新冠肺炎疫情防控背景下社会冲突治理研究——以人民内部矛盾调处的制度逻辑为视角

张 杰

（四川大学马克思主义学院，成都 610207）

一、问题的提出

新冠肺炎疫情防控期间，我国社会领域存在的主要矛盾为人民内部矛盾，表现为广大群众之间由于利益失衡、自由失度、心理失重和社会失序等所引发的不规范、不协调、不和谐甚至是一定程度的对抗冲突，它呈现出许多新特征：冲突多发多样、交织叠加；利益相关方和无关方的政治化诉求倾向明显；非制度化政治参与增多；调处方式更倾向于制度化等。正确处理人民内部矛盾成为疫情防控背景下我国社会治理的主题，党和国家在现行制度安排基础上，运用多元化手段应对，创新治理方式，不仅完善了社会冲突治理制度，也体现出巨大的治理效能。

改革开放以来，我国经济社会各领域进行着持续而深刻的变革，现代化转型的历史情境同样孕育出复杂多样的社会冲突，治理难度加大。国内外学者基于对我国改革开放以来社会冲突的观察，从不同角度开展研究，形成了一系列研究范式和框架。国外研究比较有代表性的是道格·麦克亚当、西德尼·塔罗和查尔斯·蒂利（McAdam，Tarrow ＆ Tilly）等人提出的争议政治，这一研究范式试图为研究不同时期、不同地域的各类冲突事件（战争、革命、罢工、社会运动等）提出一个一般性解决方案，认为社会冲突的发生和最终走向是由多种机制及其相互之间的动态互动决定的。［1］但该理论在国内却遭到了质疑，有学者认为西方的社会冲突理论基本上是一种以社会为中心搭建起来的理论体系，［2］争议政治理论虽然没有忽视国家在社会冲突中的作用，但通常认为国家力量的软弱导致了社会冲突的发生，这显然与我国的实际情况不符。基于此，国内学者试图从凸显国家力量的视角研究我国社会冲突治理范式，“国家形塑抗争”范式就较为典型，它将目光转向国家与社会冲突力量之间的互动关系，从国家回应社会冲突的方式、机理以及对社会冲突治理格局的影响等方面研究我国社会冲突治理问题。正如张振华所言，我国社会冲突的主要形式及其趋势并非社会自发演变的结果，而是冲突管理制度形塑的产物。［3］

总体来讲，已有研究过于集中在社会冲突治理领域，重点研究理论模型和社会冲突生成机制，而将我国社会治理理念和治理格局的转变作为时代背景的理论研究和应用研究却较少。党的十九大报告提出打造共建、共治、共享社会治理格局的要求，指明了新时代我国社会治理的方向。十九届四中全会提出要坚持和完善共建、共治、共享的社会治理制度，进一步明确了社会治理的创新途径是制度建设。社会治理理念和治理格局的这种转变，呼唤的是一体多元式社会治理模式的出现，社会冲突治理的参与主体及其互动关系成为研究的重点。基于此，本研究聚焦社会冲突治理的多元参与主体，尝试借助现有的分析框架，研究社会冲突过程中各种力量及其互动对社会冲突治理制度安排及其走向的影响。

任何制度都有其内在逻辑可循，所谓制度逻辑是指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制。［4］从制度逻辑的角度来看，一定场域中现行制度安排及其实践机制决定了该场域中相应的行为方式，而相应行为方式的反馈结果会反过来影响甚至重塑制度变迁轨迹。以此视角看，现行社会冲突治理的各种制度逻辑会深刻地影响政策制定者、参与者的思想观念和现实行动，进而影响社会冲突治理相关制度和机制的现有模式和演进方向，对远景制度建设也产生一定的影响。本次疫情防控过程中，社会冲突治理的各项活动直接受到国家（中央）、地方政府、社会基层三大力量的影响，本文以“多重制度逻辑”分析框架为基础，将影响疫情防控背景下社会冲突治理演进的制度逻辑概括为三类：国家制度逻辑、地方制度逻辑与社会基层逻辑，通过关注三种制度逻辑及其相互关系，深刻把握社会冲突治理制度安排的合理性、合法性和演进规律。

二、疫情防控背景下影响社会冲突治理的三种制度逻辑

（一）我国社会冲突治理的制度结构

“多重制度逻辑”分析框架的前提是，一定场域的运行与变迁有多重制度逻辑的参与，多重制度逻辑间相互作用，共同形塑这一场域中相应的行为方式和运行轨迹。笔者认为，我国社会冲突治理的制度体系由三部分构成，即国家制度、地方制度和基层群众自治制度，三种制度在社会治理场域中的性质、地位、功能和运行模式存在差异，共同构成了我国社会冲突治理的制度性因素，形塑了社会冲突治理格局。

1.国家制度

社会冲突治理的“国家制度”主要指党中央、中央政府各部委以及全国性立法、司法、执法机构的决策部门作出的制度安排，主要体现国家公权力对社会冲突治理的影响。国家制度在社会冲突治理中体现国家意志，具有权威性和强参与的特征，注重社会冲突治理对国家和社会总体稳定目标的实现，聚焦社会现实问题的化解，重视社会冲突治理的社会效益，是社会冲突治理所适用的最高等级的制度安排。我国人民民主专政的根本政治制度是国家制度安排及其运行合法性的唯一来源，国家力量通过“中央—地方”单一制体制的权力逻辑传导下行，在疫情防控期间国家力量的强力介入是人民内部矛盾调处的根本性保障。

2.地方制度

社会冲突治理的“地方制度”主要是指在国家（中央）赋权的权限内，各级地方政府制定的适合本地区社会冲突治理的制度、规章、法律法规和条例等，主要体现各级地方政府制度和政策力量对调处人民内部矛盾的影响。地方制度适用于地方社会冲突治理的特殊性，但具有与国家制度同等的法律效力；地方制度具有历史性和相对稳定性特征，地方政府视社会冲突治理的需要作出策略性调整；不同地域的地方制度往往存在差异性，体现出地方性优势。在实际运行过程中，地方政府的一系列制度、政策和措施往往关口前移，在处理人民内部矛盾时起着至关重要而且经常是决定性的作用。国家制度和政策通过各级政府的科层制制度体系贯彻落实，尤其是改革开放以来，中央通过放权让利的方式赋予地方政府更大的制度权力和权利，可以说，地方制度在忠实履行和创造性落实国家制度安排中发挥着巨大作用。随着改革开放的持续推进，地方政府在社会建设方面的职能更加凸显，在促进经济发展的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。［5］地方政府职能和社会治理理念的这种转向，决定了地方制度在社会冲突治理中能够始终做到坚持以人民为中心的公共价值，在社会矛盾调处中起到决定性作用。

3.基层群众自治制度

社会冲突治理的“基层群众自治制度”是指依照宪法和法律，居民（村民）选举组成居民（村民）委员会，通过发挥社会基层多元主体的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的制度性功能，合理调整社会冲突治理中不同群体利益诉求。其主要特征有：在党政引导下开展各项自治活动；属于基层群众自治性质，权威性不够，不具有普遍的约束力；自治行为仅适用于特定区域（社区、街道、村等），不具有制度的规范性和强制性，但也能发挥制度性功能，只是场域更加微观，聚焦解决现实冲突问题。社会冲突治理的“基层群众自治制度”建立在基层社会生活中具体的社会关系基础之上，如邻里关系、家族关系、亲朋关系、党群干群关系等，社会基层力量在此基础上通过自觉响应、执行和落实国家疫情防控的制度、政策和要求来体现其运行规则，但同时又体现出相对独立性，在日常互动中创生出极具创造性的行为方式和治理模式。社会基层各主体在疫情防控过程中自觉自为，对调处人民内部矛盾发挥着特殊作用，是我国社会冲突治理的重要组成部分。包括第三部门、企事业单位、广大志愿者群体以及普通民众在内的社会基层力量积极参与社会治理，不仅成为解决政府公共服务“失灵”“失效”“缺位”等问题的关键手段，也成为化解社区矛盾、参与社区共建共治、引导社会预期、促进制度变革的重要途径。

（二）影响社会冲突治理的制度逻辑

疫情期间，在党和国家调处人民内部矛盾的场域中，上述三种核心制度或力量交织融合发挥作用，三种制度的运行机制分别对应着国家制度逻辑、地方制度逻辑和社会基层逻辑，它们在同一治理场域中塑造着社会治理多元主体的认知方式、认知水平及其行为模式。

1.国家制度逻辑

在社会冲突治理中，构建代表最广大人民群众根本利益、凝聚社会普遍共识的公共价值是社会冲突治理的逻辑起点。疫情防控期间社会冲突治理的核心价值是以人民为中心，那么，围绕它构建起与疫情防控相适应的社会运行秩序就成了社会冲突治理的核心任务。在国家层面，构建和运行社会秩序的手段是制度安排及其运行机制，“国家逻辑”发挥作用的治理场域由此形成。“国家逻辑”表现为制度结构上的合法性强权专政、实践模式上的策略性制度安排与运行机制上清晰化的制度下沉传导三个方面，具有稳定社会治理预期、优化政治环境、提高治理效能的制度功能。

第一，合法性的强权专断以稳定社会治理预期。社会危机的本质是社会秩序的紊乱和失序、社会核心公共价值的丧失，具有社会公共性、突发性和极大的破坏性，新冠肺炎疫情造成我国正常社会秩序的破坏和重塑，是典型的社会危机表征。社会危机的本质和特征决定着社会治理模式和治理手段的选择，国家有依据自身意志行使强权专断的合法性，可以凭借预设的专断性、合法性的国家权力建构统一高效的指挥体系，坚持“全国一盘棋”的总体战思想。国家权力强力介入到社会治理当中，致力于社会矛盾调处、社会公共价值培育、社会秩序恢复，能起到规范社会主体行为、凝聚社会共识、稳定社会治理预期的功能。在我国单一制体制下，疫情防控是国家自上而下推动建立的总体布局，在其实施过程中，中央政府和全国性司法执法机构是重要的驱动力量。国家依据疫情防控形势，以中央政治局会议决定、全国人大立法、中央政府文件指令、中央各部委及其下属部门发布相关政策、措施、办法的形式顶层设计疫情防控制度框架，各级地方政府和相关部门据此部署并结合实际制定地方性防控举措，然后加以实施。可以说，在疫情防控背景下，国家权力的专断性是保障社会冲突治理科学有效、果断有力的制度性因素。

第二，策略性的制度安排以优化政治环境。环境作为一种外在的力量影响着社会治理的方式和效果。社会危机背景下社会秩序遭受破坏，社会群体利益失衡、自由失度、心理失重，国家政治环境呈现出复杂化、动态化、敏感性的特点，这就要求国家制度安排和运行模式必须根据政治环境的变化作出策略性地改变，以适应社会危机背景下的社会治理需要。国家制度根据疫情防控发展的实际需要有针对性地使用手中的权力，在疫情防控的不同阶段作出符合实际需要的制度安排，持续发力，不断完善系统治理、综合治理、依法治理的治理体系和制度体系，化解社会风险，优化政治环境，着力提高防范、化解疫情风险的能力。

第三，清晰化的制度下沉传导以提高治理效能。治理体系和治理能力现代化是我国社会治理的最终目标，是实现社会治理效能的制度化保障。在疫情防控的特殊背景下，清晰化、准确化、流畅性和下沉有力是发挥制度优势的量化标准。只有制度安排清晰明确、有针对性、运行流畅、直达病灶，才能实现社会治理的高效。在正常社会运行秩序下，国家层面主要通过制定具有普遍影响力的规范性的法律法规、下达指导性的意见、培养社会主义核心价值观等制度安排，来指导地方调处人民内部矛盾，其效果并不能立竿见影，也没有很强的针对性。而在社会危机背景下，国家制度通过集中统一领导、总体布局，借助“中央—地方”单一制制度结构传导性强的制度优势，畅通社会危机治理通道，为各级地方政府正确处理人民内部矛盾提供了一个总体框架，以各种形式向地方政府及相关部门传递如何正确处理人民内部矛盾的信息。同时，还运用国家公权力赋予的合法性和强制性纠正、处置、调适地方政府在处理人民内部矛盾过程中出现的错误行为。在此过程中，社会危机治理制度得以下沉有力、传导迅速、针对性强，显著提高了社会治理效能。

总的来看，“国家制度逻辑”指向中央政府及其立场、政策、决策、实施过程稳定的制度安排，构成了国家社会治理模式的制度性因素，在很大程度上反映了国家与地方在社会治理场域中的互动关系，决定了社会治理的具体实践机制。

2.地方制度逻辑

虽然地方政府社会冲突治理的行为模式存在差别，但其背后却受到稳定制度逻辑的影响，即在“中央—地方”单一制制度框架下，地方政府遵循地方自治的价值指引，在社会冲突治理的制度结构体系、实践模式、运行机制上具有自主自觉的主体意识和主观能动性，形成相对独立的制度空间和制度运行模式。在疫情防控的特殊治理背景下，“地方制度逻辑”表现为制度结构上的自治与他律相结合、实践模式上的规范与规制相结合、运行机制上的坚持问题导向与坚持法治保障相结合三个方面，具有完善社会冲突治理体系、强化社会冲突治理力度、释放社会冲突治理效能的制度功能。

第一，自治与他律相结合以完善社会冲突治理体系。自治与他律相结合的制度结构是针对任务环境的复杂程度和社会冲突治理的依靠力量而言的。地方政府社会冲突治理的制度逻辑很大程度上反映了国家与地方在社会冲突这一场域中的互动关系，社会危机的突发性和破坏性造成了社会冲突治理复杂的任务环境，“中央—地方”分权式、激励性的制度环境可能引发地方执行国家政策不统一的问题，进而影响人民内部矛盾调处的效果。地方政府自治自为力量如果自律乏力或是缺乏外部他律约束，就容易外化为不利于疫情防控背景下社会冲突治理的行为。这就需要秉持自主自觉与拥护中央并重、自治不能代替他律的制度设计理念，通过自治与他律结合予以完善制度结构和行为规制，进而形成社会冲突治理的合力。

地方政府在完善人民内部矛盾调处机制体制过程中，自治与他律结合的制度建构理念集中体现在党和国家、各级地方政府、社会基层组织和群体、人民群众等治理力量的有机结合，由此形成了国家、地方政府、社会组织、人民群众多方面有机构成的社会冲突治理体系，为疫情防控期间社会冲突治理、维护社会运行秩序提供了坚实的制度保障。

第二，规范与规制相结合以强化社会冲突治理力度。“地方制度逻辑”在实践模式上表现为规范性引导与生成性规制相结合。在社会治理领域，在正常经济社会运行秩序下，地方制度主要发挥规范性的引导功能来协调社会各阶层的利益关系，调处社会群体间的矛盾；而在社会危机背景下，地方力量的主要任务是恢复社会正常秩序、调处人民内部矛盾与稳定社会治理预期。因此，地方制度主要发挥强制性的规制功能，通过出台法律法规、发布行政命令、管控式管理等强制性方式扭转社会失序态势，从严从重从快调处社会矛盾。

疫情防控背景下，人民内部矛盾复杂多样，如何有效把握并科学调处人民内部矛盾是地方政府面对的最大政治考验，同时也决定了社会冲突治理模式的选择。地方政府致力于制度规范性和规制性功能的整合，既发挥制度的常规规范功能，又创造性地密织制度的规制规则，使常规性的规范功能与非常规性的规制规则聚合发力、同向同行，为疫情防控期间地方政府高效快捷调处人民内部矛盾、维护社会秩序稳定奠定了坚实的制度基础。例如，疫情防控期间，地方政府倾向于用司法手段、行政命令等强制性手段依法防控、依法治理，高效快捷处置人民群众普遍关心且具有社会危害性的社会矛盾。

第三，坚持问题导向与坚持法治保障相结合以释放社会冲突治理效能。“地方制度逻辑”在运行机制上坚持问题导向与坚持法治保障相结合，实质上关涉到调处人民内部矛盾要坚持依法调处、依法治理的问题。调处人民内部矛盾既要关注矛盾调处本身的合理性，也应关注矛盾调处程序的合法性，这是推动社会治理法治化进程的内在要求。疫情防控背景下，地方政府在调处人民内部矛盾的实践中，运用法律法规、行政规章制度、司法调解、人民调解等法治化、制度化手段，标本兼治，且在调处实践中能够根据疫情防控需要创新调处机制和调处手段，不仅有效化解了各类矛盾，维护了社会稳定，还持续推动了社会治理法治化、制度化的进程。

在与国家层面的互动中，地方政府坚决拥护党和国家疫情防控总体布局，传导落实党和国家疫情防控下沉的制度安排和任务安排，保证国家力量传导坚决、下沉有力、立竿见影，使国家疫情防控和社会治理的总体布局、治理任务更加清晰化、明确化，有力提高了国家社会治理的制度、政策、资源与社会基层对接的准确度，提升了治理效能。在与社会基层的互动中，地方政府一方面根据疫情防控和社会治理的需要，基于现有制度框架及时出台地方性法律法规、规章制度，发布行政命令，强化了社会治理力度；另一方面，借助直面基层社会、服务和治理关口前置的优势，听取基层呼声，及时调处基层矛盾，并根据社区防控暴露出的问题，及时出台法律、政策、命令、指导性文件等规范、调适社会治理的方式方法，提高了社会治理效率，引导了社会治理预期，化解了各类风险。

3.社会基层逻辑

基层社会结构与基层治理目标的变化是基层社会治理模式变迁的重要影响因素。［6］改革开放特别是中国特色社会主义进入新时代以来，我国国家政权的基础扩大为“最广大人民群众”，这直接影响到社会治理理念的转变，进而影响到社会治理目标的设计、治理制度的制定与治理方式的选择。疫情防控背景下的社会基层自治是当前我国社会治理由政府“总体性支配”管理模式转向政府主导、多元主体参与治理模式的一个缩影。从疫情防控期间社会基层自治的实践经验来看，人民内部矛盾调处的“社会基层逻辑”主要呈现在第三部门及其志愿者、其他非政府组织、基层群众自治组织（城市社区居委、村“两委”）与政府部门、广大人民群众的互动中，表现为党政引导、技术治理、组织协同三个方面，高度契合了共建共治共享社会治理的制度需要。

第一，党政引导。疫情防控以来，社会各基层党组织和广大党员视疫情为命令，积极响应中央决策和各级地方政府总体部署，主动作为，引导和组织社会基层力量投身社区联防联控、群防群控服务中去，服务关口前置，靠前服务，构建起疫情防控的属地管理、网格化管理、社区管理、物业、企事业管理的社会基层自治防控体系，在疫情防控、化解社会矛盾、提供公共服务、维护和恢复经济社会运行秩序等方面发挥着重要作用。可以说，社区防控中党政引导及其实践行为塑造了疫情防控期间社会基层自治的治理模式。在国家社区防控的制度实践中，党政引导是基层社区防控制度得以顺畅运作的核心机制，发挥了激励、监督、规范社会基层行为与维护社会基层运行秩序的制度性功能，也在调处人民内部矛盾中起到了制度性作用。

第二，技术治理。疫情防控以来特别是社区防控阶段，基层正常生产生活秩序遭到破坏，因“宅”生活导致的社会矛盾成为人民内部矛盾的重要来源，社会治理因社会矛盾的集中爆发而呈现出复杂化、模糊化和失效性特征，社会基层治理难度加大。严格的社区防控导致社会基层生活方式全面“云端”化，推动着“云”生活模式的转变，教育、办公、医疗、餐饮、娱乐等行业，都有向云端转向的趋势，催生了“宅经济”“云生活”“云管理”“网络共享员工”“网络在线招聘”等“云”服务，社会基层治理的“云”模式和信息化极大地降低了治理成本，提高了治理效率和治理效能。另外，社会治理的“云”管理、“云”服务将社会基层的治理主体、治理对象、治理资源和治理行为皆以信息化的方式呈现，增强了管理服务的可操作性，有效解决了基层治理过程中出现的服务缺位、管理真空、治理主体和治理对象信息不对称的问题，能够第一时间调处社会冲突，减少矛盾发生的几率。从这个意义上讲，疫情防控期间社会基层技术治理是社会治理体系和治理能力现代化的一个制度实践。

第三，组织协同。疫情防控期间人民内部矛盾多发多样、交织叠加，由此产生的社会治理问题往往需要多方面多部门协同处置。党中央运用国家制度逻辑在较短的时间里建构起了整体性的社会治理结构，在社区防控管理实践中，社会基层力量被广泛动员和有效整合，一方面主动响应国家号召，自觉自发地在社会各领域发挥作用，创造性地开展自我管理、自我教育、自我服务、自我监督活动，弥补了政府公共服务的不足；另一方面，积极参与政府决策，在政社互动中构建和塑造了社会基层治理的模式和行为范式，进一步优化了社会治理结构，为实现良性社会治理提供了可靠的多元主体基础。在此过程中，基层社会常常因为创造性、接地气的防控措施而展现出强大的疫情防控凝聚力，受到地方政府与民众的广泛赞誉，但需注意的是，期间也因存在站位不高、形式主义、过度防控、违法防控等问题，使人民内部矛盾的调处效果大打折扣，甚至激发了更大的社会矛盾。

三、疫情防控背景下社会冲突治理中三种制度逻辑渐进融合

科学划分疫情防控阶段，是准确把握疫情防控期间党和国家调处人民内部矛盾制度安排和运行规律的前提。通过梳理疫情防控的发展脉络，可以大致将其划分为四个阶段：疫情防控起步阶段、疫情防控升级阶段、疫情防控期间经济社会运行秩序建立阶段、全力恢复经济社会正常运行秩序阶段。在疫情防控的四个阶段中，党和国家在处理人民内部矛盾时受到前文三种制度逻辑的影响，但是这三种制度逻辑在疫情防控的不同阶段并非均等地发挥作用，虽然核心目标一致，但其地位、作用、关注重点、运作规律以及融合机制却存在明显区别，就此构成了疫情防控背景下人民内部矛盾调处的特殊场域。然而，疫情防控期间社会矛盾复杂多样，三种逻辑在应对时相互间不可避免会存在调适、转化甚至冲突，但纵观整个防控过程，笔者认为，三种制度逻辑的总体趋势是渐进融合。而如何实现三种制度逻辑的完美融合，不仅对正确处理人民内部矛盾意义重大，也将有助于构建与疫情防控相适应的经济社会秩序。

（一）疫情防控起步阶段（2019 年12月27日至2020年1月20日）

这一阶段，湖北省特别是武汉市是疫情防控的主力军，在各种力量的互动中，地方政府对调处人民内部矛盾具有压倒性优势，地方制度逻辑在其中发挥了主导作用。这一阶段的人民内部矛盾表现为因疫情防控引发的官民矛盾，主要是因政府疫情信息不透明、政府疫情防控措施不力、政府公共服务无法满足疫情防控需要等而引发的公众不满，政府公信力严重受损。而此阶段，国家逻辑几近陷入“失灵”境地，发挥的指导性作用非常有限；社会基层逻辑也未发挥明显作用。可以说，三种逻辑在此阶段是一种分离状态。

反思原因主要有三个方面：首先，疫情发生之初，湖北省尤其是武汉市是疫情防控中心，社会矛盾也主要发生在武汉市，地方政府在国家赋权的合法范围内开展疫情监测工作和调处社会矛盾，地方制度逻辑发挥了主要作用。其次，由于疫情突如其来，相关部门对新冠肺炎病毒及其传染性、传播途径的认知也需有一个过程，疫情防控尚未进入到社区防控阶段，国家的逻辑也没有全力介入。再次，疫情防控遭遇人员密集流动的“春运”叠加影响，高密度人员流动导致疫情防控难度陡增，特别是农村疫情防控难度加大，社会基层逻辑在调处社会矛盾中失效，甚至是发挥了反作用。总的来说，在疫情防控第一阶段，人民内部矛盾调处的三种制度逻辑尚未出现融合态势，地方制度逻辑发挥主要作用，国家制度逻辑发挥有限指导作用，而社会基层逻辑尚未发挥作用。

（二）疫情防控持续升级阶段（2020 年1 月21日至2月20日）

疫情防控的第二阶段也可视为国家响应阶段和社区防控阶段。这一阶段人民内部矛盾多发频发、交织叠加，从起因上看主要为因疫情管控引发的治安类矛盾和因医疗处置不当引发的医患纠纷，社会进入失序状态，调处难度增大。此时，国家制度逻辑在调处人民内部矛盾过程中发挥了主导性作用，地方制度逻辑和社会基层逻辑发挥了主体作用，三种制度逻辑逐渐融合。

随着疫情的蔓延，防控形势日益严峻，社会矛盾开始集中涌现，治理难度进一步加大。为适应疫情防控形势发展需要，国家权力强势介入，党和国家集中统一领导全国疫情防控工作，在国家层面成立“中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组”，启动“应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制”，派出疫情防控督查组指导和监督地方防控工作。国家通过权力介入、制度安排、激励政策和调适手段等领导和规范着地方政府和社区处理人民内部矛盾的方式方法。在此过程中，地方政府积极贯彻落实国家防控政策，在社会冲突治理中关口前移，发挥着至关重要的作用；另一方面，国家还通过动员和组织社会基层力量如第三部门、非政府组织及志愿者、企事业单位、基层群众自治组织及广大人民群众，积极参与到社区防控、“云”服务开发与管理、政府决策、公益服务中去，弥补了政府公共服务的不足。同时，社会基层不断创新开展自我管理、自我服务、自我教育活动，改善了社会治理环境，缓解了社会冲突。

（三）疫情防控期间经济社会运行秩序建立阶段（2020年2月21日至3月17日）

随着疫情防控工作取得阶段性成效，党和国家着手研究统筹做好疫情防控和经济社会发展的各项工作，工作重点是建立与疫情防控相适应的经济社会秩序。此时，三种制度逻辑有效融合。

在这一阶段，因疫情防控致使复工复产困难，大量社会矛盾爆发，如劳资纠纷、生产经营合同纠纷、生产经营停滞引发的利益纠纷、企事业复工复产引发的社会问题等。在此背景下，人民内部矛盾调处的国家逻辑力度进一步加大，制定全国性的与经济社会发展相关的制度和政策，提升了全社会矛盾调处的趋同度和一致性。此时，党和国家更加注重运用制度手段和法制手段，出台了一系列的法律法规、指导性文件、政策或指示，纠正和调适前一阶段在调处社会矛盾过程中出现的问题，如过度防控、违法防控、形式主义、官僚主义等。另外，还运用行政手段、法律手段科学引导、调适、规制复工复产活动，有效调节社会各阶层矛盾，全力构建与疫情相适应的经济社会运行秩序。从地方政府层面看，这一阶段在做好疫情防控工作基础上，工作重点是通过法律、政策、行政、服务等手段，帮助企事业复工复产、恢复秩序、解决人民群众生产生活困难，稳定社会治理预期。从社会基层方面讲，各类群体积极响应中央政府和地方政府的号召，通过各种渠道及时反馈困难和问题，同时也为各级政府建言献策。可以说，在这一阶段，基于国家制度逻辑的主导，三种制度逻辑实现了有效融合。

（四）全力恢复经济社会正常运行秩序阶段（2020年3月18日至今）

这一阶段，国内疫情高峰已经过去，人民内部矛盾主要表现为因严格的疫情防控措施引发的企业生产经营秩序紊乱与经济利益获取的矛盾、实现脱贫攻坚既定任务与疫情防控非正常社会秩序间的矛盾、新冠肺炎患者及困难群众的基本生活救助和就业问题等。对此，国家充分发挥制度优势，推动经济社会正常秩序的恢复；地方政府自主自觉根据本地经济社会发展情况和面临困难，开展智慧政务、“云”服务与和管理，服务政策落地传导迅速，切实做到了让企事业单位和人民群众“政策刚听到，效果就看到”，为促进地方经济社会发展创造条件；社会基层力量基于党政引领在社会、经济和政治领域中表现活跃，全面参与到社会治理中去，在恢复经济社会正常秩序、复工复产动员引导、缓解就业压力、“云”服务的开发与应用等方面发挥了不可替代的作用，具有汇聚民智、凝聚民力、改善民生的制度性功能。综上可见，三种制度逻辑在这一阶段完美融合，从不同层面助力恢复经济社会正常运行秩序。

回顾本次疫情防控过程不难发现，社会冲突治理的效果与三种制度逻辑的作用发挥息息相关。党和国家在不同阶段能否保持一致的制度和政策，取决于这些制度和政策贯彻执行过程中地方制度逻辑和社会基层逻辑之间的相互作用，即人民内部矛盾调处的效果如何。同样地，地方政府所采取的制度安排和实践行为，在很大程度上不仅受制于国家强大的专政合法性及其对地方政府的激励、问责政策，还受制于社会基层各主体力量对政府的态度与反馈结果。因此，如果不关注国家制度逻辑是如何在单一制制度框架下改变地方政府的任务环境和任务目标，不关注社会基层逻辑是如何降低了地方政府的社会冲突治理成本，就无法解释地方政府在不同阶段内政策和行为模式转变的原因。在疫情防控的特殊环境下，三种制度逻辑相互作用，共同推动了人民内部矛盾调处制度的演变，创新了社会冲突治理制度的格局。

四、社会冲突治理的制度化远景

社会冲突治理的最终目标是实现社会冲突治理的制度化。“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍。我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化”。［7］社会矛盾是推动社会发展的基本力量，是社会冲突治理制度演进的内在驱动。从制度建设的视角来看，完善新形势下社会冲突治理制度和机制的过程，就是党和国家社会冲突治理实现制度化的动态过程。关注社会冲突治理中各种力量之间的关系，以及由此形成的运行逻辑，就能把握我国共建共治共享社会治理格局制度生产的内生动力。反观本次疫情防控背景下人民内部矛盾调处的实践发现，党和国家更注重运用制度优势特别是法制手段调处人民内部矛盾，并根据疫情防控新形势作出制度调整，强化制度权威。可以说，在疫情防控过程中，国家制度的运作无疑是中国特色社会主义制度优势的集中阐释、社会治理能力的集中展示和社会治理效能的集中释放。可以预见，我国社会冲突治理的制度化时代已经到来。