守住食品安全的层层防线

文 冯朝睿 昆明理工大学副教授、硕士生导师

云南万人计划“青年拔尖人才”

民以食为天，食以安为先。正所谓“人民健康兴百业，食品安全利千秋”，只有老百姓吃得放心，吃得安心，国家治理才能长久长效。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，推动中国特色社会主义现代化建设迈上新台阶，深入推进改革开放向纵深发展，全面深化食品安全监管体制机制改革创新，守住食品安全的层层防线，围绕“建立最严格的食品安全监管制度”，确保群众生活食品安全可靠。

自上而下建立坚实可靠的领导体制。食品安全是全面建成小康社会的基本要求，在领导体系、制度建设、法治完善等方面强化食品安全保护链构建，从根本上改善食品安全事故频发的现状，成为政府科学执政、凝聚民心的有力举措。成立国务院食品安全委员会，由中共中央政治局常委、国务院副总理担任食品安全领导小组组长，把食品安全工作纳入党和国家治国理政的纵向框架下推进实施，而不是停留在多部门横向协调协作机制上。2013 年以来，这一国家级别的食品安全领导小组会议已经连续召开了多次，2016 年1 月28 日，国务院食品安全委员会第三次全体会议要求认真落实习近平总书记提出的最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责的“四个最严”要求，建立健全食品安全治理体系，织就严密的“防护网”，守住不发生系统性区域性食品安全风险的底线。

筑牢严控严管食品安全的法治网。社会共治是迈向整体性治理的目标要求，中国食品安全监管体系尽力呈现理论与实践内在融合、人文与科学的交相辉映、思想与操作的有机统一。中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议于2015 年4 月24日修订通过新的《中华人民共和国食品安全法》，自2015年10 月1 日起施行。这是全面依法治国在民生领域的重要落实。第一章“总则”的第三条明确提出：“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。”在管理过程上，第四章“食品生产经营”第四十二条指出：“国务院食品药品监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制。”在监管体制上，第八章“监督管理”第一百零九条指出：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门根据食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等，确定监督管理的重点、方式和频次，实施风险分级管理。”清晰地将食品安全监管的主体责任进行了界定。第一百一十七条指出：“县级以上人民政府食品药品监督管理等部门未及时发现食品安全系统性风险，未及时消除监督管理区域内的食品安全隐患的，本级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。”在信息平台建设和消息发布上，第一百一十八条规定：“国家建立统一的食品安全信息平台，实行食品安全信息统一公布制度。国家食品安全总体情况、食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其调查处理信息和国务院确定需要统一公布的其他信息由国务院食品药品监督管理部门统一公布。”在法律问责上，第九章“法律责任”第一百四十六条指出：“食品药品监督管理、质量监督等部门在履行食品安全监督管理职责过程中，违法实施检查、强制等执法措施，给生产经营者造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”

全面梳理总结回顾食品安全监管经验。对比分析对我国不同经济社会发展时期，食品安全监管的历史脉络，食品安全监管及改革路径，归纳提炼食品安全监管改革的总体特征、历史遗留问题及相应完善思路，充分借鉴发达国家食品安全监管的经验模式，做到先进理论与中国实践的精准匹配。在探讨欧盟、美国、日本、加拿大等国食品安全监管成功模式和创新案例的基础上，对我国食品安全监管改革的历史遗留问题、新趋势、有益经验进行总结归纳，指出明确综合协调职能、整合监管部门职责、增强社会监管力量、健全风险预警机制、强化立法执法工作是我国当前食品安全整体性治理的完善方向。围绕当前国内食品安全监管面临市场自我调节能力差、监管环节众多、利益相关者关联复杂的问题，以整体性治理理论的核心内涵为指导，以相关公共治理理论与经济学方法为支撑，运用价值链监管、全过程监管、利益关系监管，对我国食品安全监管的基本构成进行深度解析，系统梳理提出有助于推动我国食品安全监管整体性革新的整合治理结构、协调部门间利益冲突、整合行动问责和多元监管信息创新举措。

建立最严格的食品安全监管制度。从法治角度理清各方关系，从主体关系调整、组织形式改革、权限划分改革、协同推进优化四个方面对完善我国食品安全监管的整体策略进行结构性重建。针对我国食品安全监管的分割型职能配置架构，结合大部制改革的整体格局调整要求，提出我国食品安全监管的整体完善框架，从目标整合、功能整合、信息整合、协作整合几个方面提出我国食品安全监管的整体推进策略，指出形成我国食品安全监管的整体推进策略将是有序推动我国食品安全监管不断革新的有效途径。特别是从“社会共治”的视角，通过全面落实企业、政府和社会各方责任，加快建立健全最严格的覆盖生产、流通、消费各环节的“食品质量安全追溯系统”，建立食品安全信息数据库等措施，从源头上保障消费者合法权益。考虑到全国不同地区在食品安全治理基础层面存在显著的差异，需要各个区域提炼不同地区或层次监管调整特征，借鉴食品安全监管涉及多学科的交叉合作与创新，社会科学相关联的部分领域研究成果，与食品安全监管紧密相关的舆情监控、信息技术创新、法律伦理保障等方面作为支撑。