新疆煤层气矿业权问题研究

秦大鹏 周梓欣

(1.新疆煤田地质局一六一煤田地质勘探队 新疆 830009；2.新疆煤田地质局 新疆 830091)

矿业权是指矿产资源使用权，包括探矿权和采矿权，是一种基于矿产资源国家所有权的财产权。前者是指在依法取得的勘查许可证范围内勘查矿产资源的权利，后者是指在依法取得的采矿许可证范围内对矿产资源所享有的开采、利用、收益和管理的权利。因此，只有拥有矿业权才能合法的在一定范围内开展矿产资源勘查开采工作，同时，拥有矿业权也是投资者在一定范围内进行矿产资源勘查开发利益的保障。

中国自1996年开始将煤层气作为新能源产业进行发展。1998年煤层气的勘探、开采与石油、天然气一样实行登记制，由此，煤层气被赋权为一种独立的矿产资源。

新疆煤层气资源丰富，根据2015年国土资源部油气资源战略研究中心《全国油气资源动态评价(2015)》，新疆2000m以浅煤层气资源量8.99×1012m3，约占全国30×1012m3的29.97%。2013年以来，在国家和自治区政府的重视下，新疆地勘基金投入近14×108元开展煤层气勘查与示范工程建设，极大地提高了准噶尔盆地南缘、库拜煤田的煤层气勘查程度，并在阜康、乌鲁木齐矿区实现了小规模开发利用，证实了新疆丰富煤层气资源转化为经济优势和作为天然气补充能源确实可行，也引起了国内煤层气产业界的极大关注，激发了资本投入新疆煤层气开发的热情。但由于没有煤层气矿业权，相关单位想开发煤层气却无法进入，既不合法，又没有权益保障，因此，矿业权问题成为近几年新疆煤层气产业发展缓慢的重要掣肘，换言之，要实现新疆煤层气产业的快速发展和丰富煤层气资源的规模开发利用，矿业权问题必须得到解决。本文从新疆煤层气发展现状、矿业权设置现状两方面提出了推进煤层气矿业权设置的必要性，分析了制约新疆煤层气矿业权设置的原因，研究借鉴了国内其他地区处理煤炭、煤层气矿业权重叠的解决方案，最后提出推进新疆煤层气矿业权设置的建议。

1 新疆煤层气勘查开发现状

自2013年开始，自治区地勘基金以准噶尔盆地南缘、库拜煤田、三塘湖煤田为重点开展了24个煤层气勘查项目，施工煤层气参数井近100口，排采试验井80多口，估算煤层气资源量2672×108m3，提交煤层气探明储量106×108m3，大致查明了阜康矿区、乌鲁木齐矿区、后峡矿区、库拜煤田、三塘湖煤田等地的煤层气资源条件和产气特征，局部地区达到煤层气预探甚至勘探程度。但是由于没有矿业权，截至目前，提交的煤层气探明储量迟迟未能备案；2014年，自治区地勘基金出资建成了新疆第一个煤层气开发利用示范工程-阜康白杨河煤层气开发利用示范工程，施工生产井50口、铺设集输管网、建设日处理能力10×104m3的集气站一座，建成年产能30×106m3，实现日产气(3～6)×104m3，所产煤层气成功用于汽车加气和工业园区。之后又相继建设了乌鲁木齐矿区煤层气开发利用先导试验(年产能10×106m3)、拜城县煤层气开发利用先导试验(年产能15×106m3)。三个煤层气开发利用先导试验均成功实现了新疆煤层气的开发利用，在一定程度上补充了天然气供应短缺，同时，有力证实了新疆丰富煤层气资源开发利用的可行性。通过煤层气勘查和示范工程建设，新疆煤层气取得了勘查开发理论和工艺技术的突破，基本形成了适应新疆地质特点的钻压排工艺技术系列，勘探开发、生产加工、输送利用一体化发展的产业体系雏形已初步形成，人才队伍和装备也培养和建立起来。

在地勘基金的引领下，在已有勘查成果吸引下，在相关地方政府的大力推动下，新疆科林思德新能源有限责任公司、乌鲁木齐国盛汇东新能源有限公司、吉木萨尔县昆仑天泽新能源有限公司等疆内外新能源或煤层气企业，均具有很高的热情投入到新疆的煤层气勘查开发中，但由于矿业权问题始终未解决，勘查开发的合法化和权益均得不到保障，另一方面，煤层气勘查开发投入大，而没有矿权也无法进行融资，极大地影响了企业进行煤层气开发和投入的热情。自2018年以来，由于地勘基金未投入资金进行煤层气勘查，而企业又无途径进入，使得前期已有的勘查成果和已建立的基础无法延续和继续向经济优势转化，因此，近年来新疆煤层气发展进入缓慢期甚至出现停滞不前的状况。目前，矿业权问题已成为制约新疆煤层气产业发展的重要因素，建议尽快设置煤层气矿业权，为新疆煤层气发展注入活力。

2 新疆煤层气矿业权设置情况

新疆煤层气矿业权设置进展缓慢，目前，新疆还没有设置煤层气采矿权，仅有7个煤层气探矿权，均为2006年及以前设立的，2007年以来，新疆再无新增的煤层气探矿权或采矿权。

新疆现有7个煤层气探矿权，探矿权总面积为2172.85km2，主要分布在准噶尔盆地南缘的硫磺沟矿区、后峡矿区，吐哈盆地的托克逊煤田、大南湖煤田及伊犁盆地的尼勒克煤田(表1)。新疆煤田地质局一五六煤田地质勘探队对其所有的4个煤层气探矿权均开展了一定的煤层气工作，施工了多口煤层气参数井，测试煤层含气量在2m3/t以下，勘查效果不理想；中石油天然气集团在硫磺沟区块施工了2口参数井，测试煤层含气量在2m3/t以上；在后峡区块施工煤层气排采试验井6口左右，目前1口井见气，日产气量大于1000m3，其余井还处在排水降压阶段，该区块显示出较好的产气潜力。

表1 新疆煤层气探矿权基本情况表

自治区地勘基金投入勘查并显示出较好开发前景的阜康矿区、乌鲁木齐矿区、吉木萨尔矿区、库拜煤田等地区，成为新疆煤层气勘查程度高、资源条件好的煤层气勘查开发重点地区，但这些地区至今仍未设置煤层气矿业权。

自2017年《矿业权出让制度改革方案》(中共中央办公厅[2017]12号)将煤层气探矿权和采矿权下放至山西、新疆、贵州等6个试点省区开始，自治区很重视煤层气矿业权设置工作，积极推动煤层气矿业权设置，自治区自然资源厅多次就如何更好地开展新疆煤层气矿业权设置工作广泛征求意见和建议，并前后多次到山西开展调研，但由于煤炭、煤层气、油气矿业权重叠等问题未能有效解决，煤层气矿业设置工作迟迟未有实质性进展。

3 制约新疆煤层气矿业权设置的原因

新疆煤层气矿业权之所以未有实质性进展，主要原因是重叠问题未有有效解决方案。

一是与常规油气重叠。由于常规油气矿权面积非常大，覆盖了新疆含油气盆地大部分范围，如果扣除油气矿业权和中石油已划定的煤层气探矿权范围的话，新疆煤层气矿业权可设置范围非常有限，仅后峡矿区、艾维尔沟矿区全部区域和大南湖煤田、三塘湖煤田局部小面积区域为常规油气矿业权空白区，准南煤田、库拜煤田、达坂城煤田、三塘湖煤田、和什托洛盖煤田等煤层气富集区基本全部为常规油气矿业权所覆盖，因此，如果要完全避开与油气矿业权的重叠的话，新疆的煤层气将几乎无处可开展工作。由于从空间分布上，油气开发多在2000m以深(盆地内部)，而煤层气开发多在2000m以浅(盆地边缘)，油气开发与煤层气开发互不影响，而油气企业在常规天然气区块内探采煤层气的积极性也相对不足，因此，建议在设置煤层气矿业权时暂不考虑与常规油气矿业权的重叠问题。

一是与煤炭矿业权重叠。截至目前，新疆各主要煤田均不同程度的被煤炭探矿权和采矿权所覆盖，准南煤田、后峡煤田、库拜煤田等煤层气重点工作区基本全部为煤炭矿业权所覆盖。而煤层气与煤炭为共生关系，煤层既是煤层气的生气层又是储气层，两者分布于同一空间内，采气必须动煤、采煤必然动气，因此，如果某一区域的煤炭和煤层气资源都想动用，那么在矿业权设置上必然重叠，不可避免，在矿业权重叠的背景下，任何一方矿业权人行使权利不可避免对另一方权利造成影响和损害。近年来山西省煤炭、煤层气矿业权重叠问题突出，在很大程度上制约了其煤层气产业的快速发展。因此，要推进煤层气矿业权设置，必须要想办法解决煤炭与煤层气矿业权重叠问题。

4 国内关于煤炭煤层气矿业权重叠的解决方案

矿权重叠问题是制约非常规资源开发的重要因素，目前，解决煤炭和煤层气矿业权重叠矛盾，主要从空间错开、时序接替两点出发，合理进行时空配置，以实现煤矿区煤层气与煤炭安全高效协调勘查开发。国内成熟的煤矿区煤层气抽采模式主要有“淮南模式”和“晋城模式”。“晋城模式”在我国山西晋城地区应用广泛，基于煤炭开发时空接替规律，将煤矿区划分为煤炭规划区、煤炭准备区与煤炭生产区3个区间，不同区间采用不同的煤层气抽采技术，实现“三区”联动立体抽采煤层气；“淮南模式”主要是针对生产矿井进行的煤层气抽采方式，是以保护层卸压和强化预抽技术为代表的区域性瓦斯治理技术，在多煤层开采相互影响的地质条件下取得了非常好的效果，在两淮煤田应用广泛。与“晋城模式”相比，两淮煤田并未对煤炭规划区和准备区进行规模化抽采。

张遂安教授认为，煤层气(煤矿瓦斯)产业应逐步发展成为“煤矿区煤层气(煤矿瓦斯)抽采模式”与“非煤矿区煤层气商业化开发模式”并存的产业发展模式。支持煤炭采矿权人在其矿业权范围内实施以煤矿瓦斯综合防治为目的的煤层气(煤矿瓦斯)地面抽采和井下抽采及抽采全覆盖，支持煤炭矿业权人进行煤层气储量备案，此类地面抽采不再办理煤层气探矿权和采矿权；非煤矿区新设置煤层气矿业权依法应优先出让给具有殷实的技术、人才、经济、管理等实力和经验的企业，支持煤层气矿业权人全面实施“探采一体化”。

5 推进新疆煤层气矿业权设置的建议

我们看到的事实是，如果因为重叠原因不推进煤层气矿业权设置，则煤层气工作无法合法、有序开展，那么煤层气产业的发展则无从谈起；如果煤炭、煤层气矿业权设置重叠，则煤层气与煤炭矿业权纠纷必然可能发生，因此，我们要推进煤层气矿业权设置工作，又要考虑客观原因和各种矛盾尽可能的使设置的矿业权更合理。

新疆各主要煤田的煤储层多为倾斜地层，煤层气风化带深度基本在400m以深，煤炭采矿权限采深度多在600m以浅，在对煤层的动用上新疆有别于山西省，煤炭和煤层气的开采动用的基本不是同一深度的煤层，但在地面上可能存在重叠，特别是对于陡倾斜煤层区地面位置基本重叠。下面笔者根据新疆煤储层地质特征、煤炭矿业权分布特征，结合国内其他地区处理矿业权重叠的方法，从符合国家相关法律法规出发，主要在空间上提出以下煤层气矿业权设置建议：

(1)对于煤炭矿业权空白区和煤炭远景规划区(后备区)以及取得煤炭探矿权、尚未取得煤炭采矿权的矿区、煤炭采矿权证限采标高以深的区域，以充分开发利用煤层气资源为主，实施先采气、后采煤，根据资源赋存潜力，以规模化开发为原则，合理划定煤层气探矿权，以竞争性出让的方式出让给有实力的煤层气勘查开发企业。该区域是煤层气整装开发的主战场，在制定合理的勘查开发规划和约束机制下，不仅可以极大地推动新疆煤层气的开发利用，还可以与煤炭开采有效衔接，并为煤炭安全生产起到保障作用；

(2)在煤炭采矿权限采标高以浅的区域，由采煤主体推进，鼓励煤炭矿业权人增列煤层气矿业权，支持煤炭采矿权人合并联合申报煤层气矿业权，以采煤为主，参考“晋城模式”，落实地面、井下联合抽采煤层气(煤矿瓦斯)，推进采煤采气一体化，达到既降低煤炭和煤层气开发成本，又能大大改善煤矿安全生产条件的双重目的。这既符合国家煤炭安全法律法规要求又符合《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规[2019]7号)的要求。

总的来说，新疆煤层气矿业权设置迫在眉睫，自治区相关部门可利用自然资规[2019]7号文将煤层气矿业权下放到地方的契机，积极推进新疆煤层气矿业权设置。笔者根据研究提出了以下关于煤层气设置的初步建议：煤炭采矿权限采标高以浅以煤炭开发为主，煤炭矿业权人申请增列煤层气矿业权，进行煤炭和煤层气的综合勘查开发；煤炭采矿权限采标高以深区域、煤炭探矿权区域及煤炭矿业权空白区，实施先采气、后采煤，以煤层气勘查开发为主，考虑煤层气开发必须具有一定规模才能产生效益，合理划定煤层气矿业权范围，科学制定煤炭、煤层气勘查开发规划，实现两种资源勘查开发的合理布局和有序衔接。