优化边疆治理体系 提升边疆治理效能

文 谢和均 云南省公共政策研究院、云南大学政府管理学院副教授、博士

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要“加强边疆治理，推进兴边富民”的时代要求。贯彻落实党的十九届四中全会精神，结合云南边疆民族地区实际，我们要发挥中国特色社会主义制度优势，努力提升边疆治理效能，关键在于不断推进边疆地区治理能力的现代化。

边疆治理体系优化是实现边疆治理能力现代化的前提

中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，治理体系治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。边疆治理体系是实现边疆治理能力现代化的前提，分别在规范边疆行政行为、市场行为、社会行为的制度和程序中支持政府治理、市场治理和社会治理的现代化进程。优化边疆治理体系，就是要打破边疆治理能力提升的结构性约束，塑造边疆治理的主体特征。

第一，边疆治理体系优化应该在规范政府行为的基础上界定治理内涵。

政府在边疆治理体系中居于中心地位，是推动边疆经济、政治、文化、社会、生态文明建设发展的主导力量。边疆治理能力就要体现为政府在边疆治理活动中所显示出来的活动质量，体现在处理政府、市场和社会关系上是否达到有为、有效和有机的治理目标。对于边疆治理来说，优化治理体系的关键就是要减少“越位”和“错位”等高自主性行为，认真贯彻落实政府权责清单制度，深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，不断激发边疆各类市场主体活力。

优化边疆治理体系，要理顺中央和地方在边疆治理中的权责关系。《决定》中特别提出“加强边疆治理、推进兴边富民”的时代要求，在探索推进边疆治理体系和治理能力现代化的进程中，既要坚持和发挥全国一盘棋、集中力量办大事的显著优势，又要调动边疆地方积极性，营造和巩固各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的良好局面，在中央和地方之间形成指导合作性治理。中央和地方应该在权责一致的基础上，合理划分两级政府在边疆区域的治理事权，归口边疆事务的治理主体，细化边疆导向的发展规划和区域政策，优化边疆发展、边疆稳定、边疆安全的政策工具组合，深化边境开发等重点兴边富民行动，促进边疆治理开发的现代化进程。

第二，边疆治理体系优化应该在充分发挥市场机制的基础上促进高质量发展。

作为资源配置的决定性机制，市场力量是提供物质和服务的最好方式。边疆治理体系的优化，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，使社会主义制度和市场经济有机结合起来，不断解放和发展社会生产力。只有在持续深化市场化改革、推进要素市场制度建设过程中，才能破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，保证市场在资源配置中的高效性。确保市场行为高效运行的关键就是要坚持竞争中性原则，完善公平竞争审查制度在边疆各级政府的全覆盖，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，建立各类所有制企业平等竞争的市场体系。对于云南来说，尤其要处理好引资增量和存量扶持之间政策优惠的平衡，既要持续做大增量，也要继续扶持存量做强。

加快完善社会主义市场经济体制，完善科技创新体制机制，建设更高水平开放型经济体制，是边疆治理体系支撑高质量发展的应有之义。改革开放40多年的光辉历程充分证明，只有坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度，只有顺应改革开放这个时代发展潮流，中国特色社会主义事业才能始终立于不败之地。边疆地区要实现跨越式发展，就要不断健全社会主义市场经济体制，建设高标准市场体系，加大对科技创新投入，突出科技创新体制机制对实体经济发展的引领作用，为经济体制持续创新提供活力。边疆地区沿边临海，在开放层面具备一定的地理优势，应该积极用好自贸区、自贸港等开放平台，聚集要素提升层次、走出去引进来，促进更大范围更高质量的开放。云南在面向南亚东南亚辐射中心的制度建设、跨境电子商务试验区建设等方面取得积极进展，下一步应该更加主动服务和融入“一带一路”建设，全力做好跨境合作这篇文章，以改革开放推动高质量发展。

第三，边疆治理体系优化应该在充分发挥社会协同的基础上实现边疆和谐。

新中国成立70年来，党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。稳定的社会秩序为政府职能转变和市场体系发展提供了重要支撑，这是我国国家治理体系和治理能力建设的宝贵经验。党的十八大以来，云南省坚持立足边疆、民族地区社会治理的规律特点，完善共建共治共享的基层社会治理格局，有效推动了边疆地区和谐稳定、群众安居乐业。同时也要看到，随着经济结构深刻变革、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化、社会结构深刻变动，边疆社会治理面临严峻的形势挑战，迫切需要进一步优化社会治理体系，加强和创新社会治理。

边疆社会治理体系优化，必须始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，始终坚持“共建共治共享”的治理目标和“社会化、专业化、法治化、智能化”的治理路径，在秩序与活力、治理与管理、共治与自治之间取得平衡，围绕法治社会建设、公民素质提升、公共服务有效均等供给、社会主体培育壮大等社会治理体系的这几个关键要素，创建平安云南、和谐边疆。在党政关系层面，边疆治理体系要进一步完善“党委领导、政府主导”的制度安排，发挥好党委、政府在治理中的作用，确保党的路线方针政策和各项决策部署不打折扣地落实到位；在社会关系层面，完善“社会协同、公众参与”的制度安排，通过民主协商会、推进会、通气会等形式加强与社会的协商沟通，积极吸纳公众参与，提高治理的社会化、民主化、协同化水平；在治理的手段上，坚决做到法治保障，并充分用好德治、自治和科技手段，全面统筹内部矛盾调处、社会治安防控和群防群治等体制机制。

边疆治理能力提升是边疆治理现代化的关键

经国序民、正其制度，制度是安邦定国的根本。在中国特色社会主义制度体系中，根本制度、基本制度、重要制度等相互衔接、有机协调，极大地推动了中国特色社会主义事业的发展，推动着边疆治理水平的提升。制度建设固然重要，但更加重要的是制度的落实和实施，这是把我国制度优势切实转化为治理效能的关键。边疆治理能力要解决的关键问题就在于，在边疆治理体系不断确立和完善的基础上，如何使国家的边疆治理政策能够落到实处，以及如何回应在边疆治理过程中出现的新的问题和挑战。

要狠抓边疆治理政策的落实。提升边疆治理能力，必须强化制度执行。各级党委和政府以及各级领导干部都要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做执行制度的表率，带动全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度，以绩效管理思想不断追求执行速度、执行质量和执行效益，积极营造“结果导向”的执行文化。政府要细化工作环节和工作流程，厘清各执行主体的责权利范围。在任务执行过程中，任务分解、职能分工与执行主体合作之间要一一兼顾、有效平衡。在主体责任明确的基础上，连带共担周边责任，让执行主体在密切合作与责任共担中提高制度执行力。当然，更要健全制度执行的监督体制，坚持问责的过程化导向，加强对执行过程的程序公正性考量，实现从“有错问责”向“无为问责”的转变。优化执行问责的技术手段，应用先进的科技手段对问责事项进行情景模拟和风险评估，为执行问责提供循证支持。适当扩充问责主体的参与程度与范围，塑造一个公民可考察、可进入的问责环境，促进问责公开化，避免问责的暗箱操作，提升问责的公平性。

要提升边疆治理对新问题新挑战的回应能力。政府回应能力是政府治理能力现代化的核心内容，是政府治理改革关注的重点。回应能力要求政府在政民双向互动的过程中，有效运用各种社会资源与手段，对治理中出现的问题和挑战做出快速、公平、公开、有效的回应。对于边疆治理来说，这种回应有效促进治理决策科学化、民主化，有利于构建和谐的边疆治理秩序，对提升边疆治理效能大有裨益。提升边疆治理的回应能力的前提应该明确边疆治理面临的新任务、新问题。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。解决边疆地区发展不平衡不充分问题，始终是边疆治理要面临的长期任务。产业发展、脱贫成果巩固、生态文明建设、民族团结、社会和谐等问题都是边疆地区在同步全面建成小康社会征程上的任务和挑战。因此，边疆地区政府应该立足区位优势发展特色产业，适应新旧动能转换发展战略新兴产业，实现边疆跨越式发展。坚持发展为了人民，发展成果由人民共享，夯实保障和改善民生的物质基础，不断促进边疆百姓生活改善。新时代提升边疆治理能力应该在巩固脱贫成果的基础上，积极探索阻止群众返贫致贫的长效机制。针对深度贫困地区，要集中力量解决重点群众的“两不愁三保障”等关键问题，将扶贫、扶志、扶智有机结合，激发贫困人口的内生动力。统筹好扶贫工作与乡村振兴两大战略，推动边疆农村事业的繁荣壮大。

提升边疆治理的回应能力还应该在内部体制机制上做文章。边疆的治理是一种整合性治理，必须在“五位一体”的总体布局中加以推进，但边疆地区有些地方和部门回应意识和回应动力还比较薄弱，这往往不能很好地履行政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面的职责，也导致政府忽视公众的真实愿望，不能满足社会需求，进而削弱党的执政基础。因此，在边疆治理过程中应该进一步树立服务型政府理念，强化政府回应性制度建设，将政府回应的运行流程、应该遵循的基本原则和相应的监督与问责以法律规范的形式确定下来，实现政府回应过程的法治化。当然，大力发展电子政务、建设数字政府，充分运用技术手段在政府和公众之间架起沟通桥梁，是提升政府治理能力的重要技术手段。