国外贷援款项目管理的审计建议

◆

开展国外贷援款项目审计，是国家审计机关的一项法定职责。审计机关在国外贷援款项目协定生效后的建设期和项目竣工验收后的使用期内，依法对项目和项目执行单位财务收支及项目执行情况的真实性、合法性和效益性进行审计监督，并按时保质保量出具国外贷援款项目审计报告。

一、国外贷援款项目概况

多年来，我国与世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织和外国政府开展了内涵丰富的合作，开展的项目广泛涉及交通、环保、农业、林业、教育、卫生、扶贫等多领域，取得了令人瞩目的成果。一方面，引进了资金和技术。国外贷援款资金的使用在一定程度上缓解了我国建设资金不足的瓶颈制约。引入的先进设备和技术在一定程度上缩短了与国际先进水平的差距。另一方面，引入了先进的管理经验，推动观念更新和制度创新。国外贷援款项目以具体项目为依托，既引“制”又引“智”，通过规范化的运作机制及其智力资源，推动相关行业体制机制创新，促进观念更新。

二、国外贷援款项目审计发现的问题

（一）重申报、轻落实。审计发现，有些地方政府盲目争取项目和资金，缺乏严谨的项目论证和外债风险意识，决策者和实施者相互分离，没有真正建立起借、用、还和责、权、利相统一的管理机制。在争取项目时，各级政府热情都很高，到了项目实施阶段却相互推诿。例如世行贷款X市物流基础设施建设项目，在项目立项及争取世行贷款时，市政府成立了专班，由市城投公司、发改委、规划局、财政局等部门联合发力，很快将项目争取下来。项目开工后，各部门相互推诿，导致大部分子项目的招投标工作迟迟未能开展，项目实施期五年，截至第三年末，项目完成投资仅占计划总投资的9.27%。另外，有些地方对项目是否适合当地需要及项目实施缺少调研论证，一些与当地实际不符的项目立项后，因管理理念的不成熟，造成部分项目未取得预期效果。例如H省森林经营项目，该项目采用的是“近自然森林”自然更新经营理念，确定好目标树和干扰树，对干扰树进行择伐，保证目标树的成长，而H省林业资源不足，显然植树造林更适合。

（二）配套资金和回补资金不能及时到位。国外贷援款项目在签订贷款协定时，通常要约定国内配套资金与国外贷援款资金的比例，在贷款方看来，项目合理的资金构成是保障项目成功运行的关键因素，然而在项目实际执行过程中，常常出现配套资金不能按时足额到位的情况。究其原因：一是国外贷款援助的项目所在地方财力本来就比较薄弱，再加上筹资渠道有限，有的项目甚至在完工时，也没有完成配套资金的要求。二是有的项目由于配套资金到位困难，转向商业银行借款，资金成本大幅增加，且由于国外贷援款项目周期长，人工、原料等价格不断上涨，建设成本和资金投入远超概预算，项目短期又无法实现盈利，导致项目推进难上加难。例如G市城市环境综合治理项目，由于政府配套资金困难，以7.8%的年利率向商业银行借款，大大增加了项目成本。三是提款报账程序繁琐，整个过程涉及部门多、时间长，部门之间的衔接不畅，导致资金滞留，未能发挥应有的效益，造成项目资金潜在损失。例如Y市农业项目，在项目执行过程中，有101笔0.91亿元人民币回补资金拨付不及时，最长滞拨404天，而农业项目季节性强，资金不到位导致错过农时，影响项目推进。

（三）部分项目未能实现预期目标。在项目立项及项目协议中均明确了项目结束后预期将达到的效果，但在实际运行中，由于各方原因，一些目标未能实现，致使贷援款资金的使用未能得到有效产出。有的项目在立项时确立了一批采购设备，随着设备的更新换代，采购的设备不适用，造成闲置和损失浪费。例如X市废旧电池回收项目，该项目要从意大利进口一批设备，从项目立项到设备采购到位，中间间隔了四年，采购的许多设备已不能满足企业生产需要。

（四）部分项目办缺乏专职国外贷援款项目人员。审计发现，部分项目的承办机构是临时组建的，工作人员多是从相关单位借调或临时聘用，存在“上项目成立机构，完成后解散队伍”的现象，项目管理队伍不稳定，再加上对国外贷援款项目业务不熟练，不仅影响了项目提款报账的速度，也影响了财务管理的质量，进而影响了项目进度。例如E市环境治理项目，项目开工四年来，已经换了三任负责人，工作人员也频繁更换，导致每年的财务报表都不能按时出具，无法及时向亚行提款报账，影响了项目进度。

三、解决国外贷援款项目问题的对策建议

（一）提高科学立项意识，健全项目评价机制。一是建立国外贷援款项目问责机制，明确问责方式，规范主管领导行为，增强科学立项意识。在项目立项时，切实将可行性研究落到实处，深入调查了解并进行风险预测，结合地区实际筛选项目，进行严格的立项论证，确保项目接地气，符合实际需要。二是注重落地项目的落实和可持续发展性，健全项目评价机制，将项目评价作为一项常态化工作，纳入考核，评价内容包括工程进度、工程质量、资金使用情况等。在项目完工后也要持续对国外贷援款项目的经济效益、社会效益和环境效益进行跟踪。三是建立国外贷援款项目储备库，准确把握国家利用国外贷援款的政策导向，与当地实际相结合，做好项目中长期规划，积极、合理、有效地利用国际金融组织及外国政府贷援款，组织专家开展联合调研和论证，建立科学高效、内容齐备的项目信息库。

（二）加快落实国内配套资金，简化回补资金拨付流程。一是在项目立项阶段，对贷款方的贷款政策和程序进行全面了解，慎重决定配套资金的比例，坚持实事求是原则，量力而行。主动与贷款方开展平等对话和磋商，争取降低甚至减免配套资金。二是加强对已承诺资金的落实和约束。督促地方财政将已经承诺的配套资金按计划投入，确保配套资金及时足额拨付项目执行单位。三是进一步拓宽配套资金筹集途径和渠道，将国外贷援款项目和地方已建立的各项专项资金统筹安排，减轻配套资金压力。四是缩短提款报账和资金回补时间，加强对国外贷援款项目财务核算管理办法、提款报账办法等有关规定的学习，积极与行业主管部门沟通，减少资金下拨审批环节，简化拨付流程，确保回补资金及时、足额下拨，发挥资金使用效益。

（三）完善主权外债风险管理机制，建立健全还贷准备金制度。一是各级财政部门应总体把握主权外债的规模、投向和结构，将主权外债纳入预算管理。二是建立健全还贷准备金制度，加大财政预算的投入力度，满足到期债务的周转垫付需要。三是制定有关的财务管理办法和制度，明确配套资金的来源，规定外债资金的回收和偿还，规定不同渠道外债资金的风险承担问题。

（四）稳定人员队伍，加强人员培训。一是完善和稳定国外贷援款项目机构，配备专职工作人员。做到事有人管，责有人担，目标明确，量化考核，定期考察。二是加强人员培训。培训内容应包括国外贷援款项目最新管理办法、提款报账程序、物资采购程序、招投标管理法规等，避免因对现行政策及管理办法不了解导致项目进展缓慢。三是建立国外贷援款项目人才库。把从事过国外贷援款项目的优秀人员纳入人才库，有新的项目立项或实施时，可以从人才库挑选有经验的专家参与，当一个项目结束时，项目管理人员可以跨地区、跨行业流动。