略论粤港澳大湾区经济犯罪警务合作制度的完善

□李晨光，黄嘉慧

(中国人民公安大学，北京 100038)

改革开放与构建新型区域合作的不断推进，是深化泛珠三角地区合作与区域协同发展的重要举措。伴随着粤港澳三地经贸往来的不断深化、资本跨境的逐步增加及人员交往的日益频繁，区域市场在产生、发展的同时，跨境经济犯罪形势也面临着严峻的挑战。数量不断攀升的犯罪活动及更为复杂的犯罪手段给粤港澳大湾区的经济安全稳定带来了威胁。

一、粤港澳大湾区建设对经济犯罪形势带来的发展变化与风险评估

粤港澳大湾区的关键词是融合，本质是协同发展，粤港澳大湾区建设在中国政治经济战略研究领域已然成为了热点问题。

(一) 发展变化

粤港澳大湾区拥有功能齐全的生产要素和产业集群，坐拥具有世界影响力的商品和服务供应链，同时也拥有功能齐全的全球性自由港，这些现有优势基础将会持续吸引以信息产业、科技研发等为代表的知识经济和高端服务业向这一区域集中，而原有的过剩产能和僵尸企业会是我们所面对的现实存在的风险源。如何用市场化和法治化的手段来实现这些企业的市场退出，是粤港澳大湾区经济进一步发展所面临的巨大挑战。如果没有很好的退出机制，难免会带来市场的恐慌和系统性风险，成为暗藏经济犯罪的潜在因素。

粤港澳大湾区是创新经济带，是我国重要的创新产业和企业的集聚区，互联网产业规模迸发的能量更是不容小觑。与此同时，新型的互联网犯罪，特别是跨境的互联网经济犯罪也将极大可能成为大湾区经济发展面临的巨大威胁。[1]

粤港澳大湾区的推进建设将会涉及“一国两制”下港澳和内地不同的经济、社会、法律乃至货币体系。粤港澳三地之间的经济合作早已突破了原有的“前店后厂”格局，在原本就十分紧密的经贸关系基础上又进一步上升到了自贸试验区的层面，下一阶段粤港澳三地经济合作的突破口将存在于创新金融领域。作为制造业中心的珠三角地区，将以实体经济为基础，同时借助香港作为国际金融中心的地位。一方面吸引全球的先进制造业进入粤港澳大湾区投资。另一方面吸引内地的投资者和人才更加快速流入大湾区。因此，融合国际和国内法律与技术的高端犯罪也将是未来大湾区长期面临的挑战。

(二)风险评估

根据粤港澳大湾区的发展定位，其未来将重点打造成为全球科技创新中心、全球先进制造业中心、国际金融航运和国际贸易中心。在此经济发展大环境影响下，跨境经济犯罪新的形势特点将有所变化。

1.跨境经济犯罪主流化

粤港澳大湾区的建设，正是迎合了经济全球化的发展需要，而经济全球化的发展促使了社会竞争的日趋激烈。不法分子为了能在竞争中站稳脚跟，不沦落至社会发展的最底层，将不法手段甚至是犯罪手段视为迅速提升经济地位的有效方式。其次，由于粤港澳大湾区建设涉及广东省、香港与澳门三地，违法犯罪的跨区域发展成为了三地犯罪的新形势。传统跨境犯罪涉及洗钱、绑架、毒品走私、经济诈骗、跨境卖淫、贩卖人口等，而如今跨境犯罪最常见、最严峻的则是经济犯罪，譬如电话、网络、银行卡或伪基站的跨境诈骗犯罪，有组织跨境非法集资犯罪，地下钱庄及跨境洗钱犯罪，跨境侵犯知识产权犯罪等。这些犯罪一旦发生，将扰乱粤港澳三地城市群正常的经济秩序，严重威胁大湾区发展的社会稳定环境。[2]

2.跨境经济犯罪主体多元化

一是身份多元化。粤港澳大湾区的对外开放程度高，人员流动速度迅猛，来源国籍身份复杂，这意味着跨境经济犯罪的主体可能不只是境内人员，也可能有港澳地区人员，甚至是美国、越南、印尼等外国人员参与。二是涉案人员团伙化。大多数的跨境经济犯罪主体已从“单兵作战”逐渐向“团伙作案”转变，参与作案的人员身份更难一概而论地断定为同市、同省或境内人员。如伪造信用卡案件中，整个犯罪链较长，牵涉着生产、运输、购买、出境等环节，潜藏团伙人员数量庞大、关系复杂等问题。三是三地人员勾结化。珠三角地区与港澳地区人员勾结作案情况逐渐增多，如涉税案件中的内地与香港籍不法分子共谋通过低报、走私等方式将货物回流至境内而获得非法利益等。

3.跨境经济犯罪客体复杂化

随着大数据、物联网、云计算等为代表的现代信息技术的迅猛发展，社会支付方式也发生了巨大改变，逐渐向“无现金社会”过渡。在现实与虚拟经济双双发展的时代背景下，就线下而言，不法分子瞄准现金、纸币、公章、发票、银行卡等实物为作案目标；而线上方面，也有不法分子瞄准电子支付账号、网银、虚拟货币、游戏账号等数字虚拟财物作为作案目标。可以预见，跨境经济犯罪的客体呈现出复杂化、多样化，也意味着公民易受侵害的财物数量、财务类型将越来越广泛。

4.经济犯罪类案特点突出化

一是跨境洗钱犯罪不断突出。不法分子通常采用的“黑钱洗白”方式是将大量赃款通过地下钱庄跨境流入流出，且通常采用“两地平衡”的方式实施非法跨境汇兑以及非法买卖外汇业务的手段。涉众型犯罪日趋严重的态势，尤其是电信诈骗、非法集资诈骗犯罪等几类高发案件不仅严重扰乱了金融资本市场秩序，还危及到了我国的金融安全。二是接触性犯罪向非接触性操控转变。在经济新常态的发展下，民间资本“水涨船高”，互联网金融、网络众筹等新兴金融业务发展迅猛。网络金融技术急速发达的同时，犯罪分子的作案手段也更加精明。犯罪分子为减少身份、样貌的暴露，由传统面对面传销、诈骗实施逐渐转向远程、线上操作。如通过网络黄页电话、境外电话、境外微信、QQ等社交媒介发布诈骗信息广撒网；再有就是散播病毒、公共WIFI、伪造网站链接获取用户电子支付信息，从而盗刷用户电子资金；更有利用借贷宝、借粒贷等新型借贷平台套现的手段。非接触性操控呈现出远程化、网络化、数据化的特征，也将产生出花样繁多的作案手段。

二、粤港澳大湾区经济犯罪警务合作的困境

公安机关的警务合作活动必然会受到国家安全治理新要求和社会经济发展大环境的影响。目前已建立的各类警务合作制度尽管在司法实践中取得了很大成效，但由于粤港澳大湾区经济犯罪涉及到的各方法律制度、犯罪情报信息、警务合作内容及实施机制等多方面差异与缺位，粤港澳三地在经济犯罪警务合作中正面临着区际法律冲突、合作层次不高、司法尺度不一、协作内容不尽完善等现实困境。经济犯罪警务合作制度的缺失使粤港澳大湾区陷入了区际警务合作滞后于区域经济合作的困境。

(一)粤港澳三地法律制度存在差异

香港和澳门两个特别行政区的设立，是我国基于历史、地理和其他因素而制定的“一国两制”基本国策付诸实践的创造性产物，其标志着香港、澳门与内地并存着截然不同的法律制度体系。尽管港澳已经回归祖国多年，两地在立法权、司法权与行政权的行使上仍保留着较大的自主性，因而在对跨粤港澳三地的经济犯罪实施打击时，各区域司法管辖权不能直接向域外延伸的现实阻碍，成为司法实践中打击粤港澳大湾区经济犯罪难以突破的瓶颈。粤港澳三地警方在制定警务合作政策时，通常要求对方的政策实施要满足于自身区域安全实效达到最大目标，而很少将对方的区域安全需求妥善完备地考虑在内。

如涉及“洗钱”犯罪的犯罪对象而言，内地与港、澳的相关刑事立法规定有明显差异。现行内地刑事立法将洗钱罪的上游犯罪规定为毒品犯罪、黑社会性质组织犯罪、走私犯罪、恐怖活动犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融秩序犯罪和金融诈骗犯罪，犯罪对象即为这七类犯罪的违法所得及其收益。而香港有关“洗钱”犯罪的刑事立法规定则将洗钱罪的犯罪对象限制为通过贩毒、诈骗、赌博、卖淫等有组织的犯罪和其他某些犯罪的非法所得及其收益。相较于内地和香港，澳门有关刑事立法规定的洗钱犯罪的对象仅仅是黑社会组织类犯罪的违法所得，并规定其他类犯罪的非法所得及其收益不能单独成为“洗钱”犯罪的来源。而就调查取证规则而言，港澳的相关立法规定也与内地存在着显著区别。《中华人民共和国刑事诉讼法》第48条规定：“凡是知道案情的人，都有作证的义务”，即只要是知悉案件情况的人，无论其身份、职业、地位等都有作证的义务。这一条文明确了强制证人作证的原则，由此可见内地刑事诉讼法将证人作证视为一项法定的义务。而港澳在各自的立法中都有规定证人在特定条件下享有拒绝作证的权利，内地与港澳在证据制度上存在的差异势必会出现按照内地刑事诉讼法必须作证的证人因为港澳刑事诉讼法相关的证据规定而享有拒证权，而拒绝提出的证据则可能会严重阻碍案件刑事侦查工作的顺利进行。这无疑会影响到内地和港澳对同一证据的采信，也影响到粤港澳三方在区际司法协助过程中相互承认刑事判决结果并予以执行等方面的问题。由此可见，同一种犯罪行为可能会因为港澳两地与内地之间存在的法律制度差异而出现不同性质的法律结果。

(二) 粤港澳经济犯罪警务合作的内容不尽完善

一直处于不断探索并付诸实践的中国区际警务合作，在不断加深互信程度的基础上，逐步充实着粤港澳区际警务合作的内容。粤港澳大湾区经济合作与交流飞速发展的同时，警务合作的内容由最初的个案协作、情报交流等简单形式逐步深化到了证据的调取、犯罪嫌疑人的移交、强制措施的执行协助、赃款赃物的追缴、移交等多个方面。但是在警务合作过程中因法律制度的差异所产生的阻碍警务合作的各类实质性因素，并未充分列入区际警务合作的考量内容之中，由此使得粤港澳警务合作的内容相对粗疏，许多内容需要各方进一步协商才能予以实施。例如有关于证据材料证据能力的相关规定，并未提及被请求方所提供的情报资料怎样转化成为符合请求方相关法律规定的证据资格的合法证据。再如有关于协助调查取证的相关规定，也缺少在办理涉港涉澳案件的过程中港澳两地警方协助调查取证的相关内容。在司法协助的过程中港澳警方要事先征得嫌疑人的同意，内地警方才可以与嫌疑人见面。当港、澳籍嫌疑人拒绝时，内地警方就难以对其进行讯问。这种情况会因无法取得嫌疑人的讯问笔录而使有些案件启动诉讼程序有困难，不利于内地警方有效开展打击犯罪的刑事活动。

(三)粤港澳经济犯罪情报信息的共享机制尚未健全

社会治理是一个依赖于多元主体参与交流的动态过程。社会科技的进步助推着社会信息化的快速发展，对犯罪的侦查工作越发依赖于现代科技手段和情报信息的掌握与运用的能力。近年来，跨境经济犯罪的多发重灾区呈现出由最初集中的广州、深圳等地，向临近港澳周边的广东、福建等地逐步渗透的明显趋势。以信用卡犯罪、电信诈骗为代表的典型跨境经济犯罪更呈现出向北京、上海、浙江等地扩张的势头。在情报主导警务的当下，有效的犯罪情报信息共享机制无疑是粤港澳大湾区经济犯罪警务合作有效推进的关键基础。粤港澳大湾区经济犯罪情报信息是对发生在粤港澳三地经济犯罪情况的全方位记录，粤港澳三地的经济侦查部门有必要进一步搭建经济犯罪情报信息的共享交流平台，跟踪掌握、实时更新、积极分享并及时研判各类动态信息，提取出有用的经济犯罪情报信息，并从中分析出各类经济犯罪的成因、特点，发现粤港澳大湾区经济犯罪活动的发展趋势与规律，在全面掌握有关犯罪活动的情况下发现控制和积极预防经济犯罪的发生。

目前内地与港澳之间关于经济犯罪情报信息的收集和交流活动的展开，仅依赖于有限主体共同签署的相关“情报合作工作协议”。而目前普遍发生的跨境经济犯罪越来越复杂，一个简单的案子往往会牵涉公安机关的网安、情报、经侦、技侦、出入境等多警种与政府等其他部门。现有落后的情报信息共享机制运行效果远不如预期的那样便利和高效，面对经济犯罪的日趋复杂严峻形势不免会使粤港澳警务合作的效率大打折扣。

(四)粤港澳经济犯罪警务合作实施机制有待加强

由于政治、政策和法律制度等原因，尽管港澳已经回归大陆多年，但是粤港澳三方在警务合作的形式上大体仍然保持在个案协查的初级阶段。各类内容较为原则化的司法互助协议在具体事项进行实施时，各方主体仍然需要在已有协定的范围内就具体的合作内容再次协商，这不免会增加各方在警务合作工作中的阻力。粤港澳警务合作工作的推进遇到的最大瓶颈在于各项合作事宜的程序性事项。如办理区际经济犯罪案件的调查取证程序，依据港澳的相关法律规定，大陆公安机关需事先向港澳高等法院提出申请，获得批准后才能调取港澳地区涉及犯罪的相关金融资料。但港澳两地对金融业发展秉持相对自由的经济政策，对于政府干涉金融自由的国家行为通常采取极为严格的限制措施，导致大陆公安机关调取涉港澳金融资料的申请往往遭到驳回。由此可见，在缺乏一个有效的粤港澳警务合作实施机制的情况下，警务合作的各类协定及法律框架的具体合作事宜多停留在法律文件的字面意义而无法具体落实落地，其预设的法律实效大打折扣。

三、粤港澳大湾区经济犯罪警务合作制度的完善

(一)协调粤港澳三地法律制度存在的差异

在“一国两制”的现实背景下，通过制定或修改宪法性规范来为粤港澳大湾区解决各方存在的区际法律冲突提供宪法性制度保障的方式，存在法律制度层面上的客观阻碍，现阶段我们不可能要求港澳的法律制度与大陆完全同一。但在粤港澳大湾区建设提升为国家的一项重大战略的同时，一系列深度推进粤港澳大湾区建设的政策文件及协议的制定、签署，也为粤港澳三地警务合作的推进营造了难得的历史际遇。为实现粤港澳三地社会安全秩序的稳定与社会治理水平的提升，基于共同打击经济犯罪的目的在“一国两制”的制度框架下，通过对内地与港澳的法律制度进行“微调”来中和三地之间的法律制度的差异，不仅具有完善法律制度框架的合理性，又具有协调法律冲突现实的可行性。

针对经济犯罪而言，坚持“一国两制”的基本国策，充分尊重港澳两地的立法自治权，协调粤港澳三方立法原则与立法内容并使其保持大体一致，可以通过各自的立法权来修订涉及经济犯罪的相关法律法规。[3]以此方法通过法律法规的制、改、废来促使各方建立健全既符合自身经济发展目标又具备高度防范标准的打击经济犯罪的相关法律、法规，通过对金融、外贸等现有法律、法规进行整合，为打击粤港澳大湾区经济犯罪提供有效可行的法律保障。[3]

(二)完善粤港澳经济犯罪警务合作的内容

粤港澳大湾区经济交流的日益密切，已成为推动警务合作发展的可行性与必要性助力。面对粤港澳大湾区建设新的历史节点与经济犯罪新的发展趋势，粤港澳三地警方联手打击经济犯罪，建立并完善三方的经济犯罪警务合作制度，成为了较为崭新且复杂的法学问题。经济活动推动粤港澳警务合作的发展必然依靠于经济犯罪警务合作制度的完善，而经济犯罪警务合作制度的完善必然依赖于立足实际需要的区际警务合作内容的充实。粤港澳三地必须要以实现区域社会安全需求为共同目标，积极推动经济犯罪警务合作向规范、科学、有效的方向发展。

鉴于当前粤港澳大湾区薄弱的警务合作基础，三地经济犯罪警务合作仍应当以“案件协查”为主要内容。各方通过给予彼此诸如案情核实、证据调取、跨境追逃、协助侦查等司法行为上的相互支持，适当协调拓宽法律层面上的权限，并在以明确合作的相关规范和方法的基础上，形成全方位、多层次、宽领域的粤港澳经济犯罪案件协查内容。同时，由于经济犯罪具有较强的专业性特征及粤港澳警务合作的复杂性特点，粤港澳三地有必要将建立经济犯罪相关业务技能的交流学习作为警务合作的重要内容。可以采取培训、论坛、调研等各类警务合作交流形式，依托各自优势就粤港澳经济犯罪的特点与手段、情报与侦查、规制与处置等难点、热点与前沿问题，就区际经济犯罪警务合作的基本理论与司法实务开展不定期的合作交流，深度挖掘粤港澳大湾区经济犯罪警务合作的战略资源。

(三)构建粤港澳经济犯罪情报信息共享机制

及时、准确的情报信息是公安机关打击犯罪的前提条件，掌握经济犯罪情报信息能够及时发现经济犯罪预备及实施的全过程，因此粤港澳三地之间深层次、全方位的情报交流无疑是内地与港澳警方开展经济犯罪侦查协助的重要警务合作内容之一。粤港澳经济犯罪警务合作可以借助飞速发展的“大数据”技术手段，在严格遵守粤港澳三地有关公民个人信息保护法律法规的前提下，依托以网络信息化为主的警务情报信息，积极研发、建立并完善粤港澳区际间互通互联的警务情报信息大数据平台。

警务情报信息大数据平台建设完成后，应当将经济犯罪情报的共享确立为粤港澳大湾区经济犯罪警务合作的基础，确保三地之间情报信息传递渠道的畅通。以经济犯罪警务情报信息的采集、交流、研判、分享等为核心，充分利用各类信息科学分析、精准研判，形成深挖犯罪线索的强大情报信息合作阵地，为精确、高效地打击粤港澳经济犯罪活动，促进经济犯罪警务合作提供强大的信息支撑。

(四)加强粤港澳经济犯罪警务合作实施机制

确立粤港澳大湾区经济犯罪警务联络与协调机构是加强粤港澳经济犯罪警务合作实施机制的重要举措，通过积极扩大广东省地市级公安机关与港、澳警方接触的范围和权利，有利于为积极改善粤港澳大湾区警务合作拓宽沟通渠道。尝试通过建立“向广东省公安厅备案” 的跟踪监督方式，使各地市级公安机关直接与港、澳警方联络，从而有效地减少环节、加快进度，节省人力、物力等办案资源。

创设标准化的办案程序接口，可以有效规避粤港澳三地因社会制度和司法体系存在的差别而出现在办案过程中各自法律文书和证据材料的要求差异。通过各地公安机关规范化的办案程序，适当扩大地市级公安机关直接向港、澳警方提出协助的申请范围和权利要求的内容。如可以通过进一步明确经济犯罪警务合作过程中提供哪些文书和证据、怎样办理协查手续及所需的流程和时限等问题，使粤港澳三方协查的手续规范化，从而确保协查申请各方都能接受，积极推进粤港澳经济犯罪警务合作工作的开展。

建立联席会议制度，定期或不定期地组织粤港澳三地的经济犯罪侦查部门互通情报，采取先急后缓、先重后轻、先易后难等原则，直接接触和沟通并达成共识。同时可以建立指定专人联络负责制度，加强粤港澳三方相关警务合作事务的点对点沟通。