浅析留置与刑事强制措施的衔接转化

张 微,郑超峰

(1.中共广州市委党校，广东 广州 510040;2.吉林大学南方研究院，广东 珠海 519041)

2018年1月,中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》,这是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署,对保障人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安,进一步巩固党的执政基础,意义重大、影响深远。自专项斗争开展以来,有些地方纪检监察机关注重与公安机关协同作战,有力推动扫黑除恶专项斗争向纵深发展。但在实践中,还存在不少纪检监察机关和公安机关两家协作配合衔接不够,甚至有的地区两家各自为战、互不支援、打黑和打“伞”两张皮等问题。留置措施和刑事强制措施衔接不够,在公安机关对涉黑恶犯罪嫌疑人采取刑事强制措施情况下,如何再由监察机关对其执行留置措施亟待破解。当前，扫黑除恶打伞工作已进入深水区,将触及隐藏更深的背后腐败问题及“保护伞”,必须拿出攻坚克难碰硬的勇气和决心,全力破解“瓶颈”和障碍。本文重点探讨扫黑除恶专项斗争中,涉黑恶犯罪嫌疑人如何实现执行刑事强制措施与留置措施的衔接转化问题。

一、问题的提出

当前惩治涉黑涉恶腐败和打“保护伞”工作中,如果公安机关在侦办涉黑恶势力犯罪案件中已采取强制措施的,监察机关仅是在公安机关配合下介入审讯,没有对涉黑恶犯罪嫌疑人采取留置措施,容易出现犯罪嫌疑人对“保护伞”问题极力抗拒调查的局面,往往难以实现审讯突破,这几乎是全国各级纪检监察机关普遍面临的难题。

打“伞”案件必须采取留置措施。首先,查处隐藏在黑恶势力背后的“保护伞”案件,往往涉及权钱交易的腐败问题,本质上属于职务犯罪范畴,具有职务犯罪案件手段高度隐蔽等特点,必须采取与之相匹配的强有力的特别调查手段——留置措施,否则罕有能取得较好效果的。其次,打“伞”案件还具有不同于一般职务案件的特殊性和复杂性:一是“保护伞”与黑恶势力长期勾连,结成利益联盟,关系错综复杂,查处阻力大、干扰多;二是查处“保护伞”案件调查取证涉及范围广、人员多、链条长、法律要件要求高;三是不少“保护伞”案件还具有侵蚀基层政权的政治腐败和经济腐败相交织的特征,人民群众深恶痛绝,关系群众切身利益和人心向背。因此,需要采取监察机关留置措施这一“杀手锏”,通过切断犯罪嫌疑人与外界联系,强化讯问强度,并有效运用思想政治工作,力争起到突破思想防线,促进犯罪嫌疑人交代背后腐败和“保护伞”问题。

实践中,对已被抓捕的涉黑恶犯罪嫌疑人极少执行留置措施，深究其中原因,既有公安机关“打伞”的积极性和主动性还没有得到充分调动,普遍认为惩治涉黑涉恶腐败和“保护伞”是纪检监察机关的工作职责,被动配合较多,主动合作不够等思想认识问题,也有纪检监察机关与公安机关协调配合联动不足的体制机制问题。但其中的一个关键环节是公安机关对涉黑恶犯罪嫌疑人所采取的的刑事强制措施与监察机关所采取的留置措施衔接转化不足问题。根据《监察法》《刑事诉讼法》的规定,对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件,人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留,留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。因此,对于先采取留置措施后采取强制措施的不存在衔接问题;而如果先采取刑事强制措施,再采取留置措施则存在法法衔接的问题。这一矛盾和问题在扫黑除恶专项斗争中表现得尤为激烈和突出。因为扫黑除恶、打“伞”是环环相扣,通常模式都是“先扫黑后打伞”,“伞”是隐藏在“黑”后面的,处于幕后且往往深藏不露,因而打“伞”往往都是扫黑的延续,需要两家接力打击,且需要做到无缝对接、通力合作。由于法律没有明确规定,导致实践中少有将涉黑恶犯罪嫌疑人的强制措施转化为留置措施,严重制约和束缚深挖涉黑恶犯罪背后“保护伞”问题,全国各地见“黑”不见“伞”现象突出,亟待引起重视并加以解决。

二、留置措施与刑事强制措施的关系辨析

(一)留置的法律定位

留置是《监察法》赋予监察机关的调查措施,是监察机关调查严重职务违法和职务犯罪的重要手段,是中国特色监察制度的一个重要组成部分,是威力强大、全新的强制性措施。习近平总书记在党的十九大报告中指出,制定国家《监察法》,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代“两规”措施。用留置取代“两规”措施,实现“两规”的法治化,是法治建设的重大进步,是以法治思维和法治方式反对腐败的重要体现,是反腐败工作的创新发展。《监察法》第二十二条规定,留置是指监察机关调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违反或职务犯罪时,已经掌握被调查人部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并且具备法定情形,经依法审批后,将被调查人带至并留在特定场所,使其就案件所涉及的问题配合调查而采取的一项案件调查措施。对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员,监察机关可以依照前款规定采取留置措施。《监察法》第四十三条、第四十四条规定,留置时间最长不得超过六个月,被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后,被依法判处管制、拘役和有期徒刑的,留置一日折抵管制二日,折抵拘役、有期徒刑一日。留置是一种隔离审查措施,在一定期限内,被留置对象人身自由被严格限制,其会见、通信等权利被严格限制,与外界联系几乎被切断。被留置对象在此期间必须配合监察机关的调查,接受调查人员的讯问。从留置措施的适用条件、审批程序、使用期限及被留置对象的权利保障等方面综合来看,一般认为其强度和严厉性类似于《刑事诉讼法》中逮捕的强制措施。

(二)刑事强制措施的法律定位

《刑事诉讼法》按照刑事强制措施强度由轻到重的顺序规定了拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕五种措施类型。刑事强制措施是通过对犯罪嫌疑人的人身控制使之能够到案,确保证据收集、固定和保全,保障刑事诉讼活动的有效进行。刑事强制措施均对人身自由作出限制,但其中拘留和逮捕是在一定时期内完全剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由,属羁押性措施。因此，《刑事诉讼法》第八十一条、八十二条分别对逮捕、拘留的适用条件作出了严格限制。拘留后最长的羁押期限为37天,逮捕后的羁押期限一般不超过2个月,但如果情况特殊的,可以经报批后延长。

(三)留置与刑事强制措施的区别

从上面阐述看,留置措施与刑事强制措施均属于法定措施,均具有强制性,并能对人身自由作出限制或剥夺,两者的适用都受到法律严格限制。但两者区别更为明显,一是性质不同。留置措施属《监察法》赋予监察机关的调查措施,属于监察调查权。刑事强制措施则属于《刑事诉讼法》规定的侦查机关的强制措施,属于侦查权。二是两者适用依据、决定和执行机关、执行条件、场所和要求均不同,上文已有详述。三是留置与强制措施功能、定位不同。逮捕等强制措施的首要是保证到案、保障诉讼顺利进行,留置则是一种调查案情手段,而非程序性保障措施,留置过程往往伴随着讯问等调查取证活动。第四是权利保障不同。被留置对象和被采取刑事强制措施犯罪嫌疑人的诉讼权利也不同,律师能否会见也不同,《刑事诉讼法》规定,除了涉嫌国家安全犯罪和恐怖主义犯罪案件的犯罪嫌疑人必须经过侦查机关许可才可以获得律师会见外,对其他被采取拘留、逮捕强制措施的犯罪嫌疑人律师均可会见,但《监察法》未规定留置期间律师可以会见被留置人。还有的学者对留置与逮捕程序进行对比,认为留置程序中提供的权利保障远低于逮捕程序,其一是刑事侦查程序中,逮捕存在明显的分权结构,即公安机关提请检察机关批捕,检察机关审查批准逮捕,然后交由公安机关执行;其二是留置后通知家属的例外情形明显宽泛于逮捕。

基于上述差异,及《刑事诉讼法》第一百七十条第二款及《监察机关监督执法工作规定》第六十四条的规定精神,留置措施与刑事强制措施不得并用,一旦并用,则违反了各自领域的相关规定。

三、完善留置与刑事强制措施衔接转化的建议

囿于监察法和刑事诉讼法的不同规定,为了在现有法律框架下有效解决问题、化解矛盾,各级纪检监察机关和公安机关在完善协同办案体制机制的前提下提高密切配合程度,积极探索两类措施联动、交叉使用。具体来说,需区分以下不同情形:

(一)在涉黑恶犯罪嫌疑人未被逮捕情况下,可先解除刑事强制措施,再适用留置措施

根据《监察法》的规定,监察机关是行使国家监察职能的专责机关,对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪。其他国家机关发现公职人员涉嫌职务违法犯罪问题线索的,应当及时移送监察机关。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,一般应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助。基于上述规定,公安机关对涉黑案犯罪嫌疑人采取刑事拘留,发现涉监察机关管辖的行贿罪或涉及公职人员职务犯罪共犯等,一种做法是在拘留期满前将犯罪嫌疑人解除刑拘移送监委,由监察机关采取留置措施;另一种做法是在拘留后呈报批准逮捕,由监察机关协调检察机关以该犯罪嫌疑人涉嫌监委管辖罪名先不予批捕,在公安机关解除拘留措施时,由监委直接从看守所将犯罪嫌疑人带走执行留置措施。这样既有利于通过发挥留置隔绝外界信息联系等有利条件进行谈话突破,也有利于公安机关合法延长刑事强制措施期限争取更多办案时间等。待监察机关对涉黑恶犯罪嫌疑人涉嫌职务犯罪问题已查清,可解除留置措施时,则分两种情况处理:一是若公安机关利用留置期间,同步开展涉黑恶犯罪的取证工作,在留置期间届满,已完成所有证据收集和规定,则可将该犯罪嫌疑人移送检察机关审查起诉。二是若有关该犯罪嫌疑人涉黑恶犯罪问题还有待查清时,则移交公安机关继续采取拘留后报请检察机关审查批准逮捕。

(二)在涉黑恶犯罪嫌疑人被执行逮捕情况下,能否执行留置措施,需要具体分析

有观点认为,逮捕属刑事强制措施,不能与留置措施混用,同时逮捕是刑事诉讼强制措施中最严厉的一种,相比留置措施强度更大,且目前法律没有规定“中止逮捕”,在缺乏法律依据情况下,不能将执行逮捕改为留置;而且《监察机关监督执法工作规定》第七十一条也规定了检察机关在审查起诉过程中认为依法需要退回监察机关补充调查的,“在补充调查期间,犯罪嫌疑人沿用人民检察院作出的强制措施,而不能退回到调查阶段的留置措施”,表明逮捕后不能转留置。另有观点认为,《刑事诉讼法》第九十六条也规定“人民法院、人民检察院和公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的,应当及时撤销或者变更”;同时,根据《人民检察院刑事诉讼规则》第二百八十九条第三款规定“对因撤销原批准逮捕决定而被释放的犯罪嫌疑人或者逮捕后公安机关变更为取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人,又发现需要逮捕的,人民检察院应当重新办理逮捕手续”,即检察机关批准逮捕后,根据案件情况的变化,可以对同一犯罪嫌疑人作出两次逮捕决定。根据《监察法》有关涉职务犯罪又涉其他违法犯罪调查时一般以监察机关为主导的规定,可以对犯罪嫌疑人变更强制措施或释放,然后以该犯罪嫌疑人涉嫌监察机关管辖罪名,分两种做法:一种是监察机关决定对被执行逮捕的犯罪嫌疑人执行留置措施,逮捕措施应自动解除;另一种是经过密切沟通,由公安机关报检察机关同意后解除逮捕,然后由监察机关实施留置措施。鉴于法律对此环节没有明确规定,建议采取以上第二种做法,更能体现双方互相支持、密切配合、协同作战的特点。待监察机关对该犯罪嫌疑人解除留置交还给公安机关继续侦查的,公安机关不能沿用此前已批准逮捕的手续执行剩余羁押期限,需要对犯罪嫌疑人执行逮捕的,应当重新报检察机关批准逮捕。此外,建议修改《刑事诉讼法》或出台相关司法解释时,将监察机关采取留置措施作为执行逮捕后刑事强制措施的变更与解决的条件之一,从制度层面予以健全完善。