践行绿色发展理念扎实做好自然资源资产审计

习近平总书记在党的十九大报告中提出“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”，这是新时代推动生态文明建设，落实“五位一体”总体布局的重大决策部署。审计部门开展自然资源资产审计就是践行绿色发展理念，促进各级领导干部履行好生态环保责任，走绿色发展之路，建设美丽家园。咸宁市审计局围绕全市自然资源资产审计工作进行专题调研，客观评估全市自然资源资产审计工作现状，分析存在的问题和原因，提出改进意见与建议。

一、自然资源资产审计工作取得的初步成效

开展自然资源资产审计工作是党中央、国务院作出的一项重大战略部署，也是推进生态文明建设的重大举措。我市自2016年启动该项工作，在市委、市政府和湖北省审计厅的正确领导下，局党组高度重视，积极推进，取得了较好成效。

（一）强化组织领导。一是注重加强学习，吃透上级精神。积极组织学习中央、审计署关于推动领导干部自然资源资产离任审计的新要求新部署，及时传达落实市委、市政府领导相关指示精神，提高审计人员的思想认识，增强工作责任感和使命感。同时，组织学习考察团队，赴外地交流，学习先进经验。二是争取大力支持。市局党组积极主动向市委、市政府主要领导汇报自然资源资产审计工作，及时向市委、市政府报送《关于贯彻中办国办〈领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）〉和〈全国审计机关电视电话会议精神的情况汇报〉》，在各级领导的重视与支持下，市局于2017年在全省率先设立了自然资源资产审计科，并配备了2名专职审计人员。通城县局、通山县局也先后设立了相应的内设机构，配备了专职人员。三是加强协调配合。从年初审计项目的安排上，主动征求国土、水利、环保、林业等职能部门（单位）的意见和建议，科学合理安排审计项目计划，适当调配职能部门的专业人才参与审计工作，形成全方位审计工作合力。

（二）探索建立配套制度。随着自然资源资产审计工作的不断深入，建立配套的制度体系是提高审计质量的必然前提。根据市政府2019年2次常务会议纪要精神，我局提出四项贯彻意见，即注重学习、摸清实情、建章立制、研究制定相关考评指标体系。我局主动向省厅及地市州同行学习了解自然资源资产管理和生态环境保护综合评估工作实施方法，根据相关职能部门单位提供的信息资料，结合我市实际，制定出全市自然资源资产管理和生态保护责任审计主要评价指标体系，并完成向市直相关单位征求修改意见工作；同时，起草了市自然资源资产离任审计工作联席会议制度、工作规则及其办公室工作细则，助力提升全市自然资源资产离任审计工作质量。

（三）积极开展审计项目。2016年，省厅授权委托市局完成嘉鱼、通山、咸安3个县（区）的自然资源资产审计试点工作。2017年至2019年，我市启动乡镇领导干部自然资源资产离任审计全覆盖计划，全市乡镇72个，被审计领导干部144人。全市审计局已根据组织部门提出的审计对象名单，先后安排了1个部门、27个乡镇领导干部自然资源资产审计项目，完成领导干部自然资源资产离任审计55人次，至2019年底完成乡镇审计全覆盖目标的37.5%。全市每年选派人员力量参加全省自然资源资产交叉审计项目，2016年至2019年累计参加项目达10个，人员达40余人次。

二、自然资源资产审计工作存在的困难和问题

（一）机构不健全、人员力量不足。市审计局自然资源和环境保护审计科与上级对接的部门单位有省审计厅资环处、市委办和政府办的督查室，市直有发改委下属长江经济带发展领导小组办公室、环保、林业、水利、农业农村等部门，对下有6个县(市区)审计局的工作联系，然而至今市本级仅有2名审计人员。6个县（市区）审计局仅通城、通山成立了专职从事自然资源和环境保护审计股，共配备审计人员4名，赤壁没有成立专职股室，指定了1名专职人员负责该项工作。其他3个县(区)审计局既未成立专职机构，也未指定专人负责此项工作。全市专职从事自然资源资产审计人员占审计人员总数的2.7%，以致工作全面推进难度较大。此外，全市审计机关中还没有具备资源环境专业背景的人才，现有审计人员大多是学财务专业的，每年既要参加本级统一安排的经责和预算执行审计项目，又要完成全市自然资源资产审计项目，同时还要参加省厅组织的交叉审计项目，人员少、项目多、压力大的矛盾尤其突出。

（二）审计反映问题不深不透。从近几年开展的自然资源资产审计项目看，审计报告中反映的问题多数是相关部门执法检查已发现或查处的问题，审计组发现并取证核实的问题较少。审计反映的问题多数是表面化、浅显化的问题，未进行深层次分析，没有把自然资源资产和生态环境保护与开发利用、生态红线管控政策、问题整改落实措施等进行系统研究，未能深入分析评价领导干部科学决策对自然资源资产变化和生态环境所产生的影响。

（三）审计支持力度不够。一是有些部门和乡镇主要领导干部对加强自然资源资产管理和生态环境保护的必要性和紧迫性没有入脑入心，对加强自然资源保护、生态环境保护、环境承载能力评估工作学习理解不到位，加之经济实力不够，实践中仍然推行传统、粗放式的发展方式。二是有些部门和乡镇主要领导干部错误地认为自己只要把钱和项目管好就可以了，其他方面都是次要问题，从思想上对自然资源资产审计工作有抵触情绪，审计配合不积极，增加了审计难度。三是由于自然资源资产禀赋特点的多样性和复杂性，相关职能部门之间管理权划分不够明晰，有交叉重复现象，为了规避责任，职能部门之间以此为理由相互推诿，影响审计质量和工作效率。

（四）对乡镇领导审计的法规依据不足。目前，我国开展自然资源资产和生态环境审计的法规体系尚不健全。如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》等相关的法律条文中，仅对县级政府和相关部门做了具体规定，均未明确乡镇政府及所属部门的管理权限和责任界限，乡镇政府对其属地发生的环保违法违规行为无执法权，只能由县级政府或其职能部门行使监管处罚权，导致乡镇自然资源资产审计面临被审计对象权利责任不明确、不对等的问题，审计定性依据不足、发现问题处理定责难、问题整改难落实。

（五）缺乏科学准确的指标评价基础。目前，我省编制自然资源资产负债表工作还处于摸索阶段，我市未编制自然资源资产负债表。实际工作中,自然资源资产范围以及价值量等方面无法清晰、持续地界定反映，无法形成科学系统的核算体系，导致无法掌握和比较领导干部任职期间资源资产质量和数量的变化，亦难以界定领导干部任期内应承担的责任。

（六）审计数据收集难、准确度不高。一是乡镇自然资源资产部分指标数据仅在县一级监测和统计，乡镇一级未建立监测、统计制度，导致审计时基础数据的收集存在难度，需要上级主管部门提供，耗时费力；二是乡镇统计力量不足，统计工作任务繁重，受专业人才和技术设备限制,很多数据都是由村级干部估个大概数然后上报给镇统计人员，导致数据准确度大打折扣；三是部门统计口径不一致，数据自相矛盾。

三、加强和改进全市自然资源资产审计工作的建议

（一）更新审计理念,提升审计质量。一是要围绕中心服务大局，始终坚持问题导向,以发现问题、分析问题、解决问题的方式，达到推动工作稳步提升的目的,最终回到服务市委政府工作中心，促进全市经济和社会发展上来，当好市委市政府改革发展的“参谋”“助手”。二是强化绩效意识,注重绩效分析,在审深、审透、审准上狠下功夫。对自然资源资产管理和生态环境保护相关政策落实前后、项目实施前后、自然资源资产采用前后的资源资产实物量、生态环境指标、社会效益、经济效益等进行多元分析,既要拓宽自然资源资产审计的广度,又要探索自然资源资产审计的深度。长期推行“绿水青山就是金山银山”的理念，将其根植于领导干部的长远发展观中。

（二）摸清自然资源资产家底，探索编制乡镇自然资源资产负债表。目前，全省尚无成熟的自然资源资产审计模型或经验可循，据了解，2018年底省统计局聘请中南民族大学公共管理学院资源环境专业团队，对全省自然资源资产管理和生态环境保护工作进行综合评估。建议开展自然资源资产确权工作，形成一套科学、规范、实用的自然资源资产负债表，使相关职能部门和乡镇领导干部履职尽责更安心，对自然资源资产离任审计更明白、更放心，为提升审计工作质量打下坚实基础。

（三）创新审计思路和方法，提高审计效率。一是要树立大数据审计思维。自然资源指标多、数据量大、范围广，审计人员必须勇于突破，跳出思维定式，积极探索，使用数据比对、信息关联、分类统计等大数据审计手段。二是掌握必备的地理信息技术，充分利用影像图叠加分析，再重点跟踪核实这一高效的审计方法。三是配备必要的审计工具，例如核实土地面积要有测量设备、核实水质要有检测设备，偏远地方的踏勘需要借助无人机等。

（四）健全机构，充实力量，打造高素质专业化审计队伍。一是各县（市区）审计局应争取当地党委、政府的重视，尽快落实专职机构和人员，确实无法落实机构编制的，尽快指定1至2名专职人员负责此项工作；二是通过公务员招录方式引进专业人才，充实审计力量，提升整体业务素质；三是组建全市专家库，向相关业务单位征集专业人才纳入专家库，审计项目需要时，可抽调专家库里的成员参审或请专家指导；四是做好业务培训，积极开展以审代训，另外，每年组织一至两次集中式自然资源资产审计业务培训，不断提升审计人员业务水平，力争打造“一专多能”的复合型审计人才。

（五）加强部门协作，健全领导干部自然资源资产离任审计工作联席会议制度。着力整合全市审计资源，建立由纪检监察机关、组织、发改、财政、生态环境、自然资源、住建、水利、农业农村、审计、林业等各部门组成的审计工作联席会议机制。明确环保、林业、水利等各部门职责分工，加强沟通协调，积极搭建全市大数据信息平台，及时提供审计业务需要的专业帮助和技术支持，实现资源信息共享，审计结果互用，共同促进领导干部自然资源资产离任审计工作迈上新台阶。

（六）推动建立乡镇领导自然资源资产审计地方性法规制度。根据地方自然资源资产禀赋存在的特点差异，上级党委政府应明确乡镇领导干部在资源资产利用和生态环境保护方面的权利义务，建立健全乡镇自然资源资产的保护制度、核算制度、开发利用制度、监督制度和追责赔偿制度等，加大对乡镇生态环境治理的财政资金投入力度，乡镇领导应与区域内的环境治理工作紧密联系，按照资源资产属地管理原则及领导干部分管领域划定责任，做到权责明晰，减少审计实施中的困扰。建议逐步建立和完善乡镇一级在自然资源资产保护开发利用和生态环境保护方面的法规制度。