进路抑或退路：货车“超载入刑”的合理性审视

蒋 艳

（安徽大学， 安徽 合肥 230601）

一、问题的提出——以无锡高架桥侧翻事件为切入点

2019年10月10日18时许，江苏省无锡市312国道锡港路段发生高架桥整体侧翻，事故造成3人死亡、2人受伤。事件一出，桥梁工程质量问题首先引起公众质疑。然而，最终事故的鉴定结果表明是由大货车严重超载所致，桥梁的工程质量不存在问题。该路段高架桥是单柱桥，针对用户群体主要是车重1.5吨左右的城市小汽车。而此次该高架桥面临的是2辆运送热轧卷板的6轴以上大货车，一个热轧卷板重约28吨，第一辆大货车装载7个，第二辆车装载6个，①凤凰网：《超载455%，无锡桥侧翻桥面侧翻事故数据公布》https://finance.ifeng.com/c/7qwaNHInlXE，最后访问时间[2019-10-23]。再加上车身的重量，高架桥的侧翻并非异常。此次高架侧翻事件造成了重大的财产损失和人员伤亡，将治超难题再一次推向了理论视野。

另外，在此之前货车超载造成重大事故，引发人员伤亡、财产损失的案件并不鲜见。譬如，2019年9月22日，湖南省湘潭市一辆装载沙石的自卸低速货车因严重超载，导致刹车失灵，造成10人死亡、16人受伤；又如，2019年3月，广东东莞一辆超载货车，因超载导致制动失灵造成一死两伤，五车受损；2015年，在粤赣高速，4辆严重超载的货车导致桥梁结构严重偏压，最终造成匝道桥倾覆垮塌，1人死亡、4人受伤；2011年7月，北京怀柔区宝山寺宝河桥限重30吨，一辆载重160吨严重超载的6轴大货车经过时，致桥突然坍塌；2004年6月，辽宁省盘锦市一辆总重110吨的大货车经过限重为15吨的大桥时，导致该桥突然垮塌……大货车超载导致的财产损失和人身伤亡的事件俯拾皆是。

早在2016年，交通运输部的统计数据称，近10年来，在纳入统计的范围内，因超载超限发生的重特大交通事故共计96起案件，共造成481人死亡、361人受伤，近30座在役桥梁坍塌。①辛京：《是时候考虑“货车超载入刑”了》，载《嘉兴日报》，2019 年10 月14 日，第002版；焦风光：《加大法律惩戒，惩治货车超载顽症》，载《湖南日报》，2019 年10 月4 日，第4版。2015年，国家统计局报告称，每年因超限超载发生交通事故高达75万例，财产损失超45亿。②凤凰网：《我们梳理了过往二十年的桥梁坍塌事故，发现了超载屡禁不止的原因》http://news.ifeng.com/c/7qhS2dan6fi，最后访问时间[2019-10-23访问]。面对超载带来的巨大社会危害，2016年，交通部部长李小鹏，就如何治理超载问题提出，“要加快研究推进将严重超限超载运输行为列入危险驾驶罪的范畴”。③中国新闻网：《交通部部长：建议将货车严重超限超载列入危险驾驶罪》http://news.cctv.com/2016/12/25/ARTI8MmPFhpnbohxz09Am22R161225.shtml，最后访问时间[2019-10-23]。2019年两会召开，全国政协委员、广东省政协副主席马光瑜建议将“货车超载”像治理酒驾行为一样，以危险驾驶罪入刑。④中国民主党网站：《马光瑜委员：建议加强监管货车的超载和超限问题》http://www.ngd.org.cn/jczt/jj2019qglk/2019lkcy/62283.htm，最后访问时间[2019-10-23]。将货车超载行为纳入刑法，是否能够有效地治理超载问题？刑法是否是解决超载问题的最佳手段？“超载入刑”能否起到良好的社会效果？以上问题将是本文重点探讨的内容。

二、“超载入刑”与否的理论观点之争

近年来，超载引发的事故频发，造成了大量的财产损失和人身伤亡。因此，超载能否入刑也成为了刑法学界针锋相对的理论问题。关于超载能否予以刑法上的规制，学界主要存在以下两种观点之争：一种观点是主张入刑，持该种观点的学者认为，超载问题已经严重威胁到人们的人身和财产安全，有必要进行刑罚惩处（以下简称为“入刑派”） 。而另一种观点则认为，刑法并不是万能的，解决超载问题，其他部门法可能会更有优势，能够取得相较于刑法更良好的社会效果（以下简称为“反入刑派”）。

（一）入刑派：主张“超载入刑”大势所趋

在入刑派看来，治理货车“超载”问题，刑法是最佳手段，能够很好地解决类似问题。入刑派主要是从以下几点来论证货车“超载”的合理性：

第一，货运“超载入刑”是风险社会发展的趋势。当前，我国正处于社会的转型时期，社会在转型的过程中，伴随着的是社会风险暗流涌动，社会格局复杂多变，使得刑法在发展的过程中，犯罪化呈现扩张态势，通过刑法立法规制和防控社会风险的意图明显。[1]譬如，《刑法修正案（八）》将“醉酒驾驶”“飙车”等危险驾驶行为纳入危险驾驶罪的规制范畴；又如，《刑法修正案（九）》将“从事校车业务或者旅客运输，严重超过额定乘员载客，或者严重超过规定时速行驶的”也纳入危险驾驶罪的范畴。刑法通过对危险驾驶这种高风险行为进行立法防控，以更好地保护集体和个人的法益，更好地规制交通运输领域中存在的社会风险，体现了风险社会通过刑法进行安全规制的立法特征。

另外，随着社会经济技术的发展和汽车时代的到来，醉酒驾驶、追逐竞驶等危险驾驶行为的危险系数日益增高，通过刑法进行规制，既符合社会发展的现实需要，同时也是国家预防和减少社会风险以满足民众安全意愿之举。货运超载对社会造成的危险指数，与醉驾和校车、客车超载造成的社会危害性不相上下。因而，在这种防控风险社会的大背景之下，为了公众和社会安全需要的考量，有必要将货运超载纳入危险驾驶罪的范畴之中。

第二，现行法律规定与货车超载运行所造成的巨大危害后果不相宜。《道路交通安全法》对超载的上限处罚是2000元，而《公路法》的上限处罚是3万元，①《道路交通安全法》第92条第2款规定：货运机动车超过核定载质量的，处200元以上500元以下罚款；超过核定载质量30%或者违反规定载客的，处500元以上2000元以下罚款。《公路法》第76条第5项规定：车辆超限使用汽车渡船或者在公路上擅自超限行驶的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处3万元以下的罚款。根据新法优于旧法的原则，现行立法规定货运超载最高限度的处罚也仅是3万元的罚款。相比较于货车超载发生事故，所造成的人身伤亡，以及道路设施损坏、桥梁坍塌等巨额财产损失，现行法律规定的处罚力度显然太小，违法后果与处罚结果不相适宜。譬如，在“无锡高架侧翻”一案中，仅就高架桥侧翻造成的财产损失，即便按照《公路法》3万元的顶格处罚，也远远不能填补所造成的损害后果。现实中，相当一部分货运超载司机抱着侥幸心理，认为超载不可能被查到，即使被查到了，处罚的力度也比较低。因而，现行的法律处罚力度对于“货运超载”人员缺少威慑力。

第三，货运“超载入刑”可以提高违法成本，避免危害后果的“重演”。违法超载的大货车越多越会导致运费偏低，这使得守法的大货车运费相对高昂。在市场上守法的货车无法与违法的货车进行竞争，守法货车的生存空间不断被挤占，最终不得不倒逼大家一起违法超载。载重40吨的货车，拉100吨以上的货物，收益直接暴涨，处罚却不严重，司机交完罚款仍然能继续超载，甚至变本加厉以争取把损失再赚回来。据交通部门测算，高速公路的车辆超载50%，公路的正常使用寿命将缩短约80%。因而，货运超载行为对道路设施和桥梁造成的损害是不可估量的。我国每年因道路、桥梁等设施的养护、修补所支出的金钱都是天文数字，而这些违法导致的巨额社会成本不是由违法超载的司机承担，最终是要转嫁到每个纳税人身上的。因此，货运超载所带来的违法收益远远高于违法的成本，这就相当于在变相鼓励违法，因而，将“货运超载入刑”，提高货运超载的违法成本是有必要的。

（二）反入刑派：治理“超载”需要破除刑法万能论

刑法虽然是惩罚违法犯罪行为手段中的一种，但并不是唯一，除此之外，还有其他的部门法，譬如行政法的规制手段。在治理超载的问题上，要摒弃刑法万能论思想，刑法在治理超载的问题上，未必有其他部门法所能取得的良好的社会效果。

首先，刑法具有谦抑性。对于任何违法行为的制裁，如果运用行政法、民法的手段能够进行规制，就没有必要动用刑事手段。刑法谦抑性的本质在于刑法的补充性，即刑法是保护法益的最后手段，而非常规手段。当运用行政手段、经济手段等其他社会手段能够实现调控社会目的时，刑法应当保持静默，仅用其他社会手段对保护法益或维护社会秩序无能为力时，刑法必须发挥作用。[2]刑法的谦抑性要求刑事手段是保障公民权利救济的最后屏障，刑罚只能在“不得已”情况下运用，而不是维持社会秩序的优先选项。就货运超载来说，如果能够通过行政规制、民事诉讼、经济调控等手段，实现运输行业的良性发展，则没有必要将“超载入刑”作为必要手段。

其次，当前刑法典对货运超载行为有所规制。对货运超载行为所造成的人员伤亡，道路、桥梁设施损毁等重特大事故，现行刑法典已经规定了交通肇事罪、过失破坏交通设施罪、过失以危险方法危害公共安全罪等罪名进行刑事处罚，因而没有必要专门将货运超载行为作为一种新的抽象危险犯，纳入危险驾驶罪的范畴，“超限入刑”本身是一个伪命题，还会给公众造成刑法存在漏洞的误解。刘艳红教授认为将超载行为纳入危险驾驶罪进行规制，实则是“属于一种回避行政管理责任的慵懒之举”。[3]预防超载这种社会危害行为最好的方式不是将其纳入刑法，而是其他社会管理手段的综合运用。

再次，刑法司法公正与效率有冲突。动辄把社会乱象寄希望于刑法规制，是一种刑法万能主义的偏向。刑事手段更注重公正的价值，刑事制裁意味着在时间、人力、财力上要投入更大的成本，每一起货运超载可能意味着要经过公安机关的调查取证、检察机关的审查起诉、被告人辩护权等诉讼权利的充分保障、法院的居中审判、看守所及监狱机关的关押等，以正规的刑事诉讼程序处理轻微的反社会行为，无异于“大炮轰蚊子”，投入过多而产出过少，[4]不仅挤占了大量有限的司法资源，而且无法满足效率的要求。

最后，事前预防好过事后救济。事后救济表现出一种被动性的特征，是一种以较高成本化解社会矛盾的方式，往往是社会矛盾达到临界点，演变成大的群体性事件或公共事件时，才花费大量的人力、警力、财力维护社会秩序。[5]而事前预防则是主动性的介入，能够在社会矛盾的萌芽阶段将其化解。刑法的补充性适用，意味着刑事制裁偏向一种事后救济手段。而行政权力的主动性、直接性和广泛性，表明行政管理不仅能够进行事后救济，而且更注重事前预防和事中预警。就超载运输行为来看，本身是一个行政执法问题，采用事后救济机制治标不治本，还暴露了行政执法的不力，有损政府的形象与公信力。无锡高架桥事故发生之前，就已经有市民向相关执法部门举报超载现象，而直到事故发生之后，相关执法部门才重视起来加强超载行为的治理，因而道路交通安全事故发生的主要原因在于行政机关执法的懈怠，而非刑法的缺位。治超工作的重心，不在于加强刑事立法，而是如何进一步发挥行政机关执法的能动性。

三、货车超载问题的法律规制

（一）关于“超载入刑”观点之异议

“超载入刑”并非当今社会发展的需要，除入刑之外可以有更好的处理方式，笔者将在下文中予以重点论述。我国刑法正在逐步废除死亡的有关罪名，体现了出刑化的一种理念。不能因为某一事件被媒体曝光，就要考虑入刑与否的问题。在现有的体制框架下可以解决的问题，就没有必要纳入刑法规制的范畴。例如，现在不满刑事责任年龄人犯罪的现象经媒体曝光之后，一些学者就认为，需要修改刑事责任年龄的规定。刑事责任年龄的修改需要考虑到多种因素，譬如，案件的发生数量，我国每年刑事案件有一百多万件，而不满刑事责任年龄人的犯罪案件只是其中的冰山一角。“超载入刑”问题亦是如此，笔者认为，入刑派的观点存在诸多的不合理之处。

其一，风险社会与“超载入刑”没有必然的联系。风险社会的管控手段并不是唯一的，其他部门法能够解决的问题，刑法就应该让位。古语云：“重典治乱世。”我国正处于和平发展阶段，经济平稳运行，没有必要将刑法作为解决问题的唯一突破口，某些社会问题的治理，刑法并没有行政规制手段的社会效果良好。

其二，处罚与违法后果不相当，可以调整处罚的力度和增设处罚的种类。笔者认为，行政处罚中有若干的处罚手段，既然现有的处罚力度无法达到预期的惩处效果，可以通过行政法中的一些处罚手段进行弥补，譬如，吊销驾驶证、责令停产停业等措施。同时也可以提高处罚的数额，增加违法的成本。

其三，“超载”入刑虽可治超，但可能造成运输业的萎靡。运输行业在我国市场经济的发展过程中起着举足轻重的作用，运用刑法手段治超，虽然可能起到一定威慑效用，但是过分打击，必然造成矫枉过正。超载的原因在于成本高、收益低，而若再以刑法严惩，则必然会造成人员转行，运输业一蹶不振，不利于经济的发展。如何平衡治理超载与经济发展之间的矛盾，需要各方协同发力。

（二）“货运超载”问题的具体规制路径

第一，加强运输行业市场监管，改善营商环境。货运超载之所以屡禁不止，其根源在于“不超载不赚钱”的畸形货运市场。其原因主要包括两个方面：一是运费低。随着中国经济的逐渐发展，一辆货车的投资变得相对容易，货运行业门槛低无可低，大量个体运营户涌入，货运群体呈现“小、散、乱、弱”的局面，只能靠竞相压低运费获取生意，而为了保证成本和利润不得不选择超载，长此以往形成恶性循环。[6]二是成本高。对于燃油费、路桥通行费、挂靠费、车辆维修费以及各种违章罚款等，货运司机迫于生计选择超载，其既是超载事故的加害者，也是受害者。若整个货运行业现状不改变，一味地通过刑罚的高压政策打击货运司机，可能导致矛盾激化，而不能从根本上解决超载问题。因而，治理超载必须从源头着手，进行行业内部的整治与自救。其一，鼓励中小企业之间的联盟，加强货运行业之间的集约经营，整治恶性竞争，让运输行业的生态重新走上正轨。[7]其二，改善挂靠的行业现象，减轻货运司机的负担。我国九成以上的运输户是个体运营，由于不符合道路运输的资质和安全运营要求，大量个体运营户选择挂靠公司，这些公司既不管理货运车辆，也不对车辆事故负责，却收取高额的挂靠费，极大地增加了货运司机的负担。因而，有必要对这种现状加以整治，可以借鉴“滴滴出行”的运营模式，利用互联网建立统一的货运平台，对大货车及司机进行登记管理。其三，降低运输成本，继续完善取消省界之间收费站等举措，落实中央对柴油消费税制的结构性减税政策，健全长效监管机制，降低货运运营成本，改善道路运输行业营商环境。另外，加强行政部门指导和服务，强化市场监管和行政执法力度，促使运价合理回归，促进整个运输行业的良性发展，消除滋生超载的环境和土壤，使不超载也能获利，既解决超载难题，又促进经济的稳健发展。

第二，加强行政执法监管，提升行政执法能力。现行法律法规和规章对超载现象规制的行政处罚梯次明显，应当能够有效遏制超载现象，而实践中超载现象却泛滥横行，产生这种现象的关键在于行政执法的不彻底。具体表现：一是执法模式单一。执法主体为了减少麻烦，只罚不管，罚款之后继续放行，治理超载甚至成为某些执法部门创收的工具，反而刺激承运人更加超载运营。我国法规中除了规定罚款之外，还规定吊销车辆营运证和驾驶证、黑名单、信用考核等制裁手段，而执法主体却极少实施除罚款以外的其他手段，使这些真正能有效遏制和打击超载行为的手段被束之高阁。此外，罚款的对象除了货运司机之外，我国还建立了“一超四罚”制度，然而实践中，执法主体忽视了对车主、道路运输企业、货运源头单位的处罚。二是执法不协同。部门之间各行其是，分块执法、多头执法，容易出现部门之间重复执法、利益不协调、沟通不顺畅等问题。三是选择性执法。时间上紧一阵松一阵的治理，执法未能形成一个长效机制，而且本地车辆与外地车辆执法标准不一，容易滋生地方保护主义和权力寻租。四是执法环节单一。执法部门不能仅查处上路的超载车辆，而应追根溯源，严格防控车辆的非法改装、出厂，强化对货运源头单位的监督。治理超载不能像“踢皮球”，各执法部门应主动作为、善于作为，做到有法必依，守土有责、守土尽责，把依法属于本部门的职责履行到位。加强对行政执法的监督，通过热线电话、政府网站邮箱等受理投诉举报，及时反馈处理结果，强化行政复议，健全申诉渠道，加强监督检查，将区域执法情况及时在网站公布，完善行政执法工作责任倒查与追究制度，提高行政管理能力，是有效治超的重要举措。

第三，加强交通信用体系建设，提升货运行业治理能力。习近平总书记高度重视社会信用体系的建设，把社会信用体系的建设摆在治国理政的位置之上，强调“要抓紧建立覆盖全社会的征信系统，完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制”。[8]党的十九大报告再次强调社会信用建设的重要性，将其作为社会治理和公共管理的重要手段。[9]交通信用体系的建设是整个社会信用体系建设的重要组成部分，大力推动交通运输行业信用体系的建设，整合货运行业的信用数据资源，推进货运信用信息平台建设，加强各部门对货运违章信息的收集、报送和共享机制，有利于敦促道路运输经营者和从业人员遵守相关法律法规，打破货运市场恶性循环怪圈，实现市场公平竞争，促进货运行业高质量发展。要使企业和个人遵守交通规则的意识压过经济利益的冲动，除了加强执法部门的管制之外，还要将企业和个人的其他政策待遇和经营活动，与交通违法的失信行为挂钩，依法从严从重追究超载运输企业“失信者”的法律责任。[10]对遵守货运行业的“守信者”，降低其制度性交易成本，保障其在市场竞争中的领先地位，而对“失信者”加强监管，强化部门之间的联合惩戒，使“失信者”在货运行业难以立足。

第四，健全对货车司机的社会保障。据交通运输部的统计，我国货运司机数量超过3000万，平均每天在途货运量8400万余吨，服务约4.3亿个家庭，2017年完成总产值约3万亿元，占全社会GDP的5%，①数据来源：全国政协委员李守镇在2019年两会上的提案；人民网：《交通部：截至2017年底我国公路通车总里程逾477万公里》http://finance.people.com.cn/n1/2018/1221/c1004-30481171.html，最后访问时间[2019-10-23]。为我国国民经济发展做出了重要贡献，货车司机群体已经成为一支规模庞大的新型劳动大军。然而，现实中这个庞大的劳动群体普遍存在受教育程度低、规则意识不强、工作强度大、工作压力大、工资相对较低、缺少社会福利保障等问题。在加强治超问题上，提高司机的职业素养，加强对司机的权益保障，也是治理超载一个不容忽视的重要方面。例如，推动更多货运司机加入工会，通过工会，健全对司机职业技能和规范的培训；改善司机的就业环境，通过借助物联网、大数据等先进信息技术，实现承运人和托运人之间的信息对称，合理调配货运资源，增加货运司机的休息时间；加强对司机的社会保障，健全对合法运输司机的工伤保险和基本养老保险的覆盖面等。

四、结语

“治超”难题一直困扰着司法实践，在无锡高架桥侧翻带来严重社会危害后果的同时，也引起了刑法学理论界关于货车“超载入刑”问题的讨论热潮。然而，无锡高架桥侧翻的背后反映出了更多的问题，如畸形的货运市场、行政监管措施不到位等，不是简单的将“超载入刑”就能化解“治超”难题，入刑并非“治超”的现实进路。货车超载的治理是一项繁杂的执法活动，重刑思想只能用于乱世。当下，更为重要的就是发挥行政执法部门的协同作用，行政机关要严格执法，合理合法地规范运输市场，通过刚柔并济的手段共同应对货车超载的问题，方能起到良好的“治超”效果。