新时代强化党内监督的路径选择

梁漫漫

（厦门大学 马克思主义学院，福建 厦门 361005）

不受监督的权力必然走向失控。这种失控的权力（即异化权力）易使那些“随时可以罢免的勤务员”变成“骑在人民头上作威作福的老爷们”[1]196。中国共产党作为一个始终坚持人民群众利益高于一切的执政党，绝对不允许这种异化权力的生成，因此，对于党内监督高度重视。党内监督经过近百年的创新与发展，取得了显著的成就。但经过长时间的发展，党内监督也暴露出了党内监督缺位、错位、监督流于形式等问题，这些问题导致了党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力。我国进入新时代，复杂的国内外环境给我党带来了重大挑战，而党内监督是保持党的肌体健康的内在动力，能够有效应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。因此，强化党内监督是时势所趋。通过总结我党近百年的党内监督历史经验，以习近平同志为核心的党中央将“关键少数”作为党内监督的重点对象，不断完善党内法规体系，持续深化巡视巡察制度，努力促进党内监督与党外监督的相互贯通，深化运用监督执纪“四种形态”，实现了党内监督理论与实践的重大创新，形成了以“关键少数”为重点，以党内法规为制度准绳，以巡视巡察为重要方式，以党内外监督相互贯通为强大支持，以监督执纪“四种形态”为有力抓手的党内监督路径，有力地强化了党内监督，为全面从严治党提供了坚强保证。

一、把握“关键少数”，将“关键少数”作为党内监督的重点对象

党的十八大以来，习近平总书记多次在重要场合强调要抓住“关键少数”。通常情况下，人们用“关键少数”代指所有的领导干部。若此，“关键少数”并不少。因此，“关键少数”侧重指那些对整个国家、某个区域或领域的发展具有决定性作用的主要领导干部，包括中央政治局的领导干部、省部级领导干部和各级党政机关“一把手”。

（一）“关键少数”是党的建设中的关键因素

有权必有责，用权受监督。领导干部手握较大的公权力，就必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。更重要的是，领导干部作为“关键少数”，是党的建设的关键因素，数量虽然少，但作用很大，是引领党的建设开创新局面的最大优势。中国共产党近百年的实践经验也表明了领导干部率先垂范、敢为人先，是其走向成功、愈加强大的关键。

领导干部的所作所为“对周围干部群众的思想、行为和习惯都有着很大的导向性，影响着所在地区或领域政治生态的优劣”[1]。领导干部的思想素质是否过硬，政治立场是否坚定，是否能锐意进取、务实为民，是否能扛起责任与担当，“直接关乎新时代党的建设的现实效度，直接影响党在人民心中的威信和形象”[2]。一旦领导干部出现了问题，将引发大面积连锁反应，对党的建设产生十分严重的影响。因此，在党内监督中，必须抓住领导干部这一“关键少数”，将领导干部特别是高级领导干部作为党内监督的重点对象，努力把好全党全社会的“风向标”，开创党的建设新局面，推进新时代党的建设伟大工程。

（二）扎紧制约“关键少数”的制度笼子

制度使监督更有力。以习近平同志为核心的党中央为将“关键少数”关进制度的笼子里，除不断完善任职回避、定期轮岗、离任审计等制度之外，还制定了一系列党内法规，加强对领导干部的管理监督，织密监督之网。《党政领导干部选拔任用工作条例》对选人用人环节加强监督管理，从源头强化领导干部的质量，提升干部队伍的整体素质。《党政领导干部考核工作条例》将“平时考核、年度考核、专项考核、任期考核”[3]结合起来，进行等级评定，激励领导干部扛起担当，压实领导干部的主体责任。《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》打通能者上、不能者下的岗位调整通道，对不适宜担任现职的干部“采取调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等方式予以调整”[4]，加大了对领导干部的问责追究。这三部党内法规从干部选拔任用的源头抓起，通过考核评定的过程，打通领导干部能上能下的岗位调整通道，形成了内在统一且相互补充的干部队伍管理监督体系。

（三）实现对“关键少数”的全方位监督

以往查处的大量腐败案件表明，领导干部的违纪违法行为多数发生在工作以外的时间。以习近平同志为核心的党中央认识到领导干部在八小时工作时间之外仍有发挥其职务和权力的可能，为消除这一监督盲区，防止权力被滥用，一方面，我们党不断推进干部人事档案工作规范化、科学化，通过查询干部人事档案材料，了解领导干部以往的思想、政治、道德、学习工作及其家庭和社会关系等情况；另一方面，完善领导干部报告个人有关事项制度，突出报告与领导干部权力关联紧密的家事与家产情况。此外，还通过与其他政府职能部门实现互联网信息共享，建立健全群众监督的信息服务平台等措施，加强了对领导干部工作以外的生活状况的了解，将领导干部的工作圈和生活圈衔接起来，实现了对领导干部思想、工作、生活状况的全方位监督管理。

二、完善党内法规体系，为党内监督提供制度准绳

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，为强化党内监督，让党内监督有规可依，清理、修订、制定了一系列党内法规，形成了以党章为根本遵循，以《中国共产党党内监督条例》为统领，以若干配套法规为支撑的全方位、立体式的党内法规体系，成为强化党内监督的制度准绳。

（一）清理党内法规和规范性文件

新中国成立以来，我们党为规范、监督党组织的工作和党员的行为，曾制定了许多党内法规和规范性文件。这些党内法规和规范性文件曾在一定时期内发挥了有效作用。但随着各种新情况的出现，这些党内法规和规范性文件逐渐与现行党内法规制度衔接不上、不相适应，需要对其清理，以保证党内法规和规范性文件的权威性。为此，以习近平同志为核心的党中央通过建立党内法规清理机制，对不合时宜的党内法规和规范性文件进行及时清理和定期清理，既维护了党内法规和规范性文件的权威性和统一性，又完善了党内法规体系。

（二）修订《中国共产党章程》

党章是某一政党为实现党的纲领、开展党内活动、规定党内事务所制定的根本法规，在这一政党的领导体制内，它具有至高无上的权威性。《中国共产党章程》是“党的传统、习惯和党的建设经验的科学结晶”[5]，是各级党组织和全体党员必须遵循的总规矩和总规范，在党内法规体系中处于根本大法的地位。以习近平同志为核心的党中央通过总结和提炼党内监督的新实践和新经验，将强化“两个责任”、加强对“关键少数”的监督、实行一届任期巡视全覆盖、建立巡察制度、监督执纪“四种形态”等内容写入十九大党章，为强化党内监督提供了根本依据，实现了党内监督的有章可循。

（三）制定《中国共产党党内监督条例》

《中国共产党党内监督条例》是对党章中党内监督部分的延伸与补充，对加强党内监督，保持党的先进性起到了重要作用。《中国共产党党内监督条例（试行）》于2004 年颁布实施，经过十多年的试行，在加强党内监督和发扬党内民主、提高党的领导水平和执政水平、增强党的拒腐防变和抵御风险的能力等方面都取得了很大的成就。但随着社会的发展，《中国共产党党内监督条例（试行）》也逐渐暴露出一些漏洞和缺陷。基于此，以习近平同志为核心的党中央于2016 年10 月对《中国共产党党内监督条例（试行）》进行了修改，正式制定《中国共产党党内监督条例》。《中国共产党党内监督条例》除了规定“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”[6]，清晰定位了党内监督的重点人群，还明确了五大党内监督主体及其职责。其中，党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作；各级党委（党组）在党内监督中负主体责任；党的纪律检查委员会是党内监督的专责机关，负责监督执纪问责；党的基层组织发挥着战斗堡垒作用，负责对党员干部的日常监督管理工作；全体党员有行使民主监督的权利，亦有履行民主监督的义务。[7]通过明确党内监督主体及其职责，压实了各监督主体的监督责任，有利于将党内监督工作落实落细，解决以往党内监督缺位、错位等突出问题。《中国共产党党内监督条例》成为我们党强化党内监督的基本条例，为党内监督提供了基本准则。

（四）制定修订若干配套的党内法规

党内监督工作是一项比较复杂的系统性工程，必然需要制定其他若干配套的党内法规，为其提供支持和保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央制定、修订了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党问责条例》《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《关于新形势下党内政治生活若干准则》等党内法规。这些党内法规“通过规范纪检机关的监督执纪专责，依靠巡视和问责，从《八项规定》入手，到领导干部的选拔任用，再深入到党员干部的廉洁自律和纪律要求，直至严肃党内政治生活”[7]，形成了一个衔接紧密且相互补充的党内监督的有机整体，为党内监督提供了牢固的力量支撑。

三、深化巡视巡察制度，用好党内监督的利剑

“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。”[8]1072003 年，我党将巡视确定为党内监督的一项重要制度，并组建了中央巡视工作专门机构，以指导巡视工作的有序开展。随之，各省也相继成立巡视工作领导小组。在十多年的时间里，巡视在党内监督中发挥了重要作用，取得了显著的成效，重点解决了之前巡视工作存在的巡视内容宽泛、巡视重点不突出、巡视发现问题难、巡视效果递减等问题。以习近平同志为核心的党中央将巡视作为党内监督的战略性制度安排，不断推进巡视制度的创新发展。

（一）增强巡视主体的独立性和巡视工作的灵活性

党的十八大之前，巡视工作按照“地方巡视组、企业巡视组、金融巡视组”进行分类，形成了巡视主体与巡视对象之间的固定关系。但多年的实践经验证明，这一做法容易使巡视主体与巡视对象之间“官官相护”，滋生腐败问题。以习近平同志为核心的党中央为打破以往巡视主体和巡视对象之间的固定关系，根据“一次一授权，三个不固定”原则，增强巡视主体的独立性。并在常规巡视的基础上，积极探索专项巡视。专项巡视坚持以问题为导向，“派出‘侦察兵’，哪里反映声音大、问题多，就派到哪里去侦察”[9]113，并且对于已经巡视过的地方，时不时杀个“回马枪”，来个“回头看”，极大地增强了巡视的机动性和灵活性，形成了极大的震慑。

（二）突出巡视对象和巡视内容的重点

巡视监督并不是随意地监督某个地方或某个部门，而是有指向性地针对某个地方或某个部门；巡视监督并不是什么方面的问题都监督，而是要有巡视的重点内容。以习近平同志为核心的党中央通过确定巡视的重点对象，聚焦巡视的重点内容，推动了巡视制度的创新发展。一是将主要领导干部和三大领域作为重点巡视对象。重点监督那些群众反映强烈的领导干部、身居重要领域和关键岗位的领导干部以及可能进一步提拔重用的干部；盯紧腐败易发的敏感领域、中央关注的重大问题和人民群众反映强烈的突出问题。二是巡视要“专”不要“泛”。党的十八大之前的巡视内容过于宽泛，导致“什么都抓，什么都抓不好”的尴尬局面。以习近平同志为核心的党中央通过总结以往的经验教训，提出巡视工作要学会“放”，要做到“专”。“放”是指经济等其他方面的问题，要放权交给相关职能部门去抓；“专”就是紧紧围绕“党风廉政建设和反腐败工作”这一中心工作，着力发现是否存在违反党的政治纪律问题、其他违纪违法问题、四风问题、选人用人的不正之风和腐败问题。党的十九大在此基础上，不断深化政治巡视，并以增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的政治标准，紧盯“关键少数”，查找党员干部的政治偏差。

（三）形成上下联动的巡视巡察监督网

以习近平同志为核心的党中央为更好地发挥巡视制度的监督作用，首先在中央和省区市一级实现在一届任期内对所管理的地方、部门和企事业单位的全覆盖，极大地彰显了巡视的利剑作用。为推动巡视制度纵深发展，又在市县一级建立巡察制度，设立巡察机构，作为巡视工作在基层的延伸与补充。我们党将巡察深入到乡镇（街道）和村（社区）中，打通了党内监督的“最后一公里”。巡视巡察的上下联动，使“巡视制度进入巡视巡察联动发挥党内监督、净化政治生态功用的制度化新阶段”[9]，在强化党内监督、形成震慑方面发挥更大的作用。

四、将党内监督与党外监督贯通起来，为党内监督提供强大支持

强化党内监督是全面从严治党的重要保障。以习近平同志为核心的党中央进一步深化纪检监察体制改革，建立健全党和国家监督体系，以促进党内监督与党外监督的相互贯通，形成监督合力，做强党内监督的后盾支持，增强党内监督的威慑力。结合近几年的实际情况来看，我们党获取违纪违法的线索多来自于群众监督与舆论监督，这不仅体现出通过群众监督、舆论监督等党外监督方式倒逼违纪违法行为人现形是十分有效的，也证明了党外监督是党内监督强大的外部协助力量，把党内监督与党外监督贯通起来，能够有效强化党内监督，推进全面从严治党的纵深发展。

（一）深化纪检监察体制改革

“我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员”[11]，基于国家公职人员中绝大多数都是党员的现实条件，国家监察机关与中央纪检机关的监督对象有很大的重叠部分，“这就决定了党内监督和国家监察具有高度的内在一致性，也决定了实行党内监督和国家监察相统一的必然性”[10]。以习近平同志为核心的党中央通过深化纪检监察体制改革，设立国家监察委员会，与中央纪委合署办公，不仅实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，而且纪委监委还将适用纪律和适用法律结合起来，并以《中华人民共和国监察法》为主干，制定与监察法配套的法律法规，促进执纪执法贯通。纪委监委通过发挥合署办公的优势，“把纪委监督与监委监督贯通起来，形成纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督同向发力、协调衔接的监督格局”[11]，不仅促进了监察机关对公职人员科学有效地监督，而且纪委也实现了对所有党员干部的监督全覆盖。

（二）建立健全党和国家监督体系

党内监督体系是党和国家监督体系中的一个子系统，其会受到更大系统的制约与影响。将党内监督放在党和国家监督体系这个大系统中进行研究，不仅有利于强化党内监督，还有助于增强对党内监督的规律性认识，不断完善党内监督的体制机制。在党和国家的各种监督形式中，党内监督虽然是最根本的，居于第一位的，但若要获得党内监督效果的最大化，就必须把党内监督与党外监督贯通起来，在强化自我监督的同时，还要善于借助党外监督的辅助作用。党的十九届四中全会明确提出坚持和完善党和国家监督体系，要“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用”[12]。之后，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上再次强调：“要以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。”[13]建立一个以党内监督为主导，多种监督并行的党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，不断拓宽发现问题线索的渠道，为强化党内监督提供强大支持。

五、把握运用监督执纪“四种形态”，为党内监督提供有力抓手

党的十八大之前，党内监督在惩处措施上重事后惩处，轻事前预防，一般是党员干部出现违法行为，才去处理。对于违纪行为的处理不够重视，甚至存在着“党员干部违反纪律是‘小节’，只要不违法，就不用追究”的僵化式法律思维，忽略了事物发展的量变质变规律。党员干部的违法行为，往往都是由违纪开始的，若对违纪行为不加防范，任其发展，很容易就变成违法行为。“只有把纪律挺在全面，坚持纪严于法、纪在法前，才能克服‘违纪只是小节、违法才去处理’的不正常状况”[14]，从而达到治病救人的目的。党员干部是我们党的宝贵财富，党员干部出现违纪违法问题是我们党的损失。监督执纪“四种形态”将监督关口前移，“通过设置层层防线，一级一级地进行阻挡和处理，小过即问、小错即纠，及时阻断从前一种形态向后一种形态发展”[15]，能够最大程度地减少党员干部的违纪违法行为，从而减少我们党的损失。

（一）用监督执纪的前三种形态管住“绝大多数”，将违纪扼杀在摇篮里

监督执纪第一种形态通过严格党内政治生活，加强对党员干部的日常教育和监督管理，对于出现违纪苗头的党员干部，及时进行提醒和批评教育，起到较好的预防效果；监督执纪第二种形态和第三种形态依据《中国共产党纪律处分条例》，对确实违反党纪的党员干部进行“量纪”，对违纪行为较轻、危害程度不大的党员干部进行警告、严重警告、轻度职务调整等党纪轻处分，这样“将问题解决在萌芽阶段和轻微状态”[16]；对不构成违法行为，但违纪行为性质严重、造成恶劣影响的党员干部进行留党察看、开除党籍、重大职务调整等党纪重处分，这样“最大限度的防止其变成极少数，从而大大遏制腐败增量”[17]。监督执纪的前三种形态通过批评教育、纪律处分等方式增强对党员干部违法犯罪的事前和事中的防范与预警，极大地减少了党员干部的违法犯罪行为，使党的损失降低到了最小，真正做到了对于党员干部的爱护。

（二）用监督执纪第四种形态惩治极少数，形成强大震慑

监督执纪第四种形态可以达到削减腐败存量的目的。它的实施对象是那些严重违纪涉嫌违法，触碰最后一道“带电高压线”的党员干部。监督执纪“四种形态”通过层层设防，最大程度地防止党员干部走向违法犯罪。但是总有极少数的党员干部对于党的批评教育与纪律处分不当回事儿，不珍惜党组织给予的纠错机会，依旧我行我素、不知收敛，冲破了能够挽救自己的前三道防线，走向违法犯罪的深渊。对于这些毫无悔意、胆敢挑战最高纪律红线的党员干部，就必须运用监督执纪第四种形态，以留置措施对其立案审查。若情况属实，给予其“双开”的最高纪律处分，并移交司法部门，以形成强大震慑，达到警示其他党员干部的效果。