论监察法规与中国规范体系的融贯

2019年10月26日，第十三届全国人大常委会第十四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》（以下简称“《决定》”），正式授权国家监察委员会制定监察法规。根据《决定》，监察法规成为一个新的立法类别，国家监察委员会成为新的立法主体，是中国规范体系新的组成部分。监察法规是推进反腐败国家立法工作的重要成果，在国家监察体制改革深入推进、监察委员会与党的纪律检查委员会深度合署办公的背景下，监察法规作为新生事物，如与原有制度衔接失洽，则势必对我国既有的法律体系与党内法规制度体系形成冲击。为此，本文拟从规范体系融贯性的视角出发，对监察法规的地位、监察法规与中国规范体系的关系进行剖析，探寻实现监察法规与中国既有规范体系融贯的路径，以期对监察立规事业及中国规范体系的融贯发展有所裨益。

一、中国规范体系融贯的内涵

融贯是描述规范体系内部运行状态的词语，不是所有规范体系都能够合理融贯，但融贯程度的高低是评价一个规范体系优良的标准与依据，体系内部越融贯，则各个规则间的运作就越有序，进而规范体系作为整体所能产生的正向作用也就越大，反之亦然。因此，内部的高度融贯对规范体系的稳定发展具有重要意义，洞悉融贯之理也成为一个规范体系得以保持平衡稳定发展的重要保障。

（一）规范体系融贯概念的释出

规范体系，即由各类对社会行为具有普遍拘束力的规则集合而成的规则群，“在规范体系中，它的组成单位是规范类型”①刘作翔：《规范体系：一个新体系结构的思考》，《东方法学》2013年第1期。。一个国家或社会往往存在多种规范形式，相应形成多种规范体系，其中，法律体系是所有规范体系中最常见的体系样态。长期以来，我国习惯于将中国规范体系简单划分为法律规范体系与道德规范体系两种，但随着社会关系的复杂化，党内法规、党的政策、国家政策等规则样态相继涌现，仅依据原有的二分法显然已无法全面体现当前中国的规范类型，对此，越来越多的学者开始着眼于对中国规范体系进行全新的类型划分。刘作翔认为，当前中国存在法律规范体系、党内法规及党的政策体系、国家政策体系以及其他社会规范体系等4种规范体系类型。②参见刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，《中国社会科学》2019年第7期。喻中认为，中国规范体系中“最重要的是党规和国家法律体系，此外还有宗教规范、道德规范、民间规范等”③支振锋：《规范体系：法治中国的概念创新——“法治中国下的规范体系及结构”学术研讨会综述》，《环球法律评论》2016年第1期。。李克杰认为，“法律、道德和‘组织规范’共同构成现代社会的规范体系”④李克杰：《国家治理现代化视阈下的法律、道德与组织规范关系》，《北方法学》2015年第3期。，此外，潘志成等学者还提出了如“民族地区社会治理中的规范体系”⑤同注③。一类的特殊规范体系类型。中国的复杂国情下，实践中发挥作用的规范类型众多，当前，学界在中国规范体系的结构划分这一问题上尚未形成统一论断。结合监察法规与各具体规范体系之间的关系，从利于行文的角度出发，本文拟将中国规范体系分作国家法律体系、党内法规体系及以政策体系、道德体系为代表的其他规范体系3 大类，并据此展开论述。

哲学界和法学界都存在对融贯（coherence）理论的研究，在法学领域，融贯一词作为学术用语来自学者对“coherence”的意译。中国台湾学者颜厥安在《论证、客观性与融贯性——由几篇文献检讨法律论证的基本问题》⑥颜厥安在《论证、客观性与融贯性——由几篇文献检讨法律论证的基本问题》一文中主要探讨的是法律论证的融贯性，而非法律体系的融贯性。一文中首次将“coherence”一词译为“融贯”或“融贯性”⑦参见侯学勇：《融贯性的概念分析：与一致性相比较》，载陈金钊、谢晖主编：《法律方法》（第9卷），山东人民出版社2009年版，第124页。（后文统一使用“融贯”表述）。长期以来，学界关于融贯理论的探讨多分为两种，一是法律论证的融贯，二是法律体系的融贯。法律论证的融贯，“关注如何在论证中将其理由（reason)得以融贯的联结,推导出裁判结果”⑧蔡琳：《法律论证中的融贯论》，《法制与社会发展》2006年第2期。，而法律体系的融贯，“关注的是使整个法律体系的各个组成部分达到融贯”⑨同注⑦。。本文所探讨的监察法规与中国规范体系的融贯即是后者。融贯是一个表示程度的词，于体系而言，并没有绝对的或最好的融贯。与融贯相对应，“一致”⑩以侯学勇为代表的学者，常将“consistency”一词译为“一致”或“一致性”，详见侯学勇所撰《融贯性的概念分析：与一致性相比较》（参见注释⑦）一文：“对于‘consistency’一词，学界几乎一致地译为‘一致’或‘一致性’并无太大分歧。”（consistency，有学者也将之译为“连贯”或“连贯性”⑪参见雷磊：《融贯性与法律体系的建构——兼论当代中国法律体系的融贯化》，《法学家》2012年第2期。）是常与之相比较的概念，一致要求两命题之间不存在逻辑矛盾，而融贯对命题之间关系的要求则更高。有学者将融贯的要求概括为3个层次，其中“一致”是最低层次的融贯性要求，进而是体系的融贯，理念的融贯则是较高层面的要求。①参见雷磊：《融贯性与法律体系的建构——兼论当代中国法律体系的融贯化》，《法学家》2012年第2期。体系的融贯，即规范体系内各部门之间存在积极的关联；理念的融贯，则指规则背后的指导精神或价值的统一。通说认为，一致是融贯的必要但非充分条件，即一个融贯的体系首先应当是内在一致的，其各组成部分间不存在逻辑矛盾。在实现内部一致的基础上，借助体系内的运行原则与解释规则，一个更加融贯的体系应当是内部自洽的。

（二）中国规范体系融贯的基点

《决定》出台前，中国规范体系内已经存在一套完整的融贯机制，而监察法规的出现一定程度上影响了部分规范体系的运作与协调。为使监察法规与中国规范体系融贯得宜，监察法规作为该体系的重要部分应当遵循体系内的既有运行规则，尤其是体系内的根本规范。

《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》分别是国家法律体系与党内法规体系的根本规范，也是实现中国规范体系融贯的重要基点。在中国原有规范体系中，由国家强制力保障实施的国家法律体系始终是占主导地位的规范体系，宪法作为根本大法，不仅对于法律体系，也对其他规范系统起到统领作用。监察法规是国家监察法律体系的分支，首先应当符合宪法规定，这是实现其与法律体系内其他规范融贯的出发点。同时，在中国共产党的领导下，党内法规体系飞速发展，成为继国家法律后我国又一重要的规范体系。党章是党内的根本规范，是实现党内法规体系内部融贯的基点，国家监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，在此背景下，由国家监察委员会制定的监察法规与中央纪律检查委员会制定的相关党内法规也具有难以割断的联系，因此，实现监察法规与党内法规体系的融贯也须抓住党章这一关键。

“党章是全体党员的根本章程，宪法是国家的根本大法”②周叶中、汤景业：《论宪法与党章的关系》，《中共中央党校学报》2017年第3期。，两者是“紧密联系而相互支撑”③同注①。的关系，宪法序言明确了中国共产党的领导地位，而党章总纲部分也明确“党必须在宪法和法律的范围内活动”。在法律体系和党内法规体系中，遵循宪法和党章是分别实现两体系内部融贯的最基本要求，而在两者的相互配合与作用之下，宪法与党章又构成了整个中国规范体系融贯的根本出发点。

二、监察法规在中国规范体系中的地位

2018年3月以来，《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称“《宪法修正案》”）与《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”）相继出台，纪检监察体制改革进一步深化。2019年10月监察法规诞生，其作为纪检监察体制改革向纵深推进的最新制度成果，一方面具有国法属性，另一方面又与党内法规制度、党和国家政策体系以及道德体系密切相关，在进一步探析监察法规与中国规范体系的融贯前，须得厘清其与国家法律体系、党内法规体系以及其他规范体系的关系，明晰其在中国规范体系中的地位。

（一）监察法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分

根据现行《中华人民共和国立法法》（以下简称“《立法法》”）的规定，宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例及国务院部门规章、地方政府规章共同构成了中国特色社会主义法律体系，以上述立法门类为基础，我国当前已形成了较为完备的法阶层体系，监察法规作为一项新兴立法类别，宜遵循原有法阶层秩序。

第一，监察法规的设立与法规制定权的授予，契合纪检监察体制改革深入推进背景下的现实需要。2018年3月20日，《监察法》出台，为监察工作的开展提供了制度指引。《监察法》是国家监察领域的统领性法律，其中条款多为原则性内容，实际缺乏也不宜涉及大量的细节性规定，对监察委员会的实践运作助益有限。此外，“我国现行监察法律体系还比较单薄，针对《监察法》的许多重要内容还存在立法空白”①林珊珊：《监察法规的制定与地位》，《学习时报》2019年10月30日。，仅依靠一部统领性的法律并不足以支持监察实践工作的开展，此时，监察法规的价值就在于结合实践需要，根据宪法、法律之精神，制定配套规定，以弥补《监察法》在实践应用中的不足，而国家监察委员会作为国家监察工作的实施者，无疑是当下最适当的立规主体。

第二，国家监察委员会成为监察法规的制定主体也符合宪法一贯的逻辑。2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《宪法修正案》，在宪法第3章“国家机构”中增设“监察委员会”一节，对监察委员会的地位、职能等事项作出专项规定，正式确立了监察机关在宪法上的地位。根据《中华人民共和国宪法》及《立法法》的规定，全国人大及地方各级人大为国家权力机关，全国人大及其常委会行使国家立法权，制定并修改法律；国务院及地方各级人民政府为国家行政机关，国务院作为最高国家行政机关，依据宪法和法律制定行政法规；各级人民法院为国家审判机关，各级人民检察院为国家检察机关，根据1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》第2条规定，最高人民法院有权依据审判工作需要作出审判解释，最高人民检察院有权依据检察工作需要作出检察解释。无论基于何种授权，上述四大机关都享有相应的立法权或解释制定权，在此逻辑之下，国家监察委员会作为最高监察机关，为便于监察工作的开展，也应享有一定立法权。尽管当前全国人大尚未于《立法法》中对国家监察委员会和监察法规的身份予以确认，但无论基于现实逻辑还是宪法逻辑，监察法规的存在都具有正当性，且将成为中国特色社会主义法律体系中一股不可或缺的力量。

第三，监察法规在效力位阶上与行政法规平行。国家权力机关、行政机关、监察机关、审判机关和检察机关并称为我国五大机关，从机关的产生上讲，各级行政机关、监察机关、审判机关和检察机关均由本级人大产生，在权力来源上具有一致性，而行政权、监察权、审判权和检察权同属国家权力的分支，在位阶上也应当处于平行地位。《中华人民共和国宪法》第127条规定，“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。国务院作为最高国家行政机关，行使最高国家行政权，国家监察委员会作为最高监察机关，行使最高监察权，国务院与国家监察委员会分别作为行使国家行政权与监察权的最高机关，相互独立，各司其职，不存在相互隶属或交叉关系，地位平等。相应地，由国务院制定的行政法规与国家监察委员会制定的监察法规在效力位阶上也应当是平行的。法律的制定主体为国家最高权力机关，行政法规的制定主体为最高国家行政机关，监察法规的制定主体为最高监察机关，根据《立法法》规定，宪法具有最高法律效力，法律次之，法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章，行政法规的效力高于地方性法规及规章。监察法规既然与行政法规处于同一效力位阶，则监察法规的效力应当低于宪法和法律，而高于地方性法规及规章等。

（二）监察法规与党内法规体系具有密切联系

纪检监察体制改革背景下，监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，在办公地点、人员配备与监察对象上都具有重合性，监察法律法规相较于其他法律门类更易受党内法规的影响，如《监察法》就吸收了党内的“两规”措施并将其转化为于法有据的“留置”制度，使之在国法层面得以确立。国家监察委员会成立不久，在立规或实操方面都处于探索阶段，而党的纪律检查委员会则已经在长期的实践中积累了大量经验。鉴于两机构合署办公的现状，未来监察法规在制定时或监察委员会在工作中都或多或少地会参考纪律检查委员会积累的有益经验，甚至吸收党内的相关规定或制度。尽管监察法规归属于国家法律的范畴，但考虑到其与党内法规、党的机构的密切联系，它的性质已经不单单是国家法律，而带有了跨规范属性的色彩。监察法规的跨规范属性实际上对其与中国规范体系的融贯提出了更高的要求。在多数情况下，新兴规范门类仅对其直接归属的规范体系产生影响，但于监察法规而言，其作为中国特色社会主义法律体系的组成部分，应当关注对现有法律体系的影响，同时基于与党内的密切联系，还需考虑与党内法规体系的融贯。

根据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称“《制定条例》”）第2条，中央纪律监察委员会有权制定党内法规，监察委员会成立后，《决定》出台前，国家监察委员会与中央纪律检查委员会便常以党政联合发文的形式出台相关规范性文件，同时作用于党内和党外。《决定》出台后，纪委监委联合发文的情形依然存在，今后如何妥善处理监察法规与党政联合发文的关系也将成为一个棘手的问题。

（三）监察法规与其他规范体系的关系

除国家法律与党内法规外，政策和道德规范等同样与监察法规存在着紧密联系。一方面，监察法规是政策决断的产物，受党和国家政策的指导；另一方面，中国自封建时期以来就有“为官清廉”的道德诉求，纪检监察中的大量内容存在道德评价与价值判断的色彩。

我国的政策主要体现为国家政策和党的政策两种形式。党的政策中部分政策专门调整党自身的各种关系，另一部分则是“党关于国家的政治、经济、军事、文化以及社会生活等各方面的政策”①李步云：《政策与法律关系的几个问题》，《法学季刊》1984年第3期。，适用于全国，后者通过国家权力机关可上升为国家政策。反腐败政策既是党的重大政策也是国家政策。党的十八大以来，反腐败斗争在全党和全国范围内深度开展，在反腐败政策的指导下，纪检监察体制改革深入推进，反腐败制度体系亟待建立，在此背景下，监察委员会、《监察法》以及监察法规相继问世。反腐败政策是制定监察法规的政治依据，监察法规是将反腐败政策进行细化和规范表述的一种形式，在这样的双向关系下，监察法规面临着如何与党和国家政策体系融贯的问题。一方面，政策具有时效性，往往先于立法存在，并以其精神指导立法工作的开展，立法则具有滞后性与稳定性，反腐败政策的更新与监察立规间存在不可避免的时间差，监察法规既要确保自身的稳定，也必须做到与时俱进，对此，建立健全监察法规的立改废释机制将成为实现监察法规与政策体系良好融贯的关键。另一方面，政策具有宏观性与阶级性，对于部分高度概括或高度抽象的政策，监察法规须弥补其在细节部署上的不足，进行细化规定；对于部分不宜进行法律规定的内容，监察法规也应坚守底线正义，严格明确法律的管辖范围，保持谦抑。

反腐败既是一项政策，同时也是一种道德诉求。在千年历史文化的积淀下，中国社会形成了一套针对为官从政者的、以“清正廉洁”为核心的道德规范体系，监察法规对公职人员及有关人员贪污腐败行为的规制在思想源流上即可寻溯于此。我们常说，法律是最低限度的道德，一方面，正义的法律应当符合道德的基本要求，但另一方面，法律又不可过多涉足道德领域，不能以道德标准对人的行为设限。如果监察法规对公职人员的行为设立了过高标准，尽管较好地响应了道德层面的要求，但过犹不及，实践中容易使公职人员束手束脚，丧失能动性，不利于工作开展；但若所设标准过低，则又无法起到约束与威慑作用。因此，如何使道德诉求恰到好处地体现在监察法规之中，实现法律要求与道德标准间的平衡关系，将成为国家监察委员会在行使法规制定权时面临的一个重要问题。

三、监察法规融入中国规范体系的立规技术性原则

《立法法》是指导和规范国家立法活动的基本法。《决定》出台前，国家法律体系内以宪法和《立法法》为中心已建立起一套完整的融贯机制。随着全国人大常委会对国家监察委员会的授权，当前的《立法法》显然已无法满足监察立规活动的需要，但《立法法》的修改所涉极广，不是朝夕间能完成的，短期内监察立规工作仍将面临因制定权限、范围及程序等相关细节性规定的缺失而造成的立规困境。为确保《立法法》修改前后监察立规活动的规范性和稳定性，在该法修改完成前的大段空档期内，为使监察法规与中国规范体系融贯得宜，国家监察委员会在制定监察法规时，应当受到宪法法律尤其是《立法法》精神的约束和指导，遵循原有规范体系中已经确立的若干技术性原则。

（一）根本规范优位原则

根本规范优位原则要求首先遵循宪法与党章，这是由两者的根本规范地位决定的。根本规范优位原则具体包含宪法优位与党章优位两项内容。党章优位原则要求监察法规在吸收转化党内法规相关规定时，应注意遵循党章意指，不宜与党章中的规定或精神相悖。宪法优位原则包括两方面内涵，一是要遵守宪法的规定。现行宪法第3章第7节专门就监察委员会的地位、组织、职权、领导方式、产生方式及权力行使等内容进行了规定，国家监察委员会在制定监察法规时不得与上述规定相违背。二是要贯彻落实宪法的精神。宪法序言规定，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。党的十八大以来，中国共产党高度重视宪法在治国理政中的重要地位，不断推进宪法实施制度的落实。根据《决定》要求，国家监察委员会为贯彻实施宪法和《监察法》之需要制定监察法规，贯彻落实宪法之精神应当作为监察法规的立规目的而被遵守。

（二）规范保留原则

法律体系内设有法律保留，党内法规体系内设有法规保留，两者可统称为规范保留。监察法规除应符合《立法法》规定的法律保留原则外，鉴于与党内法规体系的密切联系，还应注意遵循《制定条例》规定的法规保留原则。

《立法法》对法律保留的规定适用于一切立法活动，监察法规亦受该原则限制。我国《立法法》区分了法律相对保留事项与法律绝对保留事项，除全国人大及其常委会外的任何机关都无权对法律绝对保留的事项进行规定，具体到监察立规领域，即国家监察委员会不得制定有关犯罪和刑法、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚以及监察制度、司法制度这3类事项的监察法规。特殊情况下，法律相对保留的事项可由全国人大及其常委会授权给特定机关进行授权性立法。根据《立法法》第65条第2项的规定，除为执行法律和履行其自身行政管理职权的需要外，国务院可以在全国人大及其常委会的授权下，就法律相对保留的事项先行制定行政法规，也即除职权性立法外，全国人大常委会还赋予了国务院进行授权性立法的空间。参考《立法法》对国务院的授权性立法规定，国家监察委员会是否同样可以就法律相对保留的事项作出规定呢？《决定》的第1条第2款对国家监察委员会的立规范围作出了明确限定，《决定》指出，国家监察委员会可以就以下两类事项作出规定：“（一）为执行法律的规定需要制定监察法规的事项；（二）为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项。”从《决定》文本来看，这是一种典型的职权性立法，既然全国人大常委会并未在《决定》中对国家监察委员会进行特别授权，那么除非修改后的《立法法》明确规定全国人大及其常委会可以授权国家监察委员会在必要时，就法律相对保留事项制定监察法规，监察委员会在制定监察法规时就应严格遵照《决定》要求，回避《立法法》第8条所规定的全部法律保留事项，确保立规的合法性。

2019年新修订的《制定条例》第9条第2款规定：“凡是涉及党中央集中统一领导的事项，只能由中央党内法规作出规定。”中央纪律检查委员会仅有权为贯彻执行中央党内法规作出配套规定及履行党章和中央党内法规规定的党的工作相关职责在职权范围内制定党内法规，而无权规定涉及党中央集中统一领导的事项，这是法规保留原则对中央纪律检查委员会立规的要求。监察法规并不直接受党内法规体系相关立规原则的调整，而是借助中央纪律检查委员会这一纽带，间接受到相关原则的约束。前文已述，基于纪委监委合署办公的现状，监察法规与相关党内法规间相互渗透的情况无法避免，假使监察法规中规定的部分事项违反了党内法规体系的一贯原则，则很可能引起两体系的衔接失洽。因此，监察法规的制定同样须满足党内法规体系中的法规保留原则。

（三）立规谦抑原则

谦抑是立法的一项重要原则，监察法规作为一项新的立法类别，在制定之初更应坚持谦抑态度。一方面，在国家法律体系内，国家监察委员会在立规时应注意制定主体与制定权限方面的谦抑；另一方面，为实现监察法规与党内法规、党和国家政策及道德规范等体系的融贯，在制定内容上也应坚持谦抑态度。

从《决定》第1条第1款来看，全国人大常委会授权“国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规”，授权对象明确为国家监察委员会，则此种授权就不得被再授权或转授权，即不得由国家监察委员会二次授权给地方各级监察委员会。进言之，只有国家监察委员会能够成为监察法规的适格制定主体，其以外的地方各级监察委员会无权就监察事项制定监察法规，实务中也更不宜有类似“地方性监察法规”的文件形式出现。此外，前文已述，《决定》并未给予国家监察委员会在必要时就法律相对保留事项制定监察法规的权力，在制定权限上，国家监察委员会应当秉持谦抑的态度。全国人大常委会已尽可能限制国家监察委员会的立规权限，以减小对原有法律体系的影响。因此，在修改后的《立法法》出台以前，监察法规无论是在制定主体还是制定权限上，都应本着克制、谦抑的原则，严格按照《决定》授权进行立规。

监察法是国家立法，属于国家监察法律体系的分支，尽管与党内法规体系、党和国家政策体系、道德规范体系等关联密切，仍应注意体系间的边界。中国社会存在多种规范体系，各规范体系间有相通融贯地方，也有各异的侧重之点。在国家法律体系内，监察法规的目的在于贯彻落实宪法和《监察法》的实施，保障国家监察委员会依法履行最高监察机关职责，调整公职人员及有关人员的行为。基于纪检监察的复杂特点，监察法规与其他规范体系存在无可避免的关联，但监察法规毕竟属于国家法律，对于非国家法律管辖的事项应当保持谦抑态度，避免各规范体系间的混乱。对于党内法规，监察法规应着眼于实现两制度体系间的衔接协调，不宜过多干预党内事务；对于党内国家政策，监察法规应当受其指导，但亦不能不加取舍地全盘吸收；对于道德规范，监察法规可以借鉴吸收，但不宜不切实际地设立过高标准。

（四）程序正义原则

程序正义，既包括立规形式的正义，也包括立规过程的正义。在形式上，监察法规在立规形式上要与《立法法》的要求保持一致。《决定》第2条规定：“监察法规应当经国家监察委员会全体会议决定，由国家监察委员会发布公告予以公布。”相较于《立法法》第2章至第4章对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章等的立法计划、立项、起草、征求意见、前置审核和公布等程序作了的详细安排，而《决定》对于监察法规制定程序的规定就显得过于苍白，从体系完整性的角度出发，监察法规制定过程中的其他程序，也应当符合《立法法》的精神。参考《立法法》第65条至第71条对“行政法规”制定程序的规定，监察法规的制定应至少经历以下环节：第一，为增强立规的公开性与公众参与度，国家监察委员会每年应制定年度立规计划。第二，监察法规起草过程中，应当采用座谈会、听证会等方式广泛听取社会各界意见，并将草案及时公布，向社会征求意见。第三，起草工作完成后，应由国家监察委员会内部对草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料进行审查。第四，根据《决定》要求，监察法规应经国家监察委员会全体会议决定。第五，监察法规经签署后由国家监察委发布公告予以公布。第六，监察法规签署公布后应及时在有关权威刊物及网站上刊载，从目前来看承担此功能的刊物及网站应为中国纪检监察报和中央纪委国家监委网站。其次，监察法规应当贯彻《立法法》所确立的若干程序性原则。尽管《立法法》对有关法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章立法程序的规定不尽相同，但指导精神大同小异，例如，《立法法》第3条至第6条规定的遵循宪法原则、法定程序原则、公平公正公开原则、广泛征求意见原则、民主立法、依法立法、科学立法原则等，在监察立规时，上述原则也宜在制定过程中有所体现。

四、监察法规与中国规范体系的融贯路径

实现监察法规与中国规范体系的良好融贯既需要立规原则的指导，也需要实践操作层面的保障，主要有3条路径。

（一）落实合宪性审查

党的十八大以来，合宪性审查工作进一步推进。在经历了宪法监督、“宪法司法化”、违宪审查等一系列的尝试与探索后，备案审查制度成为我国现阶段合宪性审查工作的重要制度。《立法法》将行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都纳入备案审查范围，监察法规作为监察法律体系的重要组成部分，也应被纳入合宪性审查的范围。同时，由于监察法规与国家权力的运行、与公民基本权利的行使和保障等息息相关，为确保监察权在宪法边界内发挥作用，监察法规必须接受合宪性审查。

《决定》第3条规定：“监察法规应当在公布后的三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规。”2019年12月25日，全国人大常委会法工委关于2019年备案审查工作情况的报告提请全国人大常委会审议，据悉，监察法规已纳入全国人大常委会备案审查工作范围。①参见《中国纪检监察报》2019年12月27日。从《决定》条文来看，全国人大常委会是监察法规的备案审查主体，这与《立法法》对行政法规的要求一致。但除此之外，《立法法》第99条还规定了全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行被动审查与主动审查的情形。该条规定，如果特定国家机关及其他国家机关和公民认为某一行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例违反宪法或法律的，可以依照特定程序向全国人大常委会提出审查建议，全国人大常委会也可对报送备案的规范性文件进行主动审查。相较于《决定》第3条，《立法法》对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例合宪性审查的提起提供了更多的途径，也对宪法监督提出了更高的要求，从体系融贯性的角度考虑，届时《立法法》修改或将监察法规纳入该条，尽管当前《决定》无此规定，上述审查提起的方式在监察法规领域也应当有所体现。

（二）实现立规协调

监察法规既归属于中国特色社会主义法律体系，又与党内法规体系具有密切联系，为实现监察法规与中国规范体系的融贯，监察立规既要确保监察法规与国家法律的衔接协调，也应注意与党内法规的衔接协调。

在法律体系内，监察法规作为一项重要分支，在制定时应当注意位阶利益，确保其所规定的内容不与上位法相抵触，不与同位阶的法律、法规相冲突。不得与上位法相抵触，除不得与宪法抵触外，最重要的是不与《监察法》相抵触。《监察法》是对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律，其在监察制度体系中的领导地位决定了其内容必然具有高度原则化、抽象化等特征，为契合实践的需要，监察法规必须将《监察法》中的原则性条款进行细化，使《监察法》中确立的原则、理念等切实应用于监察实践。细化是对原有规定的合理性解释，而非任意性创设，国家监察委员会在立规时应注意上承宪法法律之精神，下接监察实践之需要，审慎立规。

国家监察体制改革以来，党的各级纪律检查委员会与国家各级监察委员会形成反腐败合力，共同实现对全体党员、全体公职人员及有关人员的监察全覆盖。在国法层面，2018年修改的《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国刑事诉讼法》及新出台的《监察法》是当前监察委员会进行监察活动的最重要依据；在党内法规领域，则有2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》等作为指导执纪活动的规范。在反腐败目的上，上述国家法律与党内法规具有高度一致性，《监察法》等相关监察法律法规与有关纪律检查的党内法规是同向发力，共同发挥作用的，这也是监察委员会与党的纪律检查委员会能够合署办公的一个重要根基。但需要注意的是，党内法规与国家法律在纪检监察目标上的一致性并不意味着两者在具体案件中可以糅杂适用，实践中仍应严格遵守纪法分开的原则，区分监察法律法规与相关党内法规适用的不同领域。

监察法规是由国家监察委员会制定的法规规范，其目的在于贯彻落实《监察法》的规定，更好地服务实践、指导地方各级监察委员会进行监察活动，在国家层面对全体公职人员与有关人员进行监督，其中也包括具有党员身份的人。有关纪律检查的党内法规则仅用于调整各级党组织和全体党员的行为。由于，其两者在调整对象上具有重合性，再加上监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公后，在人员设置和办公地点上联系密切，监察法规的制定应当迎合实践需求，以现有的相关党内法规为参考，捋清监察委员会与党的纪律检查委员会的职责任务，实现监察法规与相关党内法规的衔接协调，在实践中建立起一套高效的分工协作机制。

（三）做好制度承接

新时代党内法规与国家法律关系问题体现在监察法规领域的一个重大命题就是如何处理党政机关联合发文的问题。党政联合发文是近年来十分常见的发文形式，对于党政联合发文的性质，欧爱民教授有“混合性党规”的提法，意指“党政共同制定，既能调整党务，也能调整国务，既能约束党组织与党员，也能约束非党组织与党外人士的党内法规。”①欧爱民、赵筱芳：《论党内法规的识别标准》，《湖南科技大学学报（社会科学版）》2019年第1期。2018年4月，中央纪律检查委员会和国家监察委员会联合印发了《公职人员政务处分暂行规定》（以下简称“《暂行规定》”），要求各省、自治区、直辖市纪委、监委和中央纪委各派出机构遵照执行。从形式上来看，该《暂行规定》属于典型的党政联合发文，从产生的效果来看，由于该暂行规定由中央纪律检查委员会和国家监察委员会联合印发，并在通知中明确要求纪委和监委遵照执行，因此其既在党内发挥作用，也在国家层面产生约束力。

《决定》出台以前，国家监察委员会尚不具备监察法规制定权，国家监察委员会的文件多以党政联合发文的形式与中央纪律检查委员会联合发布，在全国人大常委会明确授权后，监察法规将逐步取代党政联合发文的形式，监察法规与有关纪律检查的党内法规之间仍应是衔接与协调的关系。2019年11月，中央纪委国家监委印发指导意见，同样以党政联合发文的形式对纪检监察机关（机构）在监督检查审查调查工作中开展协作配合相关事宜作出规定。指导意见对纪检监察机关（机构）之间开展协作配合事项的范围进行了明确，“分别对纪检监察机关（机构）之间商请协助采取措施、协商确定案件管辖以及移送问题线索的办理程序等作出细化规定，并对协作配合的商请方式、责任划分以及争议解决等作出规定”②《中央纪委国家监委印发指导意见：规范纪检监察机关（机构）在监督监察审查调查中的协作配合》，http：//www.ccdi.gov.cn/，中央纪委国家监委网站，2019年12月20日访问。。由于纪委监委联合发布的文件对于监察委员会与党的纪律检查委员会同时生效，其内容往往涉及纪委监委的职责划分与实践协作，因此未来监察法规在制定时，也应当注意承接此类文件之意旨，实现监察法规与党内法规体系的融贯。

五、结 语

监察法规是中国特色监察法律体系的分支，是国家反腐败法律制度的组成部分，也是在纪检监察领域实现党规与国法双向承接的重要桥梁。全国人大常委会以《决定》形式授权国家监察委员会为监察法规的制定主体，《决定》对制定主体的确立只是推进监察立规事业的第一步，《立法法》等相关法律的修改工作仍有待进行，监察法规在未来也将面临着与中国规范体系融贯、与实践运作适配等一系列问题。在监察法规制定工作起步之际即应当确立实现监察法规与中国规范体系良好融贯的价值目标，为推动国家监察体制改革、完善中国特色社会主义法治体系建设开辟新路径。