民主党派专项民主监督实践及其优化研究——以九三学社上海市委专项民主监督为例

李晓霞 季 萍

（1. 华东理工大学， 上海200237； 2. 九三学社上海市委员会， 上海200237）

一、 专项民主监督及其现实意义

（一） 专项民主监督的提出

民主监督是民主党派的一项基本职能， 是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分， 也是社会主义民主的重要体现。 探索开展专项民主监督是民主党派进行民主监督的一种重要形式， 也是民主党派、 无党派人士履行职能的一种新途径。

民主党派的专项民主监督主要是指八个民主党派共同就一项议题开展专项民主监督， 或是某一民主党派单独就某一议题开展监督， 亦或是两个或多个民主党派在优势互补的前提下开展联合专项民主监督。 其议题主要由本级中共党委提出， 民主党派组织开展监督活动形成监督成果， 通过专题协商形式提出监督意见。

作为民主监督的重要组成部分， 专项民主监督是民主党派民主监督形式的拓宽， 是对民主监督内涵的扩大， 其实质是通过充分调动民主党派的积极性， 使其更广泛参与到政治、 经济、 文化、 生态、民生等社会普遍关注、 事关改革发展稳定的重大问题及人民群众反映强烈的热点难点问题中， 真正落实习近平总书记提出的， “希望各民主党派、 全国工商联、 无党派人士发挥好民主监督职能， 继承和发扬优良作风， 做中国共产党的诤友挚友， 对中共各级党政机关和党员领导干部遵守准则、 贯彻落实条例情况实施民主监督， 及时提出意见和建议” 的要求。

（二） 民主监督与专项民主监督的区别

专项民主监督不同于传统的民主监督， 两者的区别主要体现在以下三个方面。

一是内涵特点的不同。 民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分， 是在坚持四项基本原则的基础上， 通过提出意见、 批评、 建议的方式进行的政治监督。 民主监督与其他监督形式一起， 共同构成比较完备的监督体系。 传统意义上的民主监督一般不直接参与工作， 只是对被监督对象在政策的执行、 法律法规的遵守、 目标进度的完成等方面开展调查并提出意见建议， 往往存在形式大于内容的现象。 而专项民主监督最大的特点就是寓支持于监督之中， 在各个民主监督专项中， 各民主党派充分利用自身的优势开展专项调研， 为党委政府出谋划策。 专项民主监督的提出弥补了传统监督缺乏持续性、 针对性的不足， 是我国民主监督的新探索，是完善我国监督体系的重大创新。

二是工作形式的不同。 民主党派的民主监督从形式上讲没有固定的模式， 都有各自的优势和特点。 而专项民主监督较其他监督形式有很多的不同： （1） 党委高度重视。 专项民主监督一般由党委委托， 民主党派一把手带队， 主要领导都参与， 其规格相对较高。 （2） 目标单一。 专项就是只为了某个单一的目标， 不求全面只求精专。 （3） 力量集中。由于专项监督的议题由党委委托， 各民主党派都十分重视专项民主监督工作， 充分体现了民主党派与党委政府的目标一致， 同心同行， 更充分体现了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的优越性。 （4） 反馈方面， 由于各级党委都把专项民主监督作为很重要的工作， 对于监督成果的贯彻落实十分重视， 就八个民主党派提出的意见， 市委逐条落实。

三是对于监督主体的能力要求有所不同。 由于专项民主监督不同于传统形式的监督， 它有确定的时间目标和具体的监督任务， 通过持续的监督来达到既定的目标， 这就对民主党派的监督能力、 调研能力、 参政议政能力提出了新要求。 只有不断提升民主党派民主监督及参政议政的能力水平， 才能真正做到敢于坚持正确意见， 讲真话、 进诤言， 及时反映真实情况， 勇于提出建议和批评， 帮助党委、政府查找不足、 解决问题， 为推进全面从严治党、落实各项改革发展举措添助力、 增合力。

（三） 专项民主监督的现实意义

从理论层面看， 专项民主监督的意义不仅在于参政议政层面。 民主党派开展专项监督是执政党赋予民主党派的新任务， 是彰显我国新型政党制度生机活力的重要实践， 是助推上海创新发展的重要探索， 是体现和提高参政党履职能力水平的重要载体， 也是民主党派履行民主监督职能的新领域。 民主党派专项民主监督既有中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的政治意义， 也有党派服务社会的现实意义， 有利于民主监督氛围的形成。

一是专项民主监督是完善监督形式的重大创新。 民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分， 它与其他监督形式一起， 共同构成我国现阶段相对完备的监督体系， 不可或缺。 专项民主监督作为民主党派开展民主监督的重大形式创新， 必然会成为今后民主党派民主监督的重要形式。

二是专项民主监督是保障监督实效的重要形式。 专项民主监督有确定的时间目标和具体的监督任务， 通过持续的监督来达到既定的目标。 因此，民主党派通过开展专项民主监督的形式能够在较大程度上考量监督的实效性， 体现更为行之有效的民主监督。

三是专项民主监督是推动党委政府中心工作的有效方法。 专项民主监督过程中， 党委委托八个民主党派就同一个问题进行监督， 由于各民主党派自身的优势不同， 监督中发现的问题也各有特色， 这是界别优势的充分体现， 这种特色有利于各民主党派从不同视角为党委工作查缺补漏。 由于党委政府在不同时期、 不同阶段有着不同的相对重要的中心任务和工作， 如果各民主党派以不同时期、 不同阶段的核心任务为对象开展持续的专项民主监督， 必将有力地推进党委和政府工作。

四是专项民主监督是完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容。 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为专项民主监督的产生和发展提供了可能， 一定程度上而言， 专项民主监督是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的客观要求。 习近平总书记在十九大报告中指出，“要改进党的领导方式和执政方式， 保证党领导人民有效治理国家； 扩大人民有序政治参与， 保证人民依法实行民主选举、 民主协商、 民主决策、 民主管理、 民主监督”。 这些话语体系均体现着民主监督对于党和国家的重要性， 专项民主监督作为民主监督的重要形式， 其对于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要性也就不言而喻。

二、 九三学社上海市委专项民主监督实践

2016年开始， 中共上海市委每年选择一项事关上海改革发展的重要任务， 委托各民主党派市委、无党派代表人士， 对相关区和委办局的贯彻落实情况进行专项民主监督， 有效推动了民主党派开展民主监督工作的制度化、 规范化和程序化。

九三学社上海市委专项民主监督实践包括制定方案、 专家培训、 对接启动、 专项监督、 中期交流、 成果反馈、 形成报告、 专题协商等程序， 其中， 形成报告是最为关键的程序之一。 当前九三学社市委专项调研报告一般是依托一个专家为执笔人， 其他专家参与， 就调研中收集的资料进行总结分析， 同时发布征集相关议题的社情民意， 集中党派力量， 收集相关信息， 提高专项报告及相关建议的针对性和可操作性。 报告初稿完成后， 社市委会举办统稿会， 召集相关专家进行座谈研讨， 认真研读报告初稿， 对报告提出的问题和建议进行进一步的剖析提炼、 修改完善。 九三学社上海市委高度重视专项民主监督工作， 在每项专项监督实践中， 社市委主要领导都参与其中， 确保监督的效果。 实践中始终坚持做到 “三个聚焦”， 确保专项民主监督工作稳步推进、 落到实处。

（一） 事前聚焦监督主题做准备

专项民主监督的主题是事关上海改革发展的重要任务。 例如， 2016 年 “五违四必” 区域环境综合整治， 2017 年 《上海市食品安全条例》 的贯彻落实， 2018 年上海建设具有全球影响力的科技创新中心有关人才政策的贯彻落实情况， 以及2019年上海促进民营经济健康发展有关情况等， 都是围绕党委中心工作制定的。 每年年初接到年度专项监督任务后， 社市委根据要求做好监督的各项准备工作。 内容准备上， 将监督主题列入年度重点课题选题并向基层组织发布， 鼓励各级组织申报年度课题并开展同步的调查研究。 要求各区委围绕监督主题开展相关访谈活动， 初步形成重点问题。 队伍准备上， 根据以住开展专项监督的专家参与情况， 专工委、 基层组织的推荐情况， 以及过去相关课题和社情民意信息反映情况， 遴选社内相关领域的专家、部分人大代表和政协委员。 召开专项监督启动会，开展主题培训， 成立专项监督领导小组和监督工作组， 制定工作方案。 组织工作准备上， 九三学社上海市委连续四年开展对静安区、 金山区和市科技工作党委专项监督工作， 对两区一委的基本情况比较熟悉， 并形成了良好的合作关系， 为更好地推进专项监督工作打下基础。 联络准备上， 九三学社上海市委专项调研中， 市委主要领导都参与其中， 几次专项监督都是主委任组长， 亲自带队调研， 3 位专职副主委每人负责一个对口联系单位， 社市委参政议政部作为责任部门， 并指定3 名机关干部分别担任对口单位的联络员， 提升沟通协调的工作效率。

（二） 事中聚焦监督方式做调研

专项民主监督是参政党对中国共产党的某项具体工作目标、 计划、 实施过程、 实施方法的实地监督， 有别于有关部门的监督和第三方监督。 因此，九三学社上海市委始终与对口单位做好联络沟通，聚焦主要问题， 通过座谈会、 实地调研、 问卷调查等方式， 深入相关政策面向的群体， 针对监督对象和内容特点， 认真设计调研方案和调查问卷， 达到良好的监督效果， 提出的意见建议也受到对口单位的充分肯定。 例如， 2018 年围绕 “对上海建设具有全球影响力的科技创新中心人才政策的贯彻落实情况”， 社市委先后在对口的两区一委召开3 场对接启动会、 6 场座谈会、 1 次现场调研， 共有48 家科研院所、 高校、 高技术企业等单位代表和49 位高端人才参加座谈。 与此同时， 坚持问题导向， 做好问卷调查， 力求充分反映受访者对人才政策的实际感受和个人诉求， 共回收有效调查问卷383 份，切实把真实情况和数据摸清楚。

（三） 事后聚焦监督效果做转化

专项监督的出发点和落脚点都是为了更好地推动相关工作的贯彻落实。 九三学社上海市委高度重视专项监督的成果转化， 努力提高转化率。 一是形成专项民主监督工作报告， 直接报送中共上海市委和对口单位。 二是将监督工作中发现的重要问题和相关建议在专题协商座谈会时直接向市委主要领导汇报交流。 三是在监督工作中发现的一些特殊问题， 以社情民意信息等形式向有关部门反映。 如《推进 “五违四必” 综合整治工作应注意的几个风险点》 《关于本市郊区“198” 区域减量化中优化营商环境的建议》 《关于提高食品召回信息透明度的建议》 《关于提高民营企业专项资金扶持力度、 优化资金扶持方式的建议》 等信息相继被市政协、 市委统战部和九三学社中央采用。

三、 现阶段九三学社上海市委专项民主监督面临的主要瓶颈

由于民主党派专项监督提出的时间较晚， 目前尚处于初步阶段， 九三学社市委同其他民主党派一样， 在开展专项民主监督的实践过程中也面临一些问题与瓶颈。

（一） 被调研单位对专项监督的错位认识影响监督调研的效果

民主党派专项民主监督是一个协商、 讨论、 建议、 批评的过程， 其作用在于通过监督调研， 发现被调研单位运营与发展中的困境， 利用党派优势，聚集更多的专家学者， 并通过充分调动社员积极性等途径， 从专业的角度为被调研单位解决实际困难、 寻求更好发展出谋划策， 聚集智慧。 然而在实际专项调研中， 一些企事业单位出于顾及形象， 怕被查出问题， 担责任等多项考虑， 在安排调研活动时， 总是趋于呈现良好的一面， 隐藏不足的方面，这样一来， 在实际调研中被调研单位很难被精准把脉， 影响了调研的效果。

（二） 部分专家参与度不高， 专家遴选的渠道有待改进

由于专项民主监督受到各级党委及民主党派市委的高度重视， 所到调研之处也都是由调研单位领导班子出席座谈， 在组织对接层面属于规格较高的座谈调研， 所以九三学社市委在专家遴选及专项小组成员配备上也充分体现了高、 精、 尖的特色。 例如， 往年专项监督小组成员都是根据以往开展专项监督的专家参与情况， 专工委、 基层组织的推荐情况， 以及过去相关课题和社情民意信息反映情况，遴选社内相关领域的专家、 部分人大代表和政协委员。 从专业背景来看， 这些专家专业技术精湛， 是做好专项调研的不二人选， 但也正因为这些专家是专业内的精英， 其本职工作非常繁忙， 很多时候甚至难以抽身参加专项调研活动， 直到项目最后， 一直以“挂名” 专家的身份存在， 其实际参与度与出席率不高， 未能切实发挥专项民主监督的作用， 一定程度上影响了课题开展的有效性。

（三） 问题导向型专项监督实践略显不足

中共上海市委一般于二月份开会布置当年的专项民主监督议题， 九三学社市委在接到相关通知后便着手遴选专家、 制定方案、 设计调查问卷、 实施调研， 调研中发现问题再进行剖析， 进而总结经验， 提出相关的政策建议。 环环相扣， 看似很完善的程序， 在实际操作中略显出问题导向性不足的弊端， 主要表现在前期设计的问卷或调研提纲与实际调研的结合度不够密切， 一定程度上造成实际调研与后期报告写作的相对被动。 这或许与前文提及专家参与度不高有着直接的关系， 由于部分专家不能直接参与调研实践， 调研中不能及时给予具有专业性、 针对性的意见或建议， 使前期问卷或访谈提纲主要依托一个执笔人根据常识列出相关问题， 缺乏对具体问题的预判和针对性分析， 从而延长了实践调研的周期， 影响了报告写作的质量。

（四） 专项民主监督的管理体制尚不完善

各民主党派在专项民主监督中都积极承担责任， 以饱满的热情投入实践， 可以说， 各地各专项监督的开展均有声有色， 但现阶段对于专项监督实践中遇到的问题， 专项监督报告质量的提升， 监督成果转化等方面尚没有明确的指导思想， 一定意义上而言， 当前民主党派专项民主监督的管理体制尚不完善， 需要进一步规范化、 制度化。 专项民主监督要想有生命力、 得以持续开展， 取决于专项监督本身所能取得的实际成效， 而实际成效的取得又取决于是否有一套完善、 高效的管理体制与机制。 专项民主监督的管理体制包括专项监督目标的制定、专项监督主体的选择、 专项监督方式方法的选取、监督效果的评价， 专项监督后续的跟进， 等等。事实上， 专项民主监督有着明确的目标， 民主党派专项民主监督实践应以目标为导向， 建立对监督者和被监督者的考核机制， 并强化考核结果的运用， 增加民主党派参与专项民主监督的责任感和使命感， 同时也提高被监督者支持民主监督的力度。

（五） 专项民主监督与其他监督方式的结合尚不紧密

民主党派的专项监督作为我国整个监督体系的组成部分， 同其他监督方式是相辅相成、 相互促进的。 把民主党派的专项民主监督同其他监督方式有机结合， 横向合作， 可增强专项监督的实效性。 然而， 当前民主党派专项民主监督与其他监督方式的关系尚未理顺， 一定程度上而言， 当前民主党派专项民主监督尚以单一个体的形式存在， 与其他监督如党内纪检监督、 群众监督、 舆论监督等监督方式尚没有很好地结合起来。 事实上， 把民主党派的专项监督与党内纪检监督相结合， 在一定程度上改变民主党派专项监督的非权力性， 可以使软监督产生硬效力［1］。 把民主党派专项监督同群众监督相结合， 通过民主党派与人民群众的广泛联系， 收集和反映基层和民间的意愿， 进行归纳分析并提升为民主党派专项监督的内容， 可以增强民主党派专项监督的广泛性， 减少专项监督盲区， 同时还可以通过广泛宣传， 强化群众监督意识， 充分调动群众参与监督的积极性。 把民主党派专项监督与舆论监督相结合， 可以通过新闻媒体为民主党派搭建一个充分展示专项监督的平台， 为民主党派履职营造良好的舆论监督氛围， 从而扩大专项监督的影响力， 提高监督的时效性， 提升民主监督的制约力。 把民主党派的专项监督同多种监督方式有机结合和密切配合， 形成全方位、 立体式的监督网络， 是增强民主党派专项监督实效性的有力保证。

四、 新形势下优化专项民主监督的路径与策略

民主党派的民主监督作为一项非权力的政治监督， 只有获得执政党和政府的支持， 才能使监督落到实处； 只有理顺专项监督体制机制， 才能保证监督的效果及实际意义； 只有和多种形式相结合， 才能做到事半功倍的效果。 因此， 提高专项民主监督的实效， 必须要融入到地方党委和政府的中心工作中去， 通过一个有效载体， 制定出一系列规范和程序， 走制度化道路， 才能建设长效机制， 有效地进行监督。 为此， 建议从以下几个方面优化民主党派专项民主监督的实践。

（一） 进一步理顺对专项民主监督的认识

要优化专项民主监督实践， 进一步促进专项民主监督的发展， 需要进一步理顺对专项民主监督的认识， 尤其是被监督单位对专项民主监督的认识。专项民主监督的开展， 不是向被监督部门挑刺提意见， 而是利用党派优势， 聚集更多的专家学者， 从专业的角度为被调研单位的发展把脉诊断， 发现被调研单位建设与发展中的困境， 为被调研单位解决实际困难， 寻求更好的发展。 被调研单位应正确认识专项民主监督的意义， 积极配合民主党派开展专项民主监督实践， 把工作中的重点、 难点问题作为寻求帮助的主要问题， 与各专家一起为单位的更好发展出谋划策。 专项民主监督的过程是为被调研单位寻求外部支援和帮助的过程， 亦是为党和政府工作查缺补漏的过程。 民主党派更需借专项民主监督的东风， 充分发挥各民主党派的专业优势， 努力提升业务水平， 弥补工作不足， 有效地围绕增进民生福祉献计出力， 广泛凝聚社会各界智力优势， 履行监督职能， 开创专项民主监督新局面。

（二） 建立专项民主监督委员会

健全的组织机构是做好专项民主监督的重要保障。 以九三学社上海市委为例， 当前的专项民主监督工作主要依托参政议政部进行， 尚未建立专门的专项民主监督部门。 从开展工作的便利性来讲， 参政议政部有着推进专项民主监督工作的诸多优势，例如人才优势、 信息收集和处理优势， 与相关单位对接的优势等， 但是由于参政议政部在专项民主监督以外的工作已相当繁重， 为此， 建议在民主党派内建立专项民主监督委员会， 用于专门推进专项民主监督工作的组织和实施， 在承担中共党委委托的专项民主监督项目外， 还可以进一步拓宽专项民主监督委员会的职能， 例如充分发挥民主党派代表性强、 联系面广、 包容性大的优势， 聚焦推动科学发展、 全面深化改革中的重大问题和群众最为关切的问题， 通过考察相关专题领域的政策落实情况、 人才匹配情况、 政策实施效果情况等， 及时发现存在的问题， 主动提出有关党和国家事业发展的专项议题， 尽量根据具体情况从不同侧面拓宽专项民主监督的范围， 努力为改革发展出实招、 谋良策。

（三） 建立民主监督简报， 拓宽信息报送渠道

当前的信息报送渠道主要通过： （1） 专项民主监督工作报告的形式， 直接报送中共上海市委和对口单位； （2） 将监督工作中发现的重要问题和相关建议在专题协商座谈会时直接向市委主要领导汇报交流； （3） 对于在监督工作中发现的一些特殊问题，以社情民意、 提案等形式向有关部门反映。 由于专项民主监督历时较长， 涉及人员较多， 获得的信息也相对较多， 很多专项调研中的收获不能一一写入工作报告， 当面汇报交流迫于时间限制无法深入，以专项社情民意或提案的形式又相对较散， 很难将调研所得的信息较为系统地呈现给相关部门。 因此， 建议建立专项民主监督简报， 将专项民主监督工作进展情况、 现场体验情况、 改革进展情况、 问题症结梳理、 群众意见反馈等进行通报， 及时、 系统地将调研所得信息反馈到政府工作部门。

（四） 建立问题导向型专家遴选模式

针对以往专项调研实践中存在的专家实际参与率不高的问题， 建议建立问题导向型专家遴选模式， 即在专项监督议题确定之后， 在社内发放专家遴选通知， 鼓励相关领域专家、 社员积极报名参与的同时， 鼓励每位参与者就相关议题提出一个问题， 并阐释该问题在相关议题中的重要性， 在聚焦问题的基础上召开前期座谈会， 会上确定专项调研小组的初步人选。 对于前期总结归纳的问题， 需要在后期实践调研中不断检验、 改进并寻求解决方案， 最终归集理论及实践所得， 形成有针对性的建议。 与此同时， 进一步创新专项监督的模式， 结合民主党派自身运行的机制发布招贤榜、 征集令， 让普通社员参与到专项民主监督中。 发动更多社员参与， 从提问题开始， 建立问题导向的专项监督机制， 在专项监督启动会上确定调研内容， 明确分工， 聚焦问题， 尽快建立专业队伍开展相关调研。从专项监督实践来看， 问题导向更有针对性， 有利于充分调动社员的积极性， 发挥专家的主观能动性， 提高参与率、 出勤率， 也有利于加强专项民主监督的人才队伍建设。

（五） 苦练内功， 确保民主党派专项民主监督工作质量

专项民主监督是一个完整的任务体系， 与其他监督形式相比， 专项民主监督任务目标清晰， 分工明确， 实践中需要充分发挥民主党派自身的动员能力， 调研能力， 发现问题、 解决问题及提出建议的能力。 由于专项监督有时间上的紧迫性， 需要各民主党派在特定的时间段内参与和提交任务结果， 这就对民主党派专项民主监督能力提出了更高的要求。 在开展专项民主监督的过程中， 民主党派成员需要注重加强自身的能力建设， 坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导， 紧密联系实际，明确重点， 聚焦问题， 并坚持鲜明问题导向， 直面现实问题， 运用科学合理的方式方法， 做到敢监督、 真监督， 力求把情况摸清、 把政策吃透、 把问题看准， 从不同层面加强研究， 提出解决的思路和对策， 真正做到围绕中心、 服务大局， 不断提高民主党派专项民主监督的能力， 为专项民主监督提质增效， 为实现中华民族伟大复兴中国梦多出实招、多谋良策。