社会治安防控体系下田野文物的立体化保护

□罗娟丽

(陕西警官职业学院，陕西 西安 710020)

文物是历史的活化石，是文化的重要组成部分，近年来，随着文物价值的迅速攀升，盗窃贩卖文物等违法犯罪活动日益猖獗，加强文物保护刻不容缓。2019年12月20日陕西省人民政府发布了《陕西省人民政府办公厅关于进一步加强全省田野文物保护工作的实施意见》(以下简称《陕西意见》)，要求加强田野文物保护，将田野文物保护纳入到社会治安综合防控体系之中。我国历史悠久，对文物的保护任务艰巨，特别是散落乡间的田野文物，由于其特殊存在方式，往往更易成为违法犯罪的侵害对象。依据社会治安防控体系建设的指导思想，将田野文物保护纳入社会治安防控体系，建全田野文物立体化保护体系和各项机制，切实保障田野文物安全。

一、田野文物及其相关违法犯罪现状

田野文物顾名思义，就是分布于乡间野外的文物，由于其散落田间地头，远离人群，常常被忽视，缺乏保护，很容易受自然或人为破坏。田野文物一词并不是一个明确的法律用语，《文物保护法》将文物分为可移动文物与不可移动文物，并未对田野文物进行界定和专门规定。田野文物一词最早在规范性文件中出现是2010年12月国家文物局《关于加强田野文物保护工作的紧急通知》，其将古墓葬、古陵墓、石窟寺、古遗址、石刻等作为田野文物代表。2019年《陕西意见》提出以重要古墓葬、古塔(地宫)等田野文物为重点，分年度推进田野文物和文物保护单位安全防范系统建设。上述文件虽未明确界定田野文物的内涵，但以列举的方式指出了田野文物的代表为古墓葬、古陵墓、石窟寺、古遗址、石刻、古塔、地宫等。从田野文物的代表所具有的共性上看，田野文物是以文物存在空间为标准对文物的一种分类，田野文物与非田野文物根本区别是存在空间的不同。田野文物可以表现为古墓葬、古陵墓、石窟寺、古遗址、石刻等，但不仅限于此。与田野文物相对应的就是非田野状态下的文物，包括馆藏文物和私人收藏的文物。

田野文物的特殊性，使其容易成为违法犯罪侵害的对象。2012年上半年，国家文物局接报文物安全案件143起，其中古遗址、古墓葬被盗掘案件91起，占文物安全案件总数的63.6%。从发案率看，田野文物仍然是当前犯罪侵害的首要对象，盗掘古遗址、古墓葬，盗窃田野石刻，仍然是威胁文物安全的首要因素。[1]陕西作为文物大省，田野文物遍布全省各地，针对于田野文物的违法犯罪居高不下。根据陕西省文物年鉴，2017年陕西省共破获盗窃文物案件23起，盗掘古墓葬案件241起，其他文物犯罪案件24起，[2]2018年陕西省共破获盗窃文物案件34起，盗掘古墓葬案件266起，其他文物犯罪案件33起。[3]从上述统计数据看，2017年盗掘古墓葬案件占了全省文物案件的83.7%。2018年盗掘古墓葬案件占了全省文物案件的79.9%，连续两年盗掘古墓葬的案件在全省文物案件总数占比几乎在80%以上。全国范围内2017年接报各类文物安全案件或事故401起，出现了北京十三陵思陵、河南千佛洞石窟、山西原起寺、河北汉中山王陵、山东牟国故城遗址、湖北马家墓群和纪山古墓群、贵州交乐墓群等一批重大文物被盗案件。[4]由于安全防范技术的不断发展，各级文博单位加强内部安全保卫，针对文博单位的违法犯罪实施难度增加，而疏于保护，存在安全防范盲点的田野文物成为千万盗墓大军的目标。随着田野文物违法犯罪在文物犯罪中比重的增加，田野文物的保护成为文物保护工作的关键领域和主要战场。

二、田野文物保护面临的困境

田野文物作为重要的文物保护对象，各级政府历来重视田野文物的保护，依据文物保护法律法规落实各项措施，但由于田野文物具有的特殊性，田野文物在保护方面存在以下方面的困境。

(一)分布广，数量多

田野文物保护最大的困难是分散性较强。中国历史悠久，在几千年的发展中，形成的历史遗迹、古墓葬、石刻等不可移动文物分布在广阔的中国大地上，特别是古墓葬、石刻、历史遗迹，分散存在于乡野之间，分布广，数量大。如陕西省、河南省、山西省作为文物大省，田野文物数量众多，散落在全省各地。陕西咸阳已发现历史文物遗存4800多处，帝王将相陵墓在旷野中大量分布；陕西兴平茂陵已发现古葬墓、古建筑400多处;甘肃省民勤县野外分布有大量文物，仅保护单位就多达190多处。[5]

(二)所在区域自然人文环境不利于保护

田野文物处于田野之间，地理环境偏僻，自然环境恶劣，周围人员稀少，自然监视基本起不到作用，周围群众对田野文物保护意识不强，这为盗掘、破坏田野文物创造了条件。如陕西省靖边县田野文物大多是古文化遗址或古墓葬，一般位于偏僻的荒野，分布较为分散单一，给保护管理工作带来了很大困难。[6]河南、甘肃、内蒙和新疆等西部地区，田野文物数量较多，分布于广袤的荒郊野外，既面临自然环境的侵蚀，也面临着违法犯罪的破环。

(三)文物保护经费欠缺

根据《文物保护法》的规定，县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。对于地方政府单独解决确有困难的根据《国家重点文物保护专项补助经费使用管理办法》可以申请国家专项补助经费补助，共同解决。我国西部地区经济不发达，地方财政紧张，而需保护的田野文物数量多，存在僧多粥少情况，同时国家专项补助的申请条件较高，对于大多数普通的田野文物无法申请国家专项补助，导致田野文物保护经费投入不足，从根本上制约了田野文物安全防范设备、设施和人员的投入。正如基层文物保护人员的感慨，保护田野文物需要投入大量资金,单独依靠文物主管部门的力量无疑是杯水车薪,可望而不可及。[7]

(四)专业管理人员数量不足

田野文物地处野外，分布分散，专业人员需求数量较大，但文物保护管理机构，受制于国家公务人员编制限制，专业管理人员数量相对不足，如根据统计年鉴，2017年西安市文物保护管理机构工作人员仅有591人，2018年西安市文物保护管理机构工作人员缩减为532人，这与西安市周边分布数量众多的田野文物相对比，构成巨大的安全管理人员缺口。

(五)相关职能部门配合不力

田野文物由地方各级文物管理行政机关管理，同时根据文物保护法的规定，公安机关、海关、文化主管部门、城市建设等相关职能部门在各自职责范围内维护文物安全。但各部门尚未形成成熟的协调机制，信息共享平台也未完全建成，《文物保护法》对各部门的协调机制未作具体明确规定，导致在文物保护中，各相关部门缺乏相互配合与协调，特别是信息共享，协同作战方面还存在一定障碍。

三、社会治安防控体系下田野文物立体化保护的法制基础

2015年4月，中办和国办印发了《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，提出增强社会治安整体防控能力，编织社会治安防控网形成立体化社会治安防控体系，提升社会治安防控体系建设法治化、社会化、信息化水平。立体化社会治安防控体系是中国社会转型期治理违法犯罪、提升国家治理能力的重要系统性工程，它强调违法犯罪防控的多维度和多层次性。[8]田野文物保护体现对田野文物违法犯罪的预防与控制上，通过将田野文物保护纳入社会治安防控体系，利用社会治安防控网实现对田野文物的防控力量、防控措施、防控过程和防控空间等进行组织和整合，扎实编制田野文物保护网，实现田野文物保护的立体化和体系化。

《文物保护法》是我国文物保护的专门法律，明确规定了文物保护的职责划分、具体措施和法律责任等。此外各级地方制定了地方性法规和规范性文件，如《陕西省文物保护条例》《山西省文物保护实施办法》《浙江省文物保护管理条例》《天津市文物保护条例》《河南人省人民政府办公厅关于进一步加强文物安全工作的实施意见》，陕西省人民政府办公厅在2019年底出台《田野文物保护工作实施意见》等，对田野文物的保护提出了地方性的具体措施和方法。上述法律法规为建立田野文物立体化社会防控体系提供了基础性法制保障。

(一)明确了文物保护法定职责体系

以《文物保护法》为基础的立法，明确规定了文物保护的属地管理原则，要求县级以上人民政府将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算；要求各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全。这些基本原则在地方性立法中得以体现，如陕西、河南等地方性立法。2010年12月1日国家文物局《关于加强田野文物安全工作的紧急通知》再次重申地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作，负有文物保护主体责任。2019年《陕西省人民政府办公厅关于进一步加强全省田野文物保护工作的实施意见》提出各级政府要严格履行文物安全属地管理主体责任，把田野文物安全工作纳入重要议事日程。地方政府作为田野文物保护的责任主体，有利于协调各职能部门共同开展文物保护工作，落实文物保护经费和投入。

同时《文物保护法》也明确了文物主管部门对文物安全的监管职责，公安机关打击文物违法犯罪、工商管理部门监管文物交易主体和活动、海关缉私部门监管文物出口，打击走私等方面职责和分工。

(二)明确了专门机关管理与依靠群众相结合的工作方针

《文物保护法》明确规定一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。《陕西省文物保护条例》规定村民委员会、居民委员会可以成立群众性的文物保护组织或者确定文物保护员，协助文物保护机构开展文物保护工作。县级以上人民政府对聘用的文物保护员，应当给予适当报酬。《河南省文物保护法实施条例》规定：公民、法人和其他组织有依法保护文物的义务，有权检举、控告和制止盗掘、盗窃、走私、倒卖、破坏文物等违法行为；鼓励公民、法人和其他组织通过捐赠等方式支持文物保护事业；鼓励志愿者参与文物保护工作。

(三)建立了完善的法律责任体系

《文物保护法》构建了民事责任、刑事责任、行政责任的责任体系。其对危害文物安全的犯罪行为规定了刑事责任；对违反治安管理法律法规、海关管理法律法规的违法行为，规定了行政责任；同时对造成文物灭失、损毁的违法行为，规定了民事责任。

文物保护相关法律法规构建了一个政府负责、各相关部门各负其责，社会广泛参与的田野文物保护主体体系，这与社会治安防控体系确定的治安防控主体体系是内在一致的。这为通过社会治安防控体系建设，在地方政府和党委的领导下，各职能部门加强合作与共享，发挥群众力量，构筑田野文物立体化保护体系提供了法制基础。

四、社会治安防控体系下田野文物立体化保护体系的构建

社会治安防控体系是社会治安治理的基本路径，田野文物的立体化保护体系以社会治安防控体系建设框架为支撑，构建田野文物的立体化保护体系，实现田野文物违法犯罪的治理路径。社会治安防控体系为田野文物立体化保护体系提供了国家治理的宏观结构，而田野文物立体化保护体系是社会治安防控体系的微观体现。以社会治安防控体系宏观框架为指导，构建田野文物保护的微观层面的防控主体体系、防控网络体系和防控机制，形成田野文物多层次、多维度的立体化保护体系。

(一) 以社会治安防控体系为指导，建立田野保护的主体体系

社会治安防控体系是在党委领导、政府主导、综治协调、各部门齐抓共管、社会力量积极参与的工作格局。田野文物是全社会的物质与精神财富，田野文物保护是全社会的共同责任，构建立体化田野文物保护的社会治安防控体系，需要在地方党委领导下，以地方政府主导，充分协调文物行政主管部门与公安机关、工商部门、文化主管部门之间的协作与配合，充分调动广大人民群众的积极性，形成政府、市场、社会多元主体相互配合与协作工作格局。

首先，构建地方党委领导，政府统领全局、各职能部门分工负责的国家保护力量。地方党委充分发挥党的领导作用，地方政府作为属地田野文物保护的责任主体，将田野文物纳入各级政府工作绩效考核范围，切实落实政府的责任主体地位。同时在地方政府的统一协调下，各职能部门特别是文物行政主管部门和地方公安机关加强协作，建立省、市、县、乡镇四级田野文物保护的协同作战机制，工商、海关和文化主管部门加强与公安、文物行政主管部门的信息沟通与共享，在职责范围内发现异常及时为公安机关和文物主管部门提供情报信息和违法犯罪线索。

其次充分发挥市场作用，引入市场化保护力量。随着安全需求个性化的发展，保安服务业突飞猛进，各类保安服务公司在预防违法犯罪，维护安全方面起到了重要作用。在田野文物保护中可以充分借助市场化安保力量，通过地方政府购买服务的方式解决文物保护单位人力不足的困境。对涉及田野文物保护技术防范的，发挥安全防范专业组织的技术研发与服务的力量，弥补政府和群众力量的不足。

最后充分发挥群众力量，引入群众性治安防范力量。田野文物与所在地域有密切联系，与周边居民有天然感情，因此要充分发挥周边群众力量，发挥地方群众的动员力量，组建田野文物保护的群防组织，建立以基层村民志愿者组织、文物爱好者，村民委员会为基础的群众性力量，构建田野文物保护的群众基础和社会氛围。将田野文物保护的群防力量纳入到乡村社会网格化治理中，利用乡村社会治理机制整合与发动社会力量。

(二)以社会治安防控体系为框架，构建田野文物违法犯罪立体化防控网

立体化社会治安防控体系构建了五张社会治安防控网，即社会面治安防控网、重点行业治安防控网、乡镇(街道)和村(社区)治安防控网、机关和企事业单位内部安全防控网、信息网络防控网。构建田野文物保护的立体化防控网一方面要以“五张网”为框架，同时也要将田野文物违法犯罪预防的“地、时、人、物、事、网络空间”等要素纳入防控网中，构建田野文物巡逻防控网、重点人员防控网、非法交易防控网、网络空间防控网。

田野文物保护巡逻防控网是将田野文物所在区域作为社会面治安防控网的重点区域进行防控，以属地管理为原则，强化时空要素控制。构建公安机关巡逻、社会力量巡防、群众性组织的巡防多层次巡逻防控网络。公安机关主要是加强对田野文物违法犯罪的重点时段、重点区域的巡逻防控，社会力量和群众性巡防力量主要是负责日常性巡逻防控和守护工作。此外，还要加强对虚拟空间的网络空间田野文物违法犯罪的防控。网络空间可能存在田野文物违法犯罪的教唆、犯罪方法的传播、犯罪预谋和销赃，要将网络涉及的文物违法犯罪纳入监管范围，及时发现、及时制止和打击。田野文物违法犯罪重点人员防控网，是通过公安机关、基层居委会或村委会、社区工作人员对文物违法犯罪嫌疑人员的管控所形成的防控网。田野文物违法犯罪案件中本地人参与作案的较多，基层村委会或居委会、乡镇政府工作人员能够掌握其基本情况，通过居委会或村委会，以及乡镇工作人员实现对田野文物违法犯罪嫌疑人员的教育、引导。公安机关通过加大对本地参与文物犯罪嫌疑人员的筛查，掌握底数，及时纳入重点人口管控范围，落实管控责任人。通过居委会、村委会、乡镇工作人员提供信息情报，公安机关掌握其思想动态，社会交往情况，异常情况等加强教育、引导和管理，预防和制止文物违法犯罪。田野文物非法交易防控网，主要是针对涉及田野文物非法交易、出境等的各种违法犯罪活动的监管所形成的公安机关、工商行政管理部门以及海关组织的打击防控网。公安机关依据《刑法》对倒卖田野文物犯罪行为进行打击，工商行政管理部门加强对文物交易主体和交易行为的监管，及时向公安机关反馈文物市场异常情况，海关缉私部门加强对田野文物出境查控，从田野文物各个交易环节进行控制，彻底切断田野文物违法犯罪的交易链条。

(三)以社会治安防控体系为蓝本，构建田野文物违法犯罪的防控机制

社会治安防控体系包含了违法犯罪形势研判机制、实战指挥机制、部门联动机制与区域协作机制四项机制。依据社会治安防控体系的四项机制，田野文物保护的“四项机制”建设应该包含防控阶段的田野文物违法犯罪动态形势分析研判机制，打击阶段的田野文物违法犯罪专案

田野文物违法犯罪动态形势分析研判机制，是社会治安形势分析研判机制的组成部分，地方公安机关通过文物违法犯罪信息情报打击机制，以及与防范、打击相配套的部门联动机制和区域协作机制的搜集和汇总，对田野文物违法犯罪动态进行分析和研判，精准把握本地区田野文物违法犯罪趋势，及时预警，提升防范和打击田野文物违法犯罪的应对能力。田野文物违法犯罪专案打击工作机制是应对田野文物有组织犯罪趋势的有力武器，加强对田野文物违法犯罪专业化打击，通过建立省、市、区县专案组，积累侦查经验，增强打击效果，提升打击能力和快速处置能力。田野文物保护部门联动机制通过加强田野文物相关职能部门的协助与配合，建立党委领导下、地方政府牵头，公安机关与文物主管部门、市场监管部门、工商管理部门、海关缉私部门共同参与的联动机制。通过联动机制将各部门之间的协助与配合常态化，形成合力，增强防控效能。田野文物区域合作机制是应对跨区域田野文物违法犯罪机制，利用跨区域治安防控协作平台，一方面能使公安机关实现信息共享、协同作战，防控一体，整合区域性力量，提升全面防控能力，另一方面通过区域合作机制加强公安机关、文物主管部门、海关缉私等相关职能部门跨区域合作与联动。

五、社会治安防控体系下田野文物立体化保护体系建设路径选择

在社会治安防控体系框架内建立田野文物的立体化保护，既需要建立治理理念、系统化防控、信息化防控理念，同时也要从基层做起，落实各项措施。

(一)将田野文物保护工作纳入地方政府年度考核，落实田野文物保护主体责任

各级地方政府是田野文物保护的首要责任主体，按照党中央部署，落实守土有责，守土担责、守土尽责，切实强化文物保护意识，从维护国家文化安全的大局保护好地方田野文物。通过将文物保护工作纳入各级政府年度考核内容，细化文物保护考核内容，特别是田野保护的各项任务和措施，通过对照考核奖优罚劣。

(二)建设田野文物信息平台，提高文物保护信息化水平

信息化是社会治安防控体系建设的方向，也是精准防控的要求，田野文物保护应以社会治安防控体系信息化建设为契机加强信息化建设。针对田野文物不同等级分别建立省级、市级和县级田野文物信息平台，提升田野文物管理信息化硬件建设。由区县级文物行政主管部门对辖区内现有田野文物进行信息采集，掌握田野文物保护现状、周边环境变化，及时更新信息。破除信息壁垒，加强文物主管部门、公安机关、工商管理部门、海关、土地管理等部门的信息共享。省市级公安机关主动利用警务、文物大数据，加强对田野文物违法犯罪情报信息的整理与分析，加强对田野文物违法犯罪嫌疑人员、文物交易异常情况等动态情况的监控，加强预警，精准防控田野文物违法犯罪。

(三)加强田野文物安全防范体系建设，提高田野文物保护技防水平

要以社会治安防控体系智能化建设为契机，加快田野文物安全防范体系建设。根据田野文物周边环境不同特点，科学进行安全风险评估，依据现有资金投入状况，合理使用适合的技术防范手段，逐步建成全覆盖的田野文物安全防范体系。根据各地具体情况，因地制宜，采取不同防范手段，如视频监控系统、红外线探测报警系统、电子围栏等，提高田野文物的防范效能。对采用技术防范手段有困难的田野文物，可以采取建筑围栏、围墙等物理隔离手段进行保护。不同区域、不同类型田野文物，应建设有效经济的安全防范体系。

(四)强化农村社区警务工作落实田野文物保护的各项措施

公安机关是预防违法犯罪的专门机关，针对田野文物违法犯罪的预防，要充分发挥公安机关专门力量的优势，充分利用公安机关基层力量对辖区情况比较熟悉的优势，特别是基层乡镇派出所、社区民警，落实田野文物保护的各项防控措施。通过派出所社区民警动员、组织和整合社会力量，建立某一田野文物保护小组开展日常性巡查、守护、违法犯罪信息情报搜集、现行违法犯罪行为制止等工作。通过派出所推荐文物保护先进个人或集体，以物质奖励、精神奖励等措施肯定和认可田野文物保护的先进组织或个人，激发群众性文物保护力量的积极性和主动性。

(五)完善基层社会治理，清除田野文物违法犯罪滋生土壤

社会治安防控体系建设意见提出要“以突出治安问题为导向”“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”。田野文物违法犯罪也是一种突出的社会问题，对于田野文物违法犯罪突出的区域树立治理理念，坚持系统治理、源头治理，铲除滋生田野文物违法犯罪的各种社会原因。地方综治部门，政法部门，要发挥协调作用，建立田野文物安全风险、隐患定期排查机制，引导分析发生重特大文物案(事)件的主要原因，找准症结，研究提出解决问题的措施，限期进行整改。对于西部经济欠发达地区，各级政府将经济建设作为消除违法犯罪的重要手段，通过精准扶贫，发展经济等方式提高田野文物所在区域社会经济发展水平，改善生活条件，加强精神文明建设、法制教育，从源头上解决违法犯罪的滋生土壤。