政府采购促进技术创新机理、影响因素与效果改进——基于文献的视角

张堂云，朱良华

（梧州学院 商学院，广西 梧州 543002）

一、引言

党的十九大提出建设创新型国家，并强调“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”。政府采购被认为是需求侧的重要创新政策工具，具有推动创新的重要潜力[1]，然而，其创新效果却长期迷失在“促进论”“无用论”“抑制论”等争议中。这些迷失阻碍人们对政府采购促进技术创新的科学认知，而且制约当前运用政府采购服务创新型国家建设实践。综观现有文献发现，彻底厘清政府采购促进技术创新的内在逻辑，全面解析政府采购促进技术创新效果的影响因素，是走出迷失、正本清源的关键。为此，本研究系统阐释了政府采购促进技术创新的机理，综合揭示政府采购促进技术创新效果迷失典型表现，深入剖析效果迷失的原因，并提出了相应的建议，以期为我国政府采购促进技术创新政策优化提供决策支持，推动政府采购与技术创新理论研究与实践发展。

二、政府采购促进技术创新的机理解析

（一）分担创新风险，激励创新行为

政府采购能降低企业创新风险、调节供需关系以及增强政府政策对未来服务的预见性[2]。具体而言，政府采购能降低创新活动中的决策风险、研发风险和市场风险。其一，能降低技术创新的决策风险。技术创新主体受知识积累、创新能力和信息获取等方面的制约，无法准确把握创新市场动态，政府采购在采购环节通过设置产品技术规格等标准，为企业技术创新指明了方向，避免企业间重复投资，能有效降低创新决策风险[3]。其二，降低技术创新的研发风险。创新的障碍主要来源于创新的风险和高成本，从某种程度上而言，对创新品的政府采购意味着政府和企业共同分担了创新品的研发风险，企业将在研发上抱有更大的投资动机，特别是在私人需求不足的领域，如绿色能源或运输等。在持续的预算压力下，因为创新的额外需求和由此产生的研发激励投资可能会在很少甚至没有额外资金的情况下产生，所以决策者具有更强的研发动机。在创新品进入市场的早期，政府部门充当了“试验用户”和“早期用户”，能测试创新产品的缺陷并及时反馈给供应商以便改进。其三，降低技术创新的市场风险。政府采购作为国内最大的消费者，以其独特的内在效应能为技术创新产品提供一个稳定的、可以做出清晰预期的市场，从而大大降低技术创新过程中的诸多不确定性。

（二）引领市场需求，增强创新动力

政府采购作为公共支出的重要组成部分，一般占财政预算支出的30%，如此巨大的政府采购金额足以引领市场需求，成为技术创新的主力军。政府采购主要通过以下三个途径激励创新：第一，政府采购需求计划为企业提供创新动力。政府利用采购预算以一个需求者的身份鼓励企业进行技术创新，从而创造出一个技术创新产品的新市场。尽管WTO《政府采购协议》和《欧盟采购指令》等国际政府采购协议对采购过程中的互动灵活性进行了限制，但竞争性对话等法律程序为采购方与供应商创新互动预留了空间，采购方仍然可以向上游市场需求发出信号[4]。第二，政府凭借其强大的购买力在一定程度上直接或间接影响创新。政府采购引领创新需求不仅通过购买满足政府机构运行的一般产品，而且通过购买满足公众特定需求的新产品，甚至还通过满足国际公共需求发挥出来[5]。第三，政府作为领先用户具有信号效应和扩散效应。作为国内最大的消费体，政府不仅扮演着学习新产品和改造成本的领先客户角色，而且能向私人市场发挥积极信号，加速创新产品商业化、市场化进程。

（三）扶持中小企业，壮大创新主体

Rothwell（1984）认为传统的区域发展政策在很大程度上未能引起各地区技术的平衡发展，相对“蓝领”技能，“白领”技能严重不足[6]。因此，随着科技日益成为竞争力的重要因素，传统区域发展政策很难使经济得以持续发展。大多数国家的产业主要由生产传统产品的成熟公司构成，为适应21世纪初期需求的快速变化，相对这些成熟的公司，尤其是新成立的小公司很难适应这种快速变化的需求，因此，区域发展政策应更多地针对该地区技术型小公司的创建和发展。当然，相对于小公司，技术型大公司对环境的依赖要小，它们更能克服当地技术和市场的缺陷。为了刺激创新型小企业的发展，在创新潜力有限的发展地区建立创新的基础设施是有必要的。这些基础设施将以供给侧和需求侧方面的一套政策工具为支撑，同时还必须营造一种有利于当地企业努力革新的财政和监管环境。政府采购作为需求侧刺激中小企业技术创新的有力政策工具，深受众多发达国家的青睐，如美国的“小企业管理局”（SBA）、英国的“小企业创新研究计划”（SBRI）、德国的标准化战略和日本的“第三种机构”等。为化解2008年全球性金融危机，政府采购成为OECD等国家挽救中小企业发展的重要政策工具。我国也基本形成了以《中小企业促进法》和《政府采购法》为核心，以《招标投标法》《科学技术进步法》和《合同法》等为补充的政府采购促进中小企业技术创新的法律体系[7]。

三、政府采购促进技术创新的效果迷失

近年来，OECD和新兴经济体利用政府采购推动技术创新的举措层出不穷。例如，《欧盟采购指令》明确鼓励政府采购商在编制招标书时，包括基于功能和性能的规范；德国允许政府机构在招标中指定采购产品的创新选择标准；加拿大2017年年底启动了创新解决方案计划；新西兰推行了创新联盟采购实践。在各国积极采取政策措施利用政府采购促进技术创新的同时，却又不得不面对政府采购促进技术创新效果备受争议、呈现迷失状态的现实。

（一）政府采购对技术创新的“促进论”

供给侧和需求侧是支持技术创新公共政策的两个方面。Nelson（1966）是最早从需求侧研究创新政策范式的经济学家，提出了创新的需求引致假说，即专利发明等创新活动与其他经济活动一样受市场需求的制约和引导，以追求利润为目标[8]。Geroski（1990）实证研究得出，政府采购与财政激励政策、风险资本政策、专利政策是一样重要的创新政策工具，相比研发投入而言，政府采购能在更多领域激励技术创新[9]。Aschhoff和Sofka（2009）基于德国1149家制造业与服务业的数据，比较了政府采购、政府法规、研发补贴和大学基础研究四种政策对德国技术创新的影响，研究发现政府采购和大学知识外溢对技术创新能力的提升更加显著[10]。Guerzoni和Raiteri（2015）认为与税收、研发补贴等供给层面政策相比，政府采购的技术创新效应较大，当多种政策工具结合在一起时，对创新的影响更大[11]。Czarnitzki等（2018）以德国的3410家公司样本验证政府采购作为创新政策工具的有效性，创新导向的公共采购对新产品和服务的营业额具有强大而显著影响，这种效应主要归因于更具增量性质的创新，而不是市场创新[12]。王小平（2019）研究发现，国家高新区和政府采购政策组合对技术创新数量和质量具有显著影响，且“成熟期”的国家高新区和政府采购政策组合的正向激励作用更明显[13]。

（二）政府采购对技术创新的“无效论”

有的学者认为政府采购对创新没有促进作用。Yaslan（2009）对土耳其信息技术解决方案的政府采购研究发现，30多项采购项目没有根本性创新，只是对未来商业化应用或者企业流程创新存在显著影响[14]。Veiko et al.（2011）指出由于政府对政府采购与技术创新之间的内在联系缺乏足够认识，也不愿意在政府采购促进本土创新过程中承担风险，使得政府采购促进本土创新的作用被弱化，大部分采购带来的创新不是新兴技术的创新，而是现有技术适应新需求的改进，甚至不属于技术创新[15]。Edquist et al.（2000）认为X2000高速火车并未在火车系统上有根本性的技术变革，也没有在全球市场上广泛应用，从采购创新政策角度看X2000并非成功案例[16]。Aberg et al.（2015）认为政府采购在面向创新时存在局限性，他们指出能够选择一个合适的供应商是导致采购具有正面效果的关键因素，否则，采购结果就没有创新性[17]。桂黄宝（2017）研究发现在政策实施初级阶段我国政府采购政策并没有促进技术创新[18]。

（三）政府采购对技术创新的“抑制论”

有的学者研究表明，政府采购不但没有促进创新，反而阻碍了技术创新。孙晓华和杨彬（2009）利用欧盟9国1993-2005年的面板数据实证研究表明，由于缺乏竞争性和针对性，政府采购总额与专利数量之间负相关[19]。政府采购中的限制条款会把部分企业或潜在的创新来源排除在外，从而减少了创新的机会。但是没有这些限制条款可能会带来评价成本和时间成本居高的情形。Aman et al.（2015）认为耗时和复杂性是政府采购促进创新的主要障碍。当采购部门遇到严格的采购流程，涉及很多不同的关联方和复杂的创新技术产品时，面向创新的政府采购实施起来非常困难。但也有一部分学者研究认为政府采购促进技术创新受政府采购种类、创新环境等因素的影响[20]。政府采购对技术创新的效果在不同类型的创新产出之间与不同地区之间呈现出明显的差异。对不同创新类型的创新活动而言，政府采购对发明类创新活动和外观设计类创新活动均未起到正向的激励作用，对实用新型类创新活动则产生了显著的抑制作用；就不同地区而言，政府采购并未对我国中、西部地区的技术创新活动产生显著的影响，对东部地区的技术创新活动则表现出明显的抑制作用[21]。

四、影响政府采购促进技术创新效果的主要因素

政府采购促进技术创新机理从理论层面阐释了政府采购为什么能促进技术创新，但在实践中，为什么会出现政府采购促进技术创效效果迷失现象？除了受到数据来源、研究方法等局限外，政府采购促进技术创新效果还受到诸多因素影响。纵观国内外政府采购政策实践，主要从供应商和采购方双方寻求政府采购促进技术创新效果迷失的缘由。

（一）政府采购组织

政府采购激励技术创新大多数影响因素在于组织内生层面，采购组织角色定位、风险管理水平等将会影响政府采购对技术创新的效果。就角色定位而言，地方政府在创新过程中从被动的角色转变为反应更灵敏的角色，这一转变对设计促进地方创新的采购政策具有重要作用，意味着次中央政府有设计政策的自主权，而不是由原来的单一的国家行为体制定[22]，地方政府具有地域性、采购活动的广泛等特征，如果外部制度环境允许，这种采购活动有可能刺激增量创新[23]。就风险管理水平而言，公共机构的风险规避也被认为是政府采购促进技术创新的障碍。公共部门的决策寄予公众对透明度和问责制的强烈期望，因此，公共部门需要“建立一个以成本收益为衡量标准，并配备相关技术人员以识别和评估技术创新过程中可能出现风险的管理系统”。当研发本身是采购的一部分时，风险管理的重要性就显得更加重要[24]。如何管理风险对于在研发上投入更多的供应商来说是一个特别重要的考虑因素。采购方可能会规避风险，不愿意采取新的解决方案，如果供应商担心自己得不到必要的回报，他们可能不愿意在研发和创新活动上投入大量资金。为了减少不确定性或抵消购买创新的感知风险，OECD国家普遍采取提供财务激励、保险保证和使用质量证书等措施。

（二）政府采购能力

与以尽可能低的价格采购现成商品相比，促进创新的政府采购需要更高水平的采购能力与之相匹配。采购方普遍缺乏商业技能，这不仅限制了采购方与市场的接触，而且影响到与供应商建立更亲密合作的关系。Georghiou（2014）在调查中发现，欧洲小国对于涉及创新的复杂采购不仅缺乏足够的采购专业知识，而且疏于对采购人员进行正式培训[25]。英国内阁办公室2010年一份评估报告指出，中央政府各部门的采购技能参差不齐，已经成为公司创新能力最大的障碍。与此同时，采购技能低下反过来又大大阻碍了可能更“有利于创新”的采购程序的充分利用。事实上，正如英国财政部所指出的：“采购的结果将受到过程中各参加方的能力以及将要交付的合同性质的影响”。尤其是在较低级别的治理和分散的采购系统中，缺乏专业采购员是政府采购激励技术创新面临的一个重要挑战。创新型公司和对研发有更坚定承诺的公司对采购方缺乏专业知识更为敏感，并将其视为提供创新产品或服务的最大障碍[26]。从这个角度来看，政府采购促进创新是内生驱动的学习过程，需要认真对待的不仅仅是创新的本身，政府最重要的任务是加强政府采购创新政策负责人员职业定位和能力建设。

（三）政府采购规则

采购对创新的影响还取决于采购规则的性质。根据结果或性能制定的规则被认为能够更好地促使企业提出创新解决方案。相反，当规范过于严格和狭窄时，创新的可能性会降低，僵化的规则会阻碍供应商提出创新的成果交付方式。创新欲望较强的供应商对这些僵化的规范更加敏感，因为他们认为公共部门不愿意考虑潜在的创新解决方案。虽然人们越来越认识到采购规则，尤其是招标规范的重要性，但是一般惯例、变更交易成本以及对评标的额外要求为政府采购激励创新预留了空间，如Edler et al.（2015）研究表明，哪些技术创新可以通过公共采购得到支持取决于功能规范的制定和评估投标书要求的各种技能的可用性。欧盟采购规则长期以来抑制了政府创新采购流程的实现，最大化竞争的政策在很大程度上控制着规则的设计，而不是加强创新，欧盟严格的竞争法规已成为使用该工具的主要障碍[27]。招投标书中具体与创新相关的说明是充分发挥这一政策工具潜力的必要条件。

（四）采购方与供应商的互动程度

政府采购有可能成为最终用户和潜在供应商之间的桥梁，为了更好地“激励创新”，采购方与潜在供应商的早期互动是必要的。创新系统方法论强调创新的互动性，特别是用户和生产者互动对创新生产的影响。在信息不对称的情况下，政府采购中的互动可以创造一个信任的环境，有利于减少机会主义行为，降低交易成本和昂贵的监管支出。此外，与供应商早期密切接触不仅可以获得组织内部无法获得的行业知识，而且有利于潜在供应商提出超出预期的创新解决方案。然而，因为采购职能部门与更接近最终用户需求的运营或服务领域之间缺乏组织内部的沟通，他们之间的互动常常受到阻碍。所有组织内部的采购部门因缺乏从事采购工作的跨职能团队可能导致潜在供应商、用户和买方之间的结构性脱节[28]。

五、提升我国政府采购促进技术创新效果的建议

（一）强化实施政府采购促进技术创新政策功能

2006年我国开始考虑使用政府采购作为激励技术创新工具，但是，在2011年中国加入WTO《政府采购协议》（简称GPA）的谈判中，迫于欧美的压力又匆匆取消相关规定①2007年财政部专门制定了政府采购促进技术创新的三个文件：《技术创新产品政府采购预算管理办法》《技术创新产品政府采购评审办法》《技术创新产品政府采购合同管理办法》。。2016年11月国务院办公厅发布的《关于进一步开展创新政策与提供政府采购优惠挂钩相关文件清理工作的通知》要求2016年12月底前将相关文件清理完毕。最终，技术创新的政府采购激励制度未能全面实施就匆匆退场。政府采购作为技术创新产品重要的实验场地，应成为重要的激励工具。尤其在中美贸易摩擦、高科技产品进口受阻的环境下，我国应及时调整政府采购激励策略。一方面实现政府采购技术创新政策功能与其他政策功能的融合，融合到诸如扶持贫困地区、中小企业的发展、少数民族地区、残疾人就业、妇女拥有的企业等其他政策功能中。另一方面，借“2020年政府采购法修订”之际调整相关立法的条款表述，删除“境内”或“本国”等字样，避免引起GPA现有成员国的不满。

（二）加强政府采购能力建设

政府采购已逐渐演变成集政策性、专业性和技术性于一体的综合性工作，要充分发挥政府采购促进技术创新功能当然离不开专业化、国际化人才。其一，专业教育与在职培训相结合。据不完全统计，目前全国开设政府采购本科专业方向的仅有国际关系学院、中央财经大学、北京物资学院等10余所高校。相对于我国政府采购人才需求而言，实属杯水车薪。高校作为专业人才培养的摇篮，应该加强政府采购学科建设。鼓励高校开展政府采购专业招生与培养，加强政府采购学科理论研究。其二，深入开展在职教育。一方面，政府部门带头增加对政府采购从业人员的人力、财力、物力的投入，通过建章立制的方式将培训自上至下、有条不紊地实施开展；另一方面，采取短期学习与中长期培训相结合。其三，加强政府采购职业规划设计。借鉴美国的经验，建立政府采购招投标师制度、职业评审专家制度、采购监督官制度、政府采购合同等中国特色的采购官制度，同时，建立相应的绩效评价和晋升机制。

（三）建立政府采购促进技术创新的效应评价体系

政府采购对技术创新的效应受到多种客观因素的影响，目前普遍采用的案例研究方式尽管能从宏观层面反映政府采购与技术创新的关系，但很难揭示微观层面的内在逻辑，如：采购类型、采购方式对技术创新的影响程度，合同承包商特征和创新生产力之间的关系，政府采购活动和技术创新产出的地理分布等。只有从宏观层面和微观层面综合考虑，才能全面认识和掌握政府采购对技术创新的影响。除此之外，这些问题的研究需要基于采购数据的定量分析。为此，一方面，我国应加强政府采购基础数据库建设。目前我国每年只公布全国层面的政府采购数据。2015年以来，省层面的数据不再公开，企业层面的数据几乎没法获得，导致我国政府采购实证研究因数据匮乏戛然而止。实证研究不仅需要公开省层面的数据，而且需要建立企业层面政府采购云数据库。另一方面，定量研究重点应放在科学的评价指标、合理的评价方法和评价效应反馈上，这是我国政府采购领域工作的重要方向之一，需要政府和学术界紧密配合。