碳中和目标。

全球实现控制温升不超过1.5 ℃目标需要全球碳排放尽快达到峰值并开始快速下降，二氧化碳排放2030年比2010年下降45%，2050年全球实现净零排放，其他温室气体实现深度减排。按各国在《巴黎协定》下提出的国家自主决定贡献（NDC）目标和当前趋势，到2030年全球温室气体排放仍呈上升趋势，距实现2℃目标的减排路径存在每年约110亿～215亿t的减排缺口[11]。全球温升在2030—2050年之间即将达到1.5 ℃，到21世纪末温升将达约2.7 ℃，甚至超过3 ℃[12]。当前减排路径尚不能支撑2 ℃目标的实现，距实现1.5 ℃目标更为遥远。因此，当前最为紧迫的问题不在于是否把全球控制温升目标明确提升为1.5 ℃，即使依据《巴黎协定》对全球长期减排目标的描述，按2 ℃温升控制目标采取行动，也都需要各缔约方较大幅度强化和更新各自NDC目标和行动力度，激励各方增强雄心。

当前进入全面落实《巴黎协定》的实施阶段，首要任务是遵照《巴黎协定》目标和原则，推动《巴黎协定》全面、平衡和有效地落实和实施，激励各方强化自身行动力度，加强国际合作行动。COP 26要力促对《巴黎协定》第6条市场机制达成共识，完成《巴黎协定》实施细则的谈判，推进全球市场机制下的合作;要对2020年前全球减排行动和《京都议定书》第二承诺期执行情况进行审评;要集中关注如何落实发达国家每年提供1 000亿美元资金的支助，以及关注发展中国家脆弱地区的气候灾害及适应等紧迫问题。当前全球控制新冠肺炎疫情对全球治理体系提出严峻挑战，也对全球气候治理带来警示。需要遵照《巴黎协定》原则建立和形成公平有效、合作共赢的国际合作机制，共同采取行动，防控气候风险，加快经济发展方式向气候适宜型的绿色低碳循环的可持续路径转型。

全球实现1.5 ℃温升控制目标，21世纪中叶全球总体上要实现碳中和。发达国家历史和当前的高排放已是事实，到目前为止历史上累计的碳排放就可使未来全球升温1.2 ℃。未来全球长期减排目标越紧迫，发展中国家实现现代化进程的排放空间被压缩的越小，公平实现可持续发展的压力和风险越大。实现2 ℃温升控制目标，未来碳排放空间为1 170亿～1 500亿 t，实现1.5 ℃目标则为420亿～580亿 t，比2℃目标压缩1/2～2/3，而主要是进一步压缩发展中国家的排放空间[13]。发展中国家实现可持续发展需要更紧迫和更大力度的低碳转型。因此，全球实现1.5 ℃目标需要发达国家资金和技术支助的数量和力度要更大。在1.5 ℃温升控制目标下，到2050年全球实现净零排放，其含义是全球总体上实现碳中和，而不可能要求各个国家同步实现碳中和。发达国家应该在2035年左右实现二氧化碳净零排放，2050年实现一定程度的全部温室气体负排放，才能给发展滞后的发展中国家实现现代化留有必要的碳排放空间，使之公平实现可持续发展。即使按2 ℃温升控制目标测算，全球到2070年左右总体上也要实现碳中和，发达国家在2050年之前也需要率先实现净零排放，不同类型和发展阶段的发展中国家也要努力在21世纪下半叶陆续实现碳中和。

应对气候变化长期目标的确定是《公约》下多边政治决策，《巴黎协定》对全球长期温升控制目标的描述，是在统筹考虑气候变化影响与损失、适应与减缓、减排成本和代价，考虑应对气候变化与经济、社会、环境等多方面相互影响的科学评估基础上形成的各方共识，是来之不易的成果。由于各国国情不同，发展阶段不同，所面临的气候风险和可持续发展重点领域也有差异，因此需要协调各方利益诉求与全球合作进程的关系，促进合作共赢的共同行动。我国要一如既往地发挥在全球气候治理中负责任大国作用，积极发挥发展中大国的影响力，加强与各国及国际组织的交流和沟通，为COP 26相关议题达成共识做好前期铺垫和准备工作。

4 关于碳价机制和碳边境调节措施

《巴黎协定》第6条倡导全球碳市场合作机制，促进各国减排努力和国际合作。该机制类似于《京都议定书》下的清洁发展机制（clean development mechanism， CDM）[14]，鼓励发达国家与发展中国家合作减排，以低成本为发达国家实现其减排目标做贡献的同时，促进发展中国家低碳转型和可持续发展。《巴黎协定》下国家间市场机制的合作将促进全球碳价机制发展，促进各国碳排放测量、报告和核查（measurement， reporting and verification， MRV）体系建设，促进减排技术的发展和国际合作，以较低成本实现全球共同减排。《巴黎协定》第6条国际市场机制谈判的焦点问题是如何防止碳泄露和防止减排量的重复计算，以保证环境完整性，以及如何与CDM机制衔接，协调各方利益。国际社会也广泛期待COP 26大会能就第6条实施细则达成协议，促进世界各国的合作和自身的能力建设。

全球低碳转型的紧迫形势和趋向也将引发全球经济贸易规则的变动和争端。例如，一些发达国家通过提高产品的能效或环保标准，设置“绿色贸易壁垒”，实行贸易保护主义，打压发展中国家日益上升的贸易竞争力。欧盟、美国等发达国家就一直酝酿实施碳关税等边境调节制度（Border Carbon Adjustments， BCAs）。欧盟在2019年11月COP 25大会之前提出《欧洲绿色新政》，将通过立法形式确立欧盟2030减排50%～55%，2050年实现净零排放目标，使欧洲成为首个气候中性大陸[2]。在其相应政策措施中，也包括在2021年前提出针对选定行业的碳边境调节制度作为《欧洲绿色新政》外交的重要内容，主导未来气候谈判。美国共和党和民主党智库也都在研究美国未来返回《巴黎协定》时对进口产品征收碳关税并在国内实施碳福利的可能性和方案，这种全球气候治理中单边主义和保护主义的倾向，值得我们认真研究和高度警惕。

发达国家单方面征收碳关税，不符合《公约》的原则。公约第三条（原则）第5款明确指出：“各缔约方应当合作促进有利的和开放的国际经济体系，这种体系将促成所有缔约方特别是发展中国家缔约方的可持续经济增长和发展，从而使它们有能力更好地应对气候变化的问题。为应对气候变化而采取的措施，包括单方面措施，不应当成为国际贸易上的任意或无理的歧视手段或者隐蔽的限制。”[9]发达国家由于国内采取减排政策和行动而对进口其他国家产品征收边境调节税的做法，明显与该条款相抵触。

碳关税对于出口产品以高能耗强度、低增加值率的中低端制造业产品为主的新兴发展中国家而言，将严重影响其贸易竞争力[5]。基于欧盟统计局和中国贸易外经统计年鉴的最新进出口数据，运用投入产出方法测算得出，我国2018年出口产品隐含二氧化碳排放15.3亿t，进口货物隐含二氧化碳排放5.42亿t，对外贸易隐含二氧化碳净出口约占全国总排放量10.5%。其中出口欧盟隐含二氧化碳排放2.7亿t，占17.6%;出口美国2.86亿t，占18.7%;从欧盟和美国进口货物隐含二氧化碳分别为0.31亿t和0.44亿t，是隐含二氧化碳排放的净出口国。欧盟采取碳边境调节机制的理由是防止碳泄露，即针对进口产品碳排放强度高于欧盟本土产品而增加了全球碳排放。欧盟拟采取碳边境调节制度的细节及其针对的国家和覆盖行业、产品范围尚不清楚，其措施可能包括对特定行业或产品征收碳关税，也可能是强制特定进口产品在欧盟碳交易市场上购买碳排放配额，同时也可能相应对其出口产品退还已征收的国内碳税或已购买的排放配额。总之，其出发点是保护本土企业在欧盟市场和国际市场上的竞争力，对所谓“没有做出适当承诺”国家即发展中国家转嫁减排成本，施加减排压力。对我国出口欧美的产品中隐含的二氧化碳排放征收每吨40～60美元的碳关税的话，碳税额将占出口贸易总额的2.6%～4.0%，这将对我国出口企业造成压力。

全球经济一体化趋势加快了全球产业链的调整和分工，发达国家向发展中国家大规模转移高耗能原材料产业和低端制造业，而自身着力发展高科技产业和现代服务业，从而在国际价值产业链中占据高端地位。而发展中国家则处于中低端位置，产品增加率低、能耗高、碳排放强度大。发达国家所需要的日常消费品和中低端制造业产品如纺织品、家用电器、摩托车等，大量从发展中国家进口。这些中低端产品的生产在发展中国家，而消费在发达国家。按现行统计规则，生产这些产品的能源消费和二氧化碳排放都计算在生产国，发达国家消费这些产品，但对其生产过程中二氧化碳排放不负任何责任，这实际上是发达国家的碳转移或碳泄漏，对外转移了排放责任，减少了自身减排义务。发达国家有义务协助发展中国家在这些产品生产过程中提高能效，减少二氧化碳排放，降低向发展中国家转移的碳排放量，共同承担这部分转移碳排放的减排责任。

发达国家国内确立积极的减排目标，实施碳税或碳排放交易政策，会增加企业的减排成本，如以保护本土企业竞争力为由，对发展中国家进口产品征收碳边境调节税，实际是在向发展中国家转移减排成本。发达国家把高耗能原材料产品和低端制造业产品生产转移到发展中国家生产，已经减少了其国内碳排放，再向这些产品征收碳关税，用以补贴或激励国内企业技术创新和减排，实质上是由发展中国家企业来负担其国内企业的减排成本，把国内减排成本转嫁给发展中国家。目前部分发达国家又在酝酿对出口到发展中国家的产品国内征收的碳税实行退税政策，即把国内实施的碳税或碳市场机制下国内企业增加的成本在出口时退还，提升其产品的国际竞争力。这是以碳价政策作为国际经济贸易竞争工具，维护其自身利益的单边主义行为。

总体而言，发达国家单边实施碳边境调节税政策，是在全球紧迫减排目标和行动的新形势下，以应对气候变化名义，实施贸易保护主义、转移减排责任和减排成本的不公平行为。这不仅不利于世界各国合作应对气候变化、促进全球技术创新、降低减排成本、共同实现全球减排目标，而且将挑起新一轮贸易争端和贸易摩擦，破坏WTO下的贸易规则，不利于形成公平公正、合作共赢的国际气候治理机制，也不利于推进全球合作应对气候变化进程。这也必将会损害其自身形象，降低其在全球气候治理中的影响力和领导力。在全球经济和产业一体化的大趋势下，发达国家应加强向发展中国家技术转移和资金支持，促进发展中国家技术进步，节能提效，降低二氧化碳排放，从而促进全球碳减排，打造世界各国合作共赢的局面。

欧盟等发达国家实施碳关税的借口是发展中国家企业减排力度弱，所付出减排成本低，对其本土产业形成不公平竞争优势。为打消其疑虑，我国应加强和加快国内碳市场建设，逐步将主要高排放行业纳入碳交易体系，国内高耗能产品明确的碳价信号可消除或减弱发达国家加收碳边境调节税的依据，并将在未来全球碳市场和碳价机制发展过程中发挥引领作用。

当前，我国对外出口制造业产品大多处于国际产业链的中低端，能耗高，增加值率低，所以成为对外贸易隐含二氧化碳排放的净输出国。当前，我国在新发展理念下加快经济绿色低碳循环发展转型的同时，也要加强外向型企业的转型升级，优化出口产品结构，控制和减少高耗能产品出口，使出口产品向价值链高端发展，提质增效。同时积极促进高新技术产业和现代服务业出口，提高服务业出口在总外贸中比重，有效减少出口产品隐含碳排放的对外转移，逐步实现进出口隐含碳排放的平衡。这是我国应对国际贸易中发达国家碳边境调节措施和提升自身产品和技术国际竞争力的根本对策，也是降低国内二氧化碳排放总量的重要措施，应成为我国实施经济绿色低碳转型和高质量发展战略的一个重要组成部分。

5 积极应对疫情后全球气候治理新形势

新冠肺炎疫情是当前全球面临的公共危机，将深刻影响和重塑世界政治经济贸易格局，加剧百年大变局的动荡。全球气候变化是更深层次的长期地球生态危机，是人类生存和发展的重大威胁。疫情后全球应对气候变化合作进程将面臨巨大不确定性，也势必成为国际社会普遍关注和大国间博弈、角逐与合作的重要领域。虽然当前和短期内受疫情影响，全球应对气候变化低碳转型的行动和力度可能会有所减弱，但长期趋势将不会改变，而且将变得越来越紧迫。疫情后坚持“绿色复苏、低碳转型”的政策导向，强化《巴黎协定》下自主承诺减排目标和国际合作行动，也越来越成为国际社会的共识和趋向。

新冠肺炎疫情使大国关系更为复杂。疫情后美国力图领导世界经济复苏，重构世界经济秩序，遏制中国和平崛起的战略意图更加明显，应对气候变化将越来越成为美国等西方国家孤立和打压中国的重点领域。民主党总统候选人拜登宣称，美国必须重新领导世界应对气候变化这一人类生存威胁，执政后第一天即将重返《巴黎协定》，国内将进行大规模紧急投资，到2050年实现净零碳排放。并宣称与共同价值理念的民主盟友结成统一战线，通过碳边境调节措施和制定严格的投资与财政补贴标准，对中国采取强硬措施[15]。另一方面，美欧一些著名智库、前政要、有影响的专家也都意识到，没有中美有效合作则难以推进全球气候治理进程，并与中国智库和专家频繁对话，探讨气候合作的方式和途径。

当前，全球气候治理遵循各国广泛参与、平等协商的多边机制，需要发达国家和发展中国家广泛沟通和协商。我国在气候变化领域已经展现出日益上升的影响力和协调能力，国际社会也期待中国进一步发挥领导力和“搭桥”作用。因此疫情后也存在我国与美国等发达国家进行对话、磋商和合作的空间与需求。我国要充分发挥在全球气候治理中的外交优势，巩固道义制高点，拓展广大发展中国家战略依托，加强与各种不同国情和不同发展阶段的国家和国家集团的交流与沟通，积极推进应对气候变化南南合作与务实行动，坚持以多边主义应对美国的单边主义，化解对我国的挑战和压力，进一步发挥影响力和建设性引领作用。

我国实施应对气候变化国家战略，减缓二氧化碳排放取得举世公认的成效，积极推进全球气候治理和合作进程，对《巴黎协定》的达成和生效也做出了历史性贡献。《巴黎协定》要求各缔约方于2020年提交各自实施和更新2030年NDC报告以及21世纪中叶低碳排放发展战略两个文件，国际社会对大国进一步强化目标和行动充满了期待，中国更备受关注。当前，我国在抗击新型冠状肺炎疫情并筹谋疫情后经济恢复和长远发展的过程中，要强化绿色复苏、低碳转型的政策导向，统筹自身高质量发展和经济安全与全球应对气候变化低碳转型的国内国际两个大局，进一步明确不同阶段积极的节能和减排二氧化碳目标、政策和措施，对内促进产业转型升级和高质量发展，打造经济发展、能源安全、环境保护与应对气候变化协同治理和多方共赢的局面;“十四五”期间强化节能和减排二氧化碳各项指标，开展二氧化碳排放达峰行动，努力使东部较发达省市和重点高耗能行业率先实现达峰。要进一步强化和更新2030年自主贡献目标和行动，争取2030年前实现二氧化碳排放达峰，并全面超额实现各项NDC目标。对外积极回应国际社会普遍期待，发挥积极引领作用，巩固和扩展对全球共同事业负责任的发展中大国形象，应对疫情后更加复杂的国际关系。

我国倡导互相尊重、公平正义、合作共赢的全球治理新理念，把应对气候变化作为各国可持续发展的机遇，促进各方互惠合作，共同发展。这有利于扩展各国自愿合作的领域和空间，扩大各方利益的交汇点，促进气候谈判由“零和博弈”转向合作共赢，构建人类命运共同体。我国在气候治理理念和合作方式上展现出不同于美、欧国家的新型领导力和引领作用，在世界范围内越来越被认同，世界各国对中国进一步发挥领导力和引领作用也充满期待。在气候变化谈判进程中形成的发展中国家和发达国家两大阵营的基本格局仍将长期存在。中国坚持发展中国家战略地位，维护和拓展广大发展中国家战略依托和内部团结，维护发展中国家的合理诉求和公平实现可持续发展权益，同时加强与发达国家交流和协商，寻求各方利益与全球共同利益的契合点，推进全球治理和合作进程，发挥大国的影响力和引领作用。

全球应对气候变化引发了世界范围内能源和经济的低碳发展转型。习近平生态文明思想对全球实现低碳发展转型有重要的指导意义，是世界范围内建设全球生态文明、构建人类命运共同体、实现可持续发展与保护地球生态安全协调共赢的根本方略。中国积极参与和引导气候变化的国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者，并将继续以习近平生态文明思想和人类命运共同体理念为指导，推进公平正义、合作共赢的全球治理体系建设，遵照《公约》的原则，促进《巴黎协定》全面平衡和有效实施。中国坚持生态优先，实现绿色低碳循环和高质量发展的理念和成功实践，也将为世界特别是发展中国家能源与经济的低碳转型提供可借鉴的经验和方案。积极推动应对气候变化国际合作特别是“一带一路”建设中南南合作，加强低碳发展转型政策导向，加强绿色投融资和低碳技术转移，建设绿色“一带一路”。同时加强与发达国家在国家层面、地方和城市层面、企业、民间团体和科研机构等层面的交流合作，努力使应对气候变化领域成为构建人类命运共同体的先行端和成功范例。

在积极推进全球合作进程的同时，我国也将统筹国内国际两个大局，推进国内能源革命，建立并形成绿色低碳循环发展的产业体系，实现自身可持续发展与应对全球气候变化的统筹治理与协同共赢。党的十九大报告提出新时代社会主义现代化建设的目标、基本战略和主要任务，到21世纪中叶要建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。同时也提出要为地球生态安全和全人类进步事业做出新的贡献，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。我国要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，实施应对气候变化国家战略，引领全球能源与经济的低碳转型。到21世纪中叶实现中国社会主义现代化建设“第二个百年”目标的同时，实现与全球控制温升不超过2 ℃并努力低于1.5 ℃目标相契合的低碳排放发展路径，主动承担现代化大国的国际责任，为地球生态安全和全人类共同利益做出中国的贡献。当前也需要研究和制定我国中长期应对气候变化低碳排放发展战略，并将其纳入新时代社会主义建设总体战略。同时，我国也要认真评估21世纪中叶实现二氧化碳净零排放和其他温室气体深度减排对我国实现社会主义现代化强国建设的影响，研究届时我国在保护地球生态安全和人类生存环境领域需要承担的与我国综合国力和国际影响力处于世界领先地位相称的责任和贡献，探讨我国在实现社会主义现代化强国建设目标同时实现与全球控制温升不超过2 ℃并努力低于1.5 ℃目标相契合的深度脱碳的战略和途径。

参考文献：

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[4]Committee on Climate Change. Net zero： the UKs contribution to stopping global warming [R/OL]. [2020-03-29]. http：//www.theccc.org.uk/publications.

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[15]BIDEN J R.Why American must lead again：recusing US foreign policy after Trump[J].Foreign affairs，2020，99：64.