河长制管理的问题与对策及专业人才培养策略研究

盛丰 胡国华 危润初 谌宏伟 彭向训

摘  要：“河长制”自诞生以来对解决我国当前严重的水环境污染和水生态破坏问题起到了重要的积极作用，但“河长制”作为一个新生事物并无成功经验可以套用。本文通过调查研究和理论分析，并结合国内相关研究成果，指出我国当前河湖水系“河长制”管理存在顶层设计仍有待完善、管理机构级别低、“河长制”考核在政府部门总绩效考核中占比较低、基础信息仍不全面等四个问题，并对此提出加强和完善“河长制”管理顶层设计、将“河长办”建成政府的直属职能机构、提升“河长制”考核在政府部门总绩效考核中的占比、完善河湖及流域监测体系等四项对策建议。同时针对当前“河长制”管理专业人才紧缺这一现实问题，指出应通过水资源与相关学科交叉来培养水资源与水环境综合性人才。研究成果对提升我国河湖水系“河长制”管理水平、改善河湖水系水环境和水生态质量具有参考价值。

关键词：河长制  水环境  对策建议  策略分析  人才培养

中图分类号：G642                            文献标识码：A                  文章编号：1674-098X（2020）09（b）-0121-05

Abstract： Since the "river chief system"was birth， it has played an important and positive role in solving the current serious problems of water environmental pollution and water ecological damage in China， but as a new thing， it has no successful experience to apply. Based on the investigation and theoretical analysis， combined with the relevant domestic research results， this paper points out that there are four problems in the current "river chief system" management in China， such as the top-level design still needs to be improved， the management organization level is low， the "river chief system" assessment is relatively low in the total performance evaluation of government departments， and the basic information is still not comprehensive. There are four countermeasures and suggestions， such as managing the top-level design， building the "river chief office" into a functional organization directly under the government， improving the proportion of "river chief system" assessment in the total performance evaluation of government departments， and improving the monitoring system of rivers， lakes and basins. At the same time， in view of the current shortage of "river chief system" management professionals， it is pointed out that the comprehensive talents of water resources and water environment should be cultivated through the intersection of water resources and related disciplines. The research results have reference value for improving the management level of "river leader system" in China's River and lake water system， improving the water environment and water ecological quality of river and lake water system.

Key Words： River chief system; Water environment;Countermeasures and suggestions; Strategic analysis;Talent training

2016 年11 月28日，中共中央辦公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》[1]，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，并要求各省（自治区、直辖市）党委和政府要在每年1月底前将上年度贯彻落实情况报党中央、国务院。此举标志着我国河湖水系“河长制”管理正式在全国范围内实施。“河长制”即由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理。“河长制”是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度[2]，目的是为了保证河流在较长的时期内保持河清水洁、岸绿鱼游的良好生态环境。通过“河长制”，让本来无人愿管、被肆意污染的河流，变成悬在“河长”们头上的达摩克利斯之剑，在中国“水危机”严峻的当下，是一个催生河清水绿的可行制度。

“河长制”最初由江苏省无锡市创立，它是在太湖蓝藻暴发后，无锡市委、市政府自行加压的举措，是对无锡市水污染严重、河道长时间没有清淤整治、企业违法排污、农业面源污染严重等现象提出的由党政领导牵头、政府部门协同的水污染防治措施。2007年8月23日，无锡市委办公室和无锡市人民政府办公室印发了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》。在下达的这份文件中明确指出：将河流断面水质的检测结果“纳入各市（县）、区党政主要负责人政绩考核内容”，“各市（县）、区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按照有关规定追究责任”。该文件的出台是无锡市推行“河长制”的起源。该文件出台后，无锡市党政主要负责人分别担任了辖区内64条河流的“河长”，把各项污染治理措施真正落实到位;而在该方案实施仅仅半年后，全面覆盖辖区的79个考核断面的达标率就从方案实施之初的53.2%上升至71.1%，无锡市“河长制”管理取得实效性成果。2008年，江苏省政府决定在太湖流域借鉴和推广无锡首创的“河长制”，并在之后对全省15条主要入湖河流全面实行“双河长制”。“双河长制”即每条河由省、市两级领导共同担任“河长”，“双河长”分工合作，协调承担和解决太湖和入湖河流治理的重任，一些地方还设立了市、县、镇、村的四级“河长”管理体系。这些自上而下、大大小小的“河长”实现了对区域内河流的“全面覆盖”，把入湖河道水质达标的作为主要工作目标。

目前，在生态文明建设大框架下，全国各省（自治区、直辖市）均已实施和建立了党政一把手负责的“河长制”，有力推动了河湖保护管理。但“河长制”作为一项新的河湖水生态环境的管理制度，其诞生时间不长，加之区域之间水文情势、水资源赋存、环境生态现状、经济结构、社会发展等方面的差异性，“河长制”建设并无成功经验可以套用，在建设过程中难免会出现一些问题。为全面了解“河长制”实施过程中存在的不足和问题，推进“河长制”管理顺利进行和高效运转，我们开展了调研活动，深入走访调研了不同省份的省市县三级河长办公室，根据调研成果形成本论文。

1  “河长制”管理的问题

1.1 “河长制”管理的顶层设计仍有待完善

虽然全国各地方政府大都明确了近期“河长制”管理的工作目标、工作任务、工作内容与工作方案，但大都未将本地河湖水系管理中期和长期规划纳入到实施方案中，而“河长制”管理的实施是一项庞杂的系统工程，需要明确各阶段的目标、任务、内容和方案才能做到目标明确、有的放矢。加之我国多年来的发展导致河湖水体污染严重、历史欠账较多，河湖水环境和水生态治理工作难度较大，如要从根本上解决这些问题，往往需要调整城市功能定位與布局、变更城市产业结构、改变居民的生产方式和生活方式、新建和增建市政污水处理设施和垃圾回收设施等[3]，而这些都需要长期系统规划并分步实施，不能操之过急。此外，目前全国各省（自治区、直辖市）“河长制”管理和考核目标体系多以县（区）域内涉水各行业和部门管理目标为基准，未能从流域尺度上进行全面规划和指标细化，从而使得各地方所提出的措施和方案只能解决辖区内的局部问题，而无法实现全流域的综合治理[4]。

1.2 “河长制”管理机构级别低

目前我国各省（自治区、直辖市）大都已全面建立以党政一把手担任辖区内总河长、党政主要领导担任辖区内重要河流（湖泊）河长、各相关部门共同参加的“河长制”管理机制，设置了河长制工作委员会和河长制办公室（下简称“河长办”），由“河长办”具体负责和协调辖区内的河湖管理保护工作[5]。但目前各级“河长办”主要设置在水利部门（水利厅和水利局），由水利部门主要负责人（水利厅厅长和水利局局长）兼任“河长办”主任。由于“河长办”并非直属各级政府，而是依托政府下属职能机构设立，因此，“河长办”的行政级别比政府直属机构的行政级别要低。从而在形式上形成高级别领导兼任低级别机构负责人的“高职低聘”现象，不利于调动“河长办”主要负责人的积极性。另外，河湖水系治理牵涉到水利、环保、住建、公安、财政、国土、交通等多个政府职能机构，“河长办”往往需要安排和协调各职能部门之间的工作，但由于其机构行政级别较低（低于各职能部门的行政级别），因此在工作中存在话语权不够、工作开展困难等问题[6]。

1.3 “河长制”考核在政府部门总绩效考核中占比较低

“河长制”管理涉及水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等6大方面，需要水利、发改、经信、教育、科技、公安、监察、财政、国土、环保、建设、建管、规划、交通运输、农业、林业、卫生、城管执法、食品药品监管、工商等诸多部门通力合作、协调开展，其涉及的管理内容之广、参与部门机构之多，在各级政府的职责与任务之中都是名列前茅的[7]。但与之不相适应的是，“河长制”绩效考核在各级政府总绩效考核中所占的比重大都比较低。因此，尽管“河长制”确立的水环境治理职责具有“一票否决权”，但这只是地方政府及其职能部门承担的众多责任和众多“一票否决”中的一种，现实中比治水责任更沉重的是“发展”的责任，较河流环境这“一票”更具分量的是经济增长[8]。鉴于“河长制”绩效考核在各级政府总绩效考核中所占的比重太低，其考核结果对政府总的绩效考核结果影响不大，但“河长制”管理的工作任务却非常之大和严峻，因此，政府部门完全可以将主要精力用于在政府总绩效考核中所占大但工作难度小、工作量少的其他工作。

1.4 “河长制”管理的基础信息仍不全面

河湖水系的自然地理条件、地形地貌特征、水文气象特征、生态环境状况、土壤植被条件、自然资源状况等，以及人口规模、土地资源的开发利用数量、经济社会发展水平、产业结构布局等众多要素综合决定着河流的水文、水资源、水环境、水生态和水污染特征，因此河湖水系的基础信息统计十分重要，这同样也是发现河湖水系问题的关键[9]。而全面统计和整理河湖水系的基础数据的工作量庞大，且这些数据都还需准确、完整并及时更新以具备时效性。特别是目前对于很多地方“河长制”管理部门来讲，其辖区内的水系分布、河流岸线、水质现状和污染源特征的基础资料仍未能调查清楚。此外，部分省市水资源和水环境监测能力仍严重不足，河流取水用水台账和河流纳污能力核算仍不准确，河流生态流量监测数据不准甚至尚未确定，农村中小河流水质监测数据缺乏，农业面源污染的监测能力仍明显不足，水土流失基础数据仍普遍缺乏，涉河各行业监测网络覆盖面也仍不齐全，“河长制”信息平台基础数据等支撑体系建设仍有待加强[10]。

2  “河长制”管理的对策建议

2.1 加强和完善“河长制”管理顶层设计

纵向上要深入分析和研究河湖水系的基本现状，补充和完善河流“河长制”管理的实施方案内容，增强其可实施性并客观评价方案实施的有效性，强化目标管理，制定总体目标及各阶段性目标，补充和完善中期和长期管理方案，做到循序渐进、有效衔接;同时要着重解决当前所面临的突出问题、补强短板，以实现河流持续健康发展为总体目标。横向上统筹协调流域山水林田湖草的系统治理与区域多部门联合治理，加强涉河各管理部门的联动和各行业的对话与交流[11]。此外还需突破行政区界限，制定流域水安全保障方案、水域岸线管理方案、水生态修复方案及水污染治理方案等专项方案，细化各行业管理指标;同时结合区域治理，划分重点片区进行分区治理，确保任务目标明确、方案具有可实施性。

2.2 将“河长办”建成政府的直属职能机构

要将“河长办”建成政府的直属职能机构，或者将“河长办”设置在政府办公室（如省委省政府办公厅、市（县）委市（县）政府办公室），以利于统筹协调各政府职能机构之间的工作并对其工作成效进行考核。同时应保障“河长办”固定工作人员的数量、提升工作人员质量，在保留从政府职能部门内部抽调人员的基础上，开辟多元化的人力资源获取渠道，从高等院校、科研机构、企事业单位等招聘有志于“河长制”管理和生态文明建设的各类专业人才，有机实行多种聘用制度，长期聘用、短期聘用和临时雇佣相结合，既增强管理机构的专业素养、提升其活力，又防止机构无度扩张或者走向官僚化。

2.3 提升“河长制”考核在政府部门总绩效考核中的占比

各级党委和政府应进一步强化“河长制”工作的重要性，并要求各级领导干部充分认识到“河长制”建设是实现“满足人民日益增长的优美生态环境需要”的有效途径，是进行“生态文明建设和绿色发展”的必然要求;同时，要把“河长制”考核上升到与经济发展考核同等重要的高度来抓，在充分研究和合理分析的基础上，提升“河长制”考核在政府部门总绩效考核中的占比。此外，还要加强行政问责机制、建立公众问责机制，将环境保护职能部门监督与政府环境绩效考核相结合，确保“河长制”管理的有效实施并进而实现“河长治”。

2.4 完善河湖及流域监测体系

逐步完善监测体系建设，补充和完善水文、水利、农业、国土、环境和生态等行业和部门的基础监测设施，同时根据实际情况适当增加野外现场调查和统计频次，对河流水量、水质、生态环境、农业非点源污染等主要指标实施在线实时监测，及时并全面获得河湖水系各方面的基础信息，形成立体全面的监测网络系统，将多源数据进行系统整合，实现河湖水系智能化管理[12]。除此之外，还要加强对监测数据的统计分析，及时掌握河湖水系水环境的整体和重点细节信息，以利于管理者随时掌握实施方案落实情况并作出新的有效决策，从而提高河湖水系抗御风险的能力。

3  专业人才培养策略分析

“河长制”作为我国近年来确立的一项河湖水系管理制度，自其诞生以来就对全国各地区河湖水体水环境和水生态质量改善产生了重要的积极作用;但多年来经济社会的高速甚至是无节制的发展，我国很多河湖水体水质污染严重（尤其是城市河流）。因此，“河长制”也必将在今后很长一段时间内成为我国河湖水系的重要管理机制。“河长制”管理涉及水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等6大方面，工作内容多、工作量大，需要数量庞大的专业人员来参与管理和实施。但长期以来我国一直注重理工科的教学和研究，理工科与人文社会科学割裂较为严重;特别是全社会普遍性的重理轻文观念，一时也难以改变。因此，“河长制”管理专业人才缺乏是当前各级“河长办”共同面临的主要问题。为了应对“河长制”管理人才紧缺的现状，国内很多高校和研究机构纷纷开设了“河长制”培训班，但培训内容仍主要集中在诸如水环境治理、水生态修复、河道划界与保洁、水系连通工程建设等具体工程和技术措施上，却很少涉及河湖管理体系、政策制度、法律法规等“河长制”管理核心内容，因此无法满足“河长制”管理实际工作的需要。

目前，我国各级地方政府大都主要依托水利部门来设立和运转“河长办”，“河长办”的工作人员也主要从水利和其他政府职能部门内部抽调。由于不同职能部门所主管和负责的行政事务相对专一，因此所抽调人员的专业知识和专业技能也相对单一。而“河长制”管理涉及水利及市政的工程建设、环境保护与生态安全、相关的政策及法律和法规的制定、税收及财政支付、行政管理与监督等诸多方面。因此，仅具备某一专业背景和知识的管理人员难以适应“河长制”管理的要求，急需同时熟悉水利工程、工程管理、政策法规、财务经济等多方面专业知识和技能的综合性人才。

虽然国内外尚无成熟和类似的“河长制”管理专业人才培养模式供参考，但“河长制”归根到底是为应对我国当前日益严重的水资源与水环境问题所提出的措施。而对于水资源与水环境综合性人才培养模式，目前国外已开展了一些研究，主要通过水资源与相关学科交叉来适应未来发展，这也是目前国外水资源与环境学科发展的基本走向[13]。联合国教科文组织下属的水利经济研究所（UNESCO-IHE）主张水资源与水环境的教学与科研范围应包括水资源安全、环境完整性、城市供水与污水治理、水资源管理与治理、水资源管理信息系统等五个方面，包括（但不限于）水文学、水资源学、环境学、工程学、地理学、地质学、气象学、水力学、生态学、社会学、管理学、经济学、法学等多个学科门类的交叉。美国乔治亚洲水资源规划与政策中心、加拿大新英格兰大学水政策研究中心、澳大利亚南澳大学水资源政策与法律比较研究中心、意大利博格尼能源环境政策研究中心等基本上是按照这一模式来构建的。

4  结语

“河長制”是在我国“水危机”严峻的当下从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度，作为我国新时期的河湖水系管理新策略，具有中国特色，是催生河清水洁的可行制度。目前该制度仍处于摸索和完善期，国内外尚无成功经验可以套用。加之“河长制”管理内容多、任务重、涉及面广，在实施过程中难免会出现各种各样的问题。因此，应加强调研和总结，及时发现问题、总结经验，不断提升“河长制”管理水平，从而从根本上改善河湖水系水环境和水生态质量，满足人民日益增长的优美生态环境需要。

参考文献

[1] 王书明，蔡萌萌.基于新制度经济学视角的“河长制”评析[J].中国人口.资源与环境，2011，21（9）：8-13

[2] 左其亭，韩春华，韩春辉，等.河长制理论基础及支撑体系研究[J].人民黄河，2017，39（6）：1-6，15.

[3] 罗丹.生态共同体视角下贵阳市“双河长制”的制度创新研究[D].贵阳：贵州大学，2018.

[4] 沈坤荣，金刚.中国地方政府环境治理的政策效应——基于“河长制”演进的研究[J].中国社会科学，2018（5）：92-115，206.

[5] 孙继昌.河长制湖长制的建立与深化[J].中国水利，2019（10）：1-4.

[6] 赵丽子，石林，李代军，等.对强化湖南农村中小河流河长制工作的思考[J].中国水利，2019（10）：18-20.

[7] 白永亮，吴磊，李立青，等.基于国际比较的我国水资源与水环境综合性人才培养模式改革研究[J].中国校外教育：理论，2010（12）：95-96.