围填海历史遗留问题区用海项目海域使用论证初探

曹静 林柏 赵沧海 陈立红

摘  要：海域使用论证是达到规范管理和科学、可持续用海目的的重要技术咨询工作，是用海审批的重要科学依据。本文对围填海历史遗留问题区用海项目海域使用论证进行初步探讨，具体分析了此类用海项目海域使用論证的特点和工作重点，主要包括项目用海必要性、用海面积合理性、海域开发利用的协调性和生态修复措施等，为能够不断完善正在和后续即将开展的此类建设项目海域使用论证提供参考。

关键词：围填海  历史遗留问题  用海项目  海域使用论证

中图分类号：P74                               文献标识码：A                 文章编号：1674-098X（2020）09（b）-0249-04

Abstract：The demonstration of the use of sea areas is an important technical consultation work for the purpose of standardized management， scientific and sustainable use of sea areas， and an important scientific basis for the examination and approval of the use of sea areas. This paper makes a preliminary discussion on the demonstration of the use of sea areas in the reclamation areas with historical problems， and analyzes the characteristics and emphases of the demonstration of the use of sea areas. It mainly includes the necessity of using the sea area for the project， the rationality of using the sea area， the coordination of the development and utilization of the sea area and ecological restoration measures， etc.， providing references for the continuous improvement of the demonstration of the use of the sea area for the ongoing and subsequent construction projects of this kind.

Key Words：Sea reclamation; Historical problems; Sea-use projects;Demonstration of the sea area use

作为后备土地资源之一的滩涂资源，在沿海地区通过围填海被转化为土地资源，是当前科学技术水平下获取土地的重要方式之一[1]，可以缓解我国城市化高速发展进程中的土地供需矛盾问题。滩涂资源也是重要的湿地资源，是海洋生物的重要生境，虽然围填海活动在很大程度上缓解了经济发展和建设用地不足的矛盾，取得了显著的经济效益[2]，但过度围填海导致滩涂资源大幅度减少，导致了一系列的海洋生态和海洋环境问题。

目前，部分沿海地区的填海造地项目存在“围而不填”或者“填而不用”的现象，不利于滩涂资源的可持续开发。2018年7月，国务院印发《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（国发〔2018〕24号）[3]，对严管严控围填海提出了明确要求，其中包括：依据全国围填海现状调查和专项督查结果，制定出围填海历史遗留问题清单以及相对应的处理方案，对于违反法律法规的围填海工程要依法进行处置。

为深入贯彻该通知精神，2018年12月20日，自然资源部、发展改革委印发《关于贯彻落实<国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知>的实施意见》（自然资规〔2018〕5号）[4];同年12月27日，自然资源部印发《关于进一步明确围填海历史遗留问题处理有关要求的通知》（自然资规〔2018〕7号）[5]，依法处置未确权的围填海工程的具体工作程序如下：开展生态评估、编制生态保护修复方案，报送处理方案，进行完整性、合规性和一致性审查，办理用海手续，组织开展生态修复。历史遗留问题中未确权围填海区域可能涉及一个或多个用海项目，其中对海洋生态环境无重大影响的用海项目要补办用海手续。对于存在历史遗留问题的围填海区需要办理用海手续的建设项目，自然资源主管部门从“优化海域审批流程、加快办理用海手续”的角度出发，明确提出了海域使用论证报告可适当简化;同时为确保报告的编制质量，又强调了报告论证重点。本文结合笔者从事此类用海项目海域使用论证的一些实际工作经验，针对目前全国正在进行的围填海历史遗留问题处理工作程序中海域使用论证这一环节展开初步探讨。

1  海域使用论证特点

围填海历史遗留问题处理方案中对海洋生态环境无重大影响的，要按规定进行后续处置，加快办理用海手续，其中一个环节即为开展海域使用论证。海域使用论证报告是建设项目用海申请审批的重要科学依据，关系到用海项目是否可以用海，是否可以建设的审批决策。建设项目海域使用论证的工作开展和报告编制应按照《海域使用论证技术导则》（以下简称《导则》）中相关要求进行，其中，关于用海项目实施对资源环境影响分析方面，《导则》要求分析项目用海对生态、资源、环境和风险影响分析[6]。对于用海方式为“填海造地”的常规用海项目，需在项目填海造地开工前即进行海域使用论证，要基于拟建用海项目选址现场的海洋环境调查数据，通过预测的方法得出项目用海对资源环境的影响程度结论;而对于历史遗留问题围填海区的用海项目，其所在区域多为“已填成陆区”，则需要根据项目实施前后的海洋环境实际调查资料，通过对比分析的方法得出项目用海资源环境的实际变化情况，最终判断用海项目实施所造成的实际环境资源影响程度等。在这一点上，历史遗留问题围填海区用海项目海域使用论证的思路和方法是有区别于常规用海项目的。

另外，根据自然资规〔2018〕7号文件，历史遗留问题围填海区用海项目在开展海域使用论证之前，针对其所处的围填海项目完成的生态评估报告中已包含围填海项目所在及其周边海域状况介绍、生态影响评估、生态损害评估和生态修复对策等章节内容[6]。生态评估中的上述内容分别对应于海域使用论证报告中的用海项目所在海域概况、项目用海资源环境影响分析和生态修复方案等各章节的全部或部分内容，因此，本着适当简化论证报告的精神，在后续开展的海域使用论证报告编制期间，可直接引用生态评估报告中相对应的成果和评估结论，在这一点上，既可避免浪费时间、人力和物力重复进行前期已开展过的工作，又可大大提高海域使用论证的整体效率，有利于加快办理用海手续。

2  海域使用论证的重点

海域使用论证报告需论述明确的关键问题中主要包括项目建设是否有必要用海，能否尽量少用海，对海洋环境影响性质、影响方式和影响程度如何，能否与周边海洋开发利用相协调等。如果海域使用论证报告在编制过程中只是简单罗列资料、堆凑篇幅、重点模糊，则会导致论证报告最终无法深入论述和清晰回答关键问题。对于历史遗留问题围填海区用海项目的海域使用论证，主管部门综合考虑了此类项目特点、所在海域特征以及实际情况等，在自然资规〔2018〕7号文件中明确给出了此类项目海域使用论证的重点，包括四点：（1）用海必要性;（2）用海面积合理性;（3）海域开发利用的协调性;（4）生态修复措施。

2.1 建设项目用海的必要性分析

首先，分析建设项目用海的必要性即要清楚地回答“为什么用海”，即“项目有无必要用海”，该问题回答的是否透彻直接影响整个报告的质量。《导则》中要求从项目的“建设必要性”、“用海必要性”两个角度进行充分论证，上述两者之间关系紧密，前者是后者的基础。围填海项目应阐明围填海与当地土地资源的供需关系，结合用海项目所依托陆域的开发利用情况，分析项目实施围填海的理由和必要性”[7]。对于项目建设必要性这部分内容，论证报告中可直接采用工程可行性研究报告中的相关成果，但海域使用论证对项目为什么需要使用海域的理由必须进行正当、充分、透彻的论述，从而给出项目用海的必要性是否成立的结论。

例如，以苍南县江南涂区域围填海历史遗留问题区的龙港新城某公交首末站项目为例分析项目用海必要性，根据《导则》要求需从“项目建设必要性”和“项目用海必要性”两方面开展论述：（1）论述公交首末站项目建设必要性。随着县级龙港市的设立，龙港城乡一体化趋势明显增强，龙港辖区面积从5.2km2扩大到180余km2，常住人口从5000余人增至38.2万人，规划到2030年，龙港市常住人口控制在73万人以内，其中城市人口约67万人，城市化率达92%。当前龙港新城正处于大开发大建设阶段，随着人口集聚，交通压力不断增加，城市发展对公共交通基础设施提出了更高的要求，急需建设一座公交首末站，更好地解决区域内人口集聚带来的公共交通运行压力的问题，若未及时建设公交首末站，可能会造成城市公交体系运行不畅，使区域内公交运行效率低下，严重影响城市的形象和品味。因此，公交首末站的建设对于完善龙港新城公交基础设施和公交运行体系，提高城市公交运行效率，提升龙港新城发展承载力，提升城市形象和品位具有重要的现实意义。（2）论述公交首末站项目用海必要性。龙港市土地资源匮乏与建设用地矛盾日趋突出，严重制约城市发展，而江南涂区域已填海成陆，项目实施既可充分地利用已填海成陆区域，又能够有效解决公交首末站建设的用地需求，有益于当地发展。

2.2 建设项目用海的面积合理性分析

《导则》中关于“用海面积合理性分析”包括三方面论述内容：用海面积合理性分析、宗海图绘制和项目用海面积量算[7]。项目占用海域面积是否合理，该问题的论述可从用海项目平面布置是否合理，是否符合相关行业设计规范，是否能够满足规划建设的产能指标、是否有减小海域使用面积的可能性等多角度、多方位去进行综合论证。本文认为位于历史遗留问题围填海区的建设项目，其填海造地用海界址不宜超出围填海历史遗留问题处理方案中的图斑红线范围，以防止借“处旧”之名，行“新填”之实。

仍以龙港新城某公交首末站项目为例，《导则》中给出了明确的论证思路和论证要点，在论证报告编制过程中，该项目用海面积合理性分析应按《导则》要求从四方面开展：（1）是否满足项目用海需求。《苍南县龙港新城中央商务区（整体）控制性详细规划》中明确龙港新城中央商务区的功能定位为鳌江流域区域中心城市的行政文化中心、商贸中心和综合服务中心，鳌江流域滨海宜居城市的示范区，控规中2～30区块规划建设“公交首末站”，规划面积为0.4695hm2，本次公交首末站项目申请用海面积为0.4690hm2（在项目用海范围界定和用海面积量算过程中，因以工程区东侧已确权项目用海界址为界，无缝衔接处理后造成面积减小），符合龙港新城中央商务区控规中公交首末站项目围填海面积要求。（2）是否符合相关行业的设计标准和规范。根据《公交首末站建设标准（试行）》，公交首末站分为大型、中型、小型等三种。其中，中型公交首末站用地面积要求为不小于1000m2，且不宜大于5000m2。本项目按40标准车中型站建设，计划申请用海面积0.4690hm2，未超出《公交首末站建设标准（试行）》中面积限制要求（≤5000m2），符合相关行业的设计标准和规范要求。（3）是否符合相關用海控制指标要求。公交首末站项目属于城镇基础设施用海，未列入《建设项目用海面积控制指标（试行）》中的用海类型，因此，可比照现有标准和行业设计规范合理确定用海规模。根据前文分析，项目用海面积符合相关设计标准和规范。（4）减少项目用海面积的可能性。拟建公交首末站项目平面布置合理安排进出口和通道，并且充分考虑到公交首末站的使用功能、工作要求，合理安排站务功能用房，交通流线简捷通畅，方便使用;站内建（构）筑物的布置符合防火、卫生规范及各种安全规定和要求;同时，根据前文分析结果，项目用海面积符合项目用海需求、符合《公交首末站建设标准（试行）》相关设计标准和规范、界址点量算符合《海籍调查规范》要求，项目平面布置符合集约节约用海原则，用海面积合理，减小面积的可能性较小。

2.3 海域开发利用的协调性分析

《导则》中要求从四个方面开展“海域开发利用协调分析”论述，即项目用海对海域开发利用活动的影响、项目用海对国防安全和国家海洋权益的影响、利益相关者界定以及相关利益协调分析[7]。拟申请用海项目所在的历史遗留问题围填海区多为已填成陆区，即用海项目填海与其所在历史遗留问题围填海区的填海工程统一实施，在进行用海项目海域使用论证之前，针对历史遗留问题围填海所开展的生态评估报告中已包含对海域开发利用活动的影响分析，因此，此部分论述内容可直接引用生态评估报告中的相关结论。此外，该章节中需重点关注的作为论证工作核心之一的利益相关者界定和协调这部分内容，利益相关者直接关系到项目用海对周边产业的影响，如果界定不清楚或处理不好會引发用海冲突[8]。对于已填成陆的历史遗留问题围填海区的用海项目，其利益相关者要重点考虑与拟建项目用海权属毗邻以及距离较近的其它用海权属人，利益相关内容为用海区界址衔接和施工干扰问题。

2.4 明确生态修复措施

位于历史遗留问题围填海区的用海项目，其填海造地用海范围为历史遗留问题围填海区的全部或一部分，用海项目的填海造地大多与所处区域的整体围填海工程同步进行实施，此类项目在开展海域使用论证之前，其所在区域的整体围填海项目需开展生态修复方案编制，因此，海域使用论证报告可直接引用处理方案中生态修复方案里相关的生态修复措施。另外，建议将用海项目生态补偿费用纳入历史遗留问题围填海区整体生态修复预算中，统筹考虑，整体实施，以期达到良好的生态修复效果，使得项目所在区域生态环境得到改善。

3  结语

目前，全国沿海各地已陆续向自然资源部提交围填海历史遗留问题处理方案，待处理方案备案之后，后续即将开展更多的历史遗留问题围填海区内近期拟建项目海域使用论证工作和用海申请手续，本文是针对此类用海项目海域使用论证的特点和重点等进行的相关探讨，具有时效性，但也存在一些不足，希望能够抛砖引玉，与同行可以相互探讨和交流，为正在和后续即将开展起来的海域使用论证工作共同努力，以期编制出更多高质量的海域使用论证报告，更加科学地为管理部门的审批决策提供有力支撑。

参考文献

[1] 郑丽丹.围填海的生态环境问题及监管建议[J].科技资讯，2020（2）：87-89.

[2] 向芸芸，陈培雄，张鹤，等.基于陆海统筹的我国围填海管理[J].海洋开发与管理，2018（6）：51-56.

[3] 国务院.国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知[Z].2018.

[4] 自然资源部，发展改革委.关于贯彻落实《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》的实施意见[Z].2018.

[5] 自然资源部.自然资源部关于进一步明确围填海历史遗留问题处理有关要求的通知》[Z].2018.

[6] 自然资源部办公厅.自然资源部办公厅关于印发《围填海项目生态评估技术指南（试行）》等技术指南的通知[Z].2018.

[7] 国家海洋局.关于印发海域使用论证技术导则的通知[Z].2010.

[8] 郝春玲，于文琪，李克，等.浅析海域使用论证中的利益相关者界定[J].海洋开发与管理，2014（3）：54-60.