新时代党领导立法的逻辑理路*①

刘鲁吉

（山东交通学院 国际教育学院 山东 济南250357）

在社会主义法治建设中坚持党的领导具体表现为党领导立法、保证执法、支持司法和带头守法，领导立法是中国共产党依法执政的首要任务和重要环节。坚持党领导立法是我国社会主义法治建设的宝贵经验，又是我国立法工作必须遵循的基本原则。[1]中国特色社会主义进入新时代对立法工作提出了新要求，一方面，我国社会主要矛盾发生了重大变化，人民群众不仅对物质生活有了更高要求，而且在民主、法治、公平及正义等方面的要求亦与日俱增，希望获得更多的幸福感和安全感；[2]另一方面，随着我国经济社会改革推进到深水区，“我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”。[3]（P70）在上述时代背景下，中国共产党高度重视对立法工作的领导，在全面推进依法治国的实践中围绕加强和改善党领导立法进行了理论创新和战略部署，呈现出全新的时代特征。近年来，学者们围绕党领导立法的合理性与合法性以及规范化建设等问题进行了深入研究并取得了较为丰硕的学术成果，但关于党领导立法的时代特征和逻辑理路等问题仍需要进一步的探讨和明确。

一、主动引领立法：党的领导贯彻到立法工作的全过程

党领导立法的方式与党的自身建设和依法治国的进程息息相关，不同发展阶段呈现出不同的方式和特点。中国特色社会主义进入新时代，面对着错综复杂的国际国内形势和具有新的历史特点的伟大斗争，党领导立法方式在实践中不断发展和完善。

在改革开放之初，党领导立法工作的主要方式是“审批”和原则批准，前者表现为“新草拟的和修订的法规在提出前都由主管草拟的或负责修订的国务院或人大直属的机关，报请中央审批”；后者是指“将拟定或修订的法规要解决的主要问题和意见请示中央原则批准”。[4]由于要不要制定一部法律这也是一个宏观的方向性问题，这一“审批”的实质也是“原则批准”，因此，在相当长的一段时间内，“原则批准”构成了党领导立法的主要方式。“原则批准”的实质在于宏观性、方向性的政治审查，审查的标准是党的路线、方针和政策，这一过程体现了党领导立法的性质主要是政治领导，并不涉及法律草案的具体内容。同时，这种“审批”和“原则批准”介入立法过程的阶段主要集中在提出立法议案这一立法准备阶段，在进入“审议”“表决”和“公布”阶段，党的意见往往很少主动介入。[5]（P1010）例如，根据1991年中共中央出台的《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》的有关规定，党领导国家立法工作的主要方式是政治领导，即“方针政策的领导”。该意见还第一次具体规定了党领导立法的四种情形，从其具体内容来看，主要是对于“立什么法”这一原则问题严格把关，对于法律草案进入审议阶段以后的立法活动并没有介入。[6]然而，整个立法过程是由提出立法议案、审议法律草案、表决法律草案和公布通过的法案等四个阶段构成，每一个立法阶段对于立法质量都会产生重要影响。

中国特色社会主义进入新时代，发展的不平衡、不充分问题日益显现，面对社会转型的阵痛、利益调整的冲突等新问题，客观上更加需要坚持和加强党的全面领导，只有坚持党的全面领导才能总揽全局、协调各方。因此，坚持和加强党的全面领导在领导立法领域客观上要求把党的领导贯穿到立法工作的全过程，这必然需要党领导立法方式在新的时代背景下继续创新和发展。在新形势下，正确处理立法决策与改革决策客观上需要以立法引领改革，以立法保障改革。立法如何能够引领改革？既需要提高立法的前瞻性，又需要把握立法的方向性。实现这一目标就必须在立法中加强党的全面领导，党在领导立法的实践中必须坚持“主动引领”，这既是提高国家立法质量的根本保障，又是党加强自身建设的客观需要。因此，中共中央2014年10月通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”的时代命题；中共中央2016 年2 月通过的《关于加强党领导立法工作的意见》进一步发展了党领导立法的具体方式，明确提出党中央和有立法权地方的党委讨论决定涉及重大体制和重大政策调整的立法事项并协调重大立法争议，进而规定了有立法权的党委主要负责人承担领导立法的主要职责，要求做到“重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调”。[7]这种领导方式表现出“主动引领”的时代内涵，体现了党领导立法在实践中不断发展完善的逻辑演进。

二、科学领导立法：党的领导与“人大主导”有机统一

“科学性”是渗透到现代社会方方面面的一种强势话语体系，某种意义上构成了一种具有说服力的重要评价指标。虽然学界关于立法领域中“科学性”的具体标准尚有争议，但是在立法必须尊重客观事实和立法规律、必须运用专业的立法技术等问题上已达成基本共识。科学立法已被我国《立法法》确认为立法原则，这一原则在党领导立法活动中依然适用。一方面，由于立法活动在现代法治国家中是一项技术性较强的专业工作，往往都由专门立法机构从事立法活动，因此，领导立法需要尊重立法机构的专业工作；另一方面，从世界各国的法治实践来看，执政党与立法机关都有着某种程度的密切关系，“无论是宏观立法规划的形成，还是具体法律条文的起草变动都可以看见执政党的力量倾注其中”。[8]（P20）立法从来都不是一种仅仅制定规范的技术行为，政治价值不仅渗透其中，而且起到目的性和方向性的作用。可见，更好地坚持中国共产党对立法工作的领导，就必须正确认识和处理与“人大主导立法”的关系，这是实现科学领导立法的关键所在。细观我国的立法实际，党的十八大以来，中国共产党在领导立法的实践中建立了与人大主导立法的良性互动关系，完善了具体工作程序，建立了有效协调机制，实现了党的领导与人民当家作主的有机统一，实现了党领导立法与人大主导立法的有机统一。

首先，党的领导为人大主导立法的顺利进行提供政治保障。正如有学者所指出的，党领导立法与人大主导立法都是需要坚持的，但两者并不是矛盾的关系，更不是相互排斥和冲突的关系，两者关系的定位可理解为“党领导下的人大主导立法”，这是正确处理二者关系时必须坚持的政治方向和根本原则，对此必须旗帜鲜明地提出和坚持。[9]在立法实践中，人大主导立法客观上需要党的政治保障。一方面，发挥立法的引领作用必须与党的指导思想和方针政策保持一致，在定大局、把方向的关键环节需要党的领导来指明方向；另一方面，立法过程必然涉及利益的分配，不同阶层、不同利益群体的冲突和矛盾需要协调，这时仅靠人大自身的力量时有掣肘，往往需要同级党委来统揽全局和协调推进，立法过程中还会涉及政府部门的资源分配，协调政府部门之间利益关系也离不开党的领导。“共产党的领导是人民当家作主和民主立法、科学立法、高质立法的根本保证。”[10]（P19）因此，人大主导立法必须主动坚持党领导立法的政治自觉，主动把同级党委的中心工作与重大部署列入重点立法项目，自觉把党的领导全面贯穿到立法活动的各个环节，这是尊重立法实际、实现科学立法的必然要求。

其次，党领导立法不是代替人大立法，也不是包办所有立法事项，党领导立法是依法执政的重要体现，是政治行为与法律行为的统一，其实质是对人大依法行使立法主导权的支持和保障。马克思主义经典作家曾指出，“如果没有代议机构，那我们就难以想象什么民主，即使是无产阶级民主。”[11]（P211）因此，由人民选举产生的代议机构对立法过程的主导，既是立法获得社会公正性的基础，又是提高立法质量的基本途径。然而，在我国立法实践（尤其是地方立法实践）中，长期以来存在政府部门主导立法过程的不良倾向，这种立法权的行政化妨碍了人大立法职能的发挥，既影响了我国立法的公正性，又影响了立法过程的科学性，必须予以纠正。党领导立法必然会支持人大在立法过程中发挥主导作用，纠正立法部门利益化的错误倾向，使国家立法活动更加尊重立法规律，为制定良善之法提供有力保障。

因此，中共中央2014年《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，进一步健全人大主导立法的工作体制和机制。人民代表大会制度在某种意义上就是党领导立法的政治优势，决不能把党领导立法与人大主导立法对立起来，实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一是正确认识和处理两者关系的“黄金法则”。

三、民主领导立法：党领导立法的民主机制逐步健全

“党的立法主张”要建立在广泛发扬民主、充分调查研究的基础之上，要能够代表最广大人民的根本利益，引领经济社会发展的正确方向。党的立法建议和决策还要处理好地方利益和国家利益的关系，勇于打破地方利益保护的藩篱，习近平总书记对此有精辟的重要论述，“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。”[12]（P44）党的十八大以来，面对新时代的社会环境和立法需求，中国共产党进一步健全领导立法的民主机制，贯彻民主集中制原则，充分发挥我国政党制度的独特优势，充分发挥民主党派、无党派人士等社会各阶层代表的积极作用，“寻找最大公约数”，“画出最大同心圆”。

首先，建立民主立法机制，拓宽立法参与途径。党的十八届四中全会明确提出立法要广泛听取各方面意见、丰富和创新公众参与立法的方式，进一步完善民主立法的制度和机制。[3]（P84）2015年修改后的《立法法》亦确立了民主立法的原则，明确要求广开言路，畅通人民群众广泛参与立法的途径。2017年中央全面深化改革领导小组发布了《重大利益调整论证咨询的工作规范》《重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，从立法技术的层面要求各级立法主体进一步健全立法论证、咨询、评估等重要环节的工作机制，确保每一项立法都要经过充分的民主过程，必须反映广大人民的意志并得到人民的拥护。[13]在实践中，各级立法主体也是积极探索“开门立法”的途径，充分运用网络信息技术（例如微信、微博及官网直播等新媒体形式）拓展公众参与立法的途径，充分征求社会各方面意见和建议，广泛凝聚社会共识，使党的立法主张切实代表人民利益和回应人民期待。

其次，发挥政党制度优势，建立立法协商制度。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对“立法协商”作出了重要部署，要求健全立法机关与社会公众的沟通机制，促进立法协商制度化。立法协商就是一种拓展立法民主的机制，是在党的领导下充分征求社会各阶层的立法意见，充分发挥人民政协、民主党派、工商联等组织在民主立法中的作用，尤其是涉及重大利益调整时进行制度化的论证和咨询。反观西方一些国家的立法活动，不同党派在立法中不是寻求合作，而是利益博弈，最终制定出的法律往往是多方妥协的结果，影响了立法的质量，很难发挥立法引领社会发展的作用。因此，立法协商体现了我国多党合作和政治协商制度的独特优势，是我国民主立法的重要体现，必须坚持和完善这一制度。2015年中央出台的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》明确将宪法修改建议以及重要法律的制定和修改建议作为政党协商的主要内容；2015年通过的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》进一步规定了“深入开展立法协商”基本原则和机制。在我国立法协商实践中，已经逐步探索形成了“党委领导，人大主导，以政协为主要渠道，相关主体积极联动、平等参与”的立法协商制度。[14]

四、依法领导立法：党领导立法的规范依据日益完善

领导立法是中国共产党依法执政的重要任务，加强党领导立法的规范化建设既是法治建设的客观需要，又是加强党的全面领导的必然要求。习近平总书记对此明确指出：“我们党必须在通过立法来领导国家这一宏大主题上，建立起相应的体制、制度和机制，有章可循，行之有效。”[15]（P410）“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。”[16]党的十八大以来，中国共产党在领导立法的实践中，从党内法规与国家法律两个层面进一步明确了党领导立法的原则、方式和机制等一系列基本问题，党领导立法的规范依据日益完善，这既反映了党的执政能力和治理水平的提升，又体现了我国法治建设水平的提高。

首先，党内规范性文件进一步规定了党领导立法的一系列基本问题。2014年《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”的总体要求，明确要求健全有立法权的人大主导立法工作的体制和机制，为正确处理党领导立法与人大主导立法的关系指明了方向；2016年《关于加强党领导立法工作的意见》明确了党领导立法的具体方式，明确了党中央和有立法权的地方党委讨论决定涉及重大体制和重大政策调整的立法事项并协调重大立法争议等制度安排，在总结党领导立法工作的基本经验的基础上进一步明确了党领导立法的工作机制。该文件还规范了政府在提出法律法规草案、制定行政法规规章等方面担负的职责，明确了各方立法参与主体沟通联系、统筹协调的工作机制，为形成“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局”奠定了基础。党的十九大报告重申了把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，提出了依法治国和依规治党有机统一的要求，为进一步完善党领导立法的规范依据指明了方向。

其次，从国家宪法和法律层面进一步确立了党领导立法的原则和机制。2018年我国宪法进行了再次修改，将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”明确写入了宪法第一条，与我国是人民民主专政的社会主义国家性质一并予以确认。我国宪法对坚持党的全面领导的进一步规定，表明“党对立法活动的领导，完成了从经验到概念再到宪法原则的升华”。[17]2015年修改后的《立法法》第三条在规定立法的基本原则时，明确规定立法应当“坚持中国共产党的领导”，以立法性法律的形式明确了党领导立法的规范依据；该法第五十一条规定了人大及其常委会在立法工作中的主导地位，将人大主导立法从党的规范文件提出的主张转化为法定要求，为坚持党的领导下人大主导立法的工作格局提供了法律依据；此外该法还将地方立法权扩大到设区的市，明确提出发挥立法的“引领和推动”作用等，为有立法权的地方党委领导本地区立法活动确立了法律依据。

再次，积极推进党内法规与国家法律的衔接与统一。十八届四中全会明确提出进一步完善党对立法工作中重大问题决策的程序，十九届三中全会明确要求深化党和国家机构改革以加强党的全面领导为统领，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，并将建立健全党对重大工作的领导体制机制摆在了首位。[18]十九届四中全会进一步要求“坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。[19]在今后党领导立法的实践中，民主集中制新的表现形式将会以党内法规进一步明确，[20]党领导立法的决策程序以及立法机关的转化程序等程序性规范将会进一步健全，党内法规与国家法律将会更加衔接与统一，逐步形成完备的中国特色社会主义法治体系。

结语

从世界各国的立法实践来看，立法过程充斥着各方利益主体的纠缠与博弈，立法领域亦是政策与法律碰撞与交融的主要场域，如何协调各方利益、凝聚最大共识是各国立法中面临的普遍难题。坚持党领导立法是被实践证明的我国立法领域最大的制度优势。随着中国特色社会主义进入新时代，面对社会主要矛盾的变化，面临社会立法需求的提升，为实现“良法善治”的目标，中国共产党领导立法过程中呈现出全新的时代特征和逻辑理路，主要表现为更加主动地引领立法并贯彻到立法活动的全过程，积极提升领导立法的科学性和民主性，更加注重党领导立法的规范化建设等。这些全新特征以及展现出来的逻辑理路既体现了新时代中国法治建设的重大进步，又反映了新时代党的执政能力建设的重要成果。

（责任编辑 赵 斌）