新型农村社区治理模式研究

袁骥 倪羌莉 李敏

摘要：习近平总书记在吉林考察调研时强调推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强，不能削弱。新型农村社区本质上是农村社区、发展态势上趋同于城市社区的新型社区。新型农村社区治理作为社区治理的一种类型，尚处于起步阶段，没有成熟的治理制度可供参考，只能在实践探索中不断完善。以江苏为例，深入分析各地新型农村社区治理实践，认为存在以下治理难点：一是治理主体上，社区居民主观能动性有待进一步发挥;二是治理方式上，“三治融合”有待进一步提升;三是治理架构上，路径节点有待进一步明确。针对以上3点，提出因地制宜，动员居民参与;价值引领，塑造精神之基;顺应形势，明确各级职责的对策建议，从而为优化新型农村社区治理提出参考。

关键词：新型农村社区;治理模式;江苏;对策建议

中图分类号：F320.3  文献标志码： A  文章编号：1002-1302（2020）23-0019-04

党的十九大首次提出实施乡村振兴战略，旨在实现农村社会共享发展成果，解决农村社会发展中的不平衡不充分矛盾。在乡村振兴战略实施的过程中，新型农村社区治理作为推动乡村振兴发展的基础，成为了新时代农民全面建成小康的重要推动力。新型农村社区指在城镇化过程中，将农民搬迁到城镇集中居住而形成的社区;它与城市社区和传统村不同，是一种介于两者之间的，本质上是农村社区，发展态势上趋同于城市社区的新型社区。而新型农村社区治理是指新型农村社区的党政组织、社区自治组织、驻区单位、非营利组织、社区成员共同管理社区公共事务、维护社区良好运行秩序、促进社区健康发展的活动[1]。

从实践结果来看，新型农村社区使得农民的居住形式、生活方式都发生了变化，农民对社会公共服务领域的需求也日趋多元化，传统的社会管理方式难以满足社会发展的需要[2]。新型农村社区治理也成为了农村社区治理的前沿问题[3]。围绕这一问题，张勉从法律角度探究桂东南新型农村社区的治理模式，提出了治理原则、治理原则方向和创新型农村社区治理的具体思路[4]。黄玲运用空间意识和空间分析的方法，结合包容性治理理念，以皖北H县为例，探寻农村新型社区人居矛盾、人际关系、公共矛盾等基层社区问题的治理路径[5]。文雷等认为需要结合乡村振兴战略背景，来开展新型农村社区建设研究[6]。而吴业苗则认为新型农村社区建设不能局限于农村社会研究，应该与时俱进，重视其在社区城市化和居民市民化中的意义[7]。综上所述，新型农村社区治理作为国家治理体系的不可或缺的一部分，其重要的作用将会日益凸显。对于新型农村社区的研究要有动态眼光，不能局限于农村。而目前，对于江苏新型农村社区治理的理论研究尚且不足，本文结合江苏新型农村社区的实际情况，提出可行的意见和建议，以期为江苏省推进实现农业和农村现代化提供理论依据。

1 新型农村社区治理实践

1.1 苏南：专业性社会治理先行区

以苏州市为代表的苏南地区，城镇化水平较高，新型农村社区发展方向上不断向城市社区靠近，与城市社区差异不大，社区治理的主要特征是专业化、多元化、个性化。尤其自2017年苏州全市村社区集体经济由镇政府统一管理后，苏州村社区的主要职责全部集中到了社会治理。新型农村社区更是通过社区、社会组织、社会工作“三社联动”深度融合，形成了一套具有特色的新型农村社区治理模式。这一模式的核心是将社区治理中的难点，通过政府采购的方式公开招标专业化社区团队，提供驻点式、全日制、专业化社会服务，协助社区治理，实现治理多元化，满足个性化的居民需求。

1.2 苏中：双重性社会治理过渡区

以南通市为例，苏中地区的新型农村社区大多是在农民征地拆迁之后形成，兼具农村和城市社区特征，处于过渡阶段，因而在治理模式上兼具社区治理和村级职能的双重性。比如，社区集体经济的发展仍是新型农村社区一项重要工作，纳入考核。在新型农村社區中，居民传统的农村生活观念、态度、方式在短期内难以改变，生活琐事习惯于向社区求助，这与城市社区有明显区别。从南通市的治理模式来看，南通市依托网格化管理，注重发挥社区居民的中坚力量，以调动社区居民自我组织、自我服务、自我管理的能力。

1.3 苏北：集中居住治理践行区

当前，农房改造正在苏北如火如荼地开展，新型农村社区更多是通过农房改造实现集中居住而建设的一处集中居住区[8]。这样的社区本质上还是属于农村，只是居住环境和居住条件有所改善，但居民传统生活观念和方式还是根深蒂固。“三分建七分管”，拓展党组织功能，引导村民适应新的环境，提升乡村治理效果。从实践来看，淮安市、连云港市等地充分发挥党建引领作用，践行社会治理。在连云港市赣榆区，农村社区形成了“一委三会”治理模式。在淮安市，通过党组织的创新，纵向上构建三级组织架构，即社区党委、网格党支部、楼栋党小组;横向上建立社会组织、商业楼宇、农民合作组织党支部，将党组织的服务范围扩大到社会治理的终端环节并贯彻到社会治理的各个方面。

1.4 3种治理模式的异同分析

可以看出，3地在治理过程中既有各自的特点，又有共通之处。

从治理主体来看，3地均强调多元治理主体，但侧重主体不一样。从新型农村社区治理难点来看，如果政府作为社区公共事务治理的唯一主体，显然难以满足治理的需求，也不符合治理现代化的形势所需。因此，3种模式均强调要充分调动各类治理主体的主观能动性，在社会秩序维护、公共服务供给和乡风文明建设等方面发挥各自的作用。但是3种模式在选择哪类治理主体发挥主体作用方面则不一样。苏州市选择了社会组织及专业的社工团队作为连接政府与居民间的重要纽带。南通市则是通过自治组织，发挥社区居民的中坚力量，依托网格化管理，调动社区居民自我组织、自我服务、自我管理的能力。淮安市则是在在党委系统方面进行组织延伸，发挥党组织尤其是基层党组织的战斗堡垒作用，奠定坚实的治理基础。

从治理方式来看，3种模式均以自治为基础，但各自的推进方法不一样。从治理方式来看，自治、法治、德治是實现新型农村社区治理的有效途径。新型农村社区本质上是农村社区，村民自治制度是农村社区治理最关键、最核心的问题，是“三治融合”的基础。因此，3种模式均坚持以自治为治理基础，鼓励居民加入到社区治理和决策中来。但是，三地推进自治的方法各具特点。比如在苏州“三社联动”模式中，通过社区工作站，引导居民，实现了社区自治的目的[9]。南通社区网格化管理将重心放在基层，通过三级管理模式最终一级即居民议事，将居民融入自治网格管理工作中，推进自治。苏北地区则是通过党建引领，建立 “党群议事会”这个制度，克服社区治理困难，引导居民自治。

从治理结构来看，3种模式均以“自下而上”为导向，但反馈路径不一样。新型农村社区治理面对的是居民最关心、最切实的现实问题。因此，每种模式都要依托居民群体，形成自上而下的问题反馈机制，才能切实解决好问题，达到治理的目的。因此，“自下而上”的机构导向在3种模式中均得到体现。但是，在治理结构的路径反馈上，3种模式特色鲜明。苏州市形成了从居民到社会组织即专业社工团队的架构，南通市形成了从居民到政府组织的反馈途径，淮安市则是从居民到党委组织的路线安排。

2 新型农村社区治理难点

可以看到，各地新型农村社区治理模式虽各具特色，但其成功的经验也有共通之处。3地均从本地实际情况出发，鉴于自身的经济发展水平、人口现状及发展趋势、自然地理环境、人文历史传统等因素，探索适合本地区的新型农村社区治理模式。比如，苏州市能够发挥社会组织的优势，在于苏州周边社会组织有良好的发展态势，有能力支持这一模式。南通市网格化管理水平在江苏省全省名列前茅，基础良好。淮安市经济发展水平相对落后，居民传统农村生活观念和方式根深蒂固，有必要拓展党组织功能。

当然，在治理过程中，由于主客观因素，各地模式尚存在一些不足。

一是在治理主体上，发挥社区居民的主观能动性的难度较大。即使在如苏州这样经济较发达，新型农村社区与城市社区硬件条件相差无几的地区，在社区软件方面还是有较大的差距。社区群众的传统农村生活观念、方式短期内难以改变，他们认为社区治理是政府的事，习惯于被动地接受管理，他们参与治理的主动性有待增强。而在经济发展程度不如苏州的地区，由于新型农村社区中大量中青年劳动力长期外出打工，留守群体大多为老人、儿童，他们受能力、学历、文化素质的限制，参与到社区治理中的难度更大。再加上，政府部门习惯于统筹管理，一定程度上削弱了居民的参与度，没有能够形成政府、社区、居民、社工多元素参与的协同治理、共建共享的社会治理模式。

二是在治理方式上，“三治融合”是必然的趋势。在实践中，自治和法治客观性强，相对来说容易操作。村规民约的制定、农村法治建设均在各地有条不紊地开展。但在各地新型农村社区治理模式中，“德治”的方式比较单一：如通过外部文化输入，如不定时开展大型活动进社区等或是在社区内开展的文体活动。这2种方式基本都以活跃社区氛围、丰富村民文化为主要目的，没有向更高更深层次的价值观治理升华。因此，“德治”作为精神层面的引导，应借助怎样的形式，将社会主义核心价值观有效地输入到农民群体心中，同时保留我国优秀传统文化，产生“随风潜入夜，润物细无声”的效果，从而重构乡村文化价值秩序，是新型农村社区治理实践中的一道难题。

三是在治理架构上，路径节点有待进一步明确。虽然各类模式的治理架构有所差异，但是在治理路径上必须明确好“谁来唱主角”“谁是主人公”“谁做服务生”3个问题[10]。在上述3种模式中，在“谁来唱主角”方面，均以居委会为主角，但农民并未完全脱离村集体，尤其是那些个人利益与集体经济密切相关的农民，应处理好居委会和村委会的关系，保障农民村集体利益，促进农民收益保值增值。显然社区居民是新型农村社区的“主人公”，但是须明确社区群体不仅仅是本地村民，还包括长期居住的外来人员，应该依法依规引导各类人员参与社区治理，提升治理现代化水平。在“谁做服务生”方面，无论是以村委会或居委会为主体的社区管理还是以社工为主体的购买服务，都应该准确定位，避免在提供社区服务方面存在服务对象交叉、内容重复、方式雷同的现象。

3 优化新型农村社区治理的建议

3.1 因地制宜，动员居民参与

从2020年新冠肺炎疫情的社区防控来看，各年龄居民在社区治理过程中的主体意识、认同意识和参与意识非常强。以此为契机，在新型农村社区治理实践中应提高居民在农村社区参事议事的主动意识，依法行使自身权利，履行社区基本义务。在居民意识淡薄的地区，应充分体现社区党员的模范带头作用，提高居民的参与度。在转型地区，可借助原有的农民经济合作社，通过公共经济规则，在风险共担、利益共享的过程中，构建利益共同体，增强凝聚力。此外，从调研情况来看，完善的治理制度会提升居民参与度。比如在苏州市、南通市、连云港市等地村规民约的考评中，评优积分兑换礼品等小举措大大提升了居民的归属感和积极性。这些制度的完善须要各地因地制宜，群策群力，从而拓宽居民的参与途径。

3.2 价值引领，塑造精神之基

处于过渡期的新型农村社区适合“德治”。当前，在新型农村社区治理实践中“德治”还停留在以愉众性为主的文化宣传阶段，当以文娱活动推动居民的文化宣传目标达成后，将会发展到以核心价值理念为导向的更高阶段。

价值观的培育离不开文化形式的媒介。在硬件上，通过公共性文化基础设施的建设，孕育公共文化，让居民通过公共领域自主交往、沟通，发现共同的价值。在江苏省苏北地区，集中居住过程中的村居史馆的建设进一步激起居民热爱家乡、建设美好家园的热情。在南通市，邻里中心的打造成为了居民沟通互助，增强居民自治意识的新型农村社区服务平台。在软件上，通过挖掘传统文化、延续特色文化、以核心价值为准绳进行精心的改造，发动群众积极参与时代楷模、道德模范、身边好人等推荐评议，提升社区的伦理价值，维系道德秩序。

3.3 顺应形势，明确各级职责

在“誰来唱主角”方面，笔者认为对于整体搬迁进城的行政村，其村庄的职能已自然消亡。而对于部分搬迁的行政村，村委会公共职能已被新型社区替代，经济职能则交由经济合作社执行。因此，当前进城农民的政治、社会身份都应明确为新社区成员身份，由居委会集中管理。应制定与社区属地关系密切的公共服务的清单，由居委会管理。江苏省苏北地区集中居住的新型农村社区还是村委会管理。

在“谁是主人公”方面，笔者建议通过“三治融合”有机融合各类群体，发挥主人公意识。建立健全以自治为基础、德治为引领、法治为保障的治理体系，坚持以人民为中心的发展思想，激发和调动居民作为社区治理主体以及乡风文明建设主体的积极性、能动性、创造性。引导居民遵纪守法、崇德向善，遵守村规民约，提高居民参与基层治理的积极性，激发参与的创造性，通过塑造共同的价值之基，推动居民从个体的“我”转变为群体的“我们”，从单一的“个体成员”转变为“共同体成员”。

在“谁做服务生”方面，笔者认为无论选择哪类主体，一定要明确政府在治理中的职责。一是从现阶段来看，新型农村社区作为转型的产物，在治理过程中还须要政府发挥主导作用，不断引导多元主体有效、有条不紊地开展社区协同治理。二是政府必须向新型农村社会提供必要的公共产品和公共服务，进行统一规划和组织实施，避免社区在公共服务和公共产品供给上自说自话，日益拉大城乡差距。三是在“拆村并居”“城中村搬迁”等农村社区的规划和治理过程中，政府要切实保障好、处理好社区居民最为关注的利益问题，杜绝侵犯居民利益的事件发生。

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