养老服务与PPP 模式的探索与实践

何 柱

（福建省招标采购集团有公司， 福建 福州 350002）

1 我国养老服务发展的现状

截止2019 年末，我国60 岁以上的人口数量达到了2.54 亿人，占全国总人口比例的18.1%，在未来的10 年，我国老龄人口将继续急速增长。目前全国共有各类养老机构3.4 万个，提供养老服务床位761.4 万张，每千名老年人仅拥有床位33张，比民政部要求的，截止2020 年每千名老人拥有35-40 张相比，仍有不小的差距【1】。

当前地方普惠性养老服务，仍然依赖于财政的拨款，在经济增速下行的情况下，地方财政收入的增速也明显放缓，单纯依靠财政拨款建设越来越困难。然而，普惠性养老服务，与资本市场的逐利又有天然的矛盾，导致民营机构融资难、发展难。因此，如何创新融资模式，拓宽融资渠道，吸引更多的投资者关注，对推进地方养老服务具有重要的意义【2】。

2 PPP 模式与养老服务

2.1 政策支持

2014 年以来，政府和社会资本模式（即PPP 模式）逐渐在我国发展起来。截至 2019 年底，在财政部 PPP 综合信息平台管理库项目9383 项，投资额为14.48万亿，并且依然呈现逐年递增趋势。2014 年，民政部等9 部门就联合发文：“新增健康与养老服务项目优先考虑社会资本，采取政府和社会资本合作。”【1】2015年，国务院办公厅要求：“在养老等公共服务领域， 广泛采用政府和社会资本合作模式。”【3】

2.2 养老服务采用PPP 模式的优点

（1）平滑财政支出，减轻财政压力。采用PPP 模式后，通过引入社会资本融资建设，政府在运营期根据绩效考核结果逐年付费，有利于平滑财政支出的资金压力，缓解财政资金的紧张局面。

（2）提升养老服务的水平，降低项目的成本。PPP 模式提倡“让专业的人做专业的事”，引入的社会资本通过专业化的人才、团队以及全生命周期的管控，能够降低项目全生命周期的成本，提高项目的收益水平。同时，社会资本为了维持自身商誉，实现投资收益，也必须不断满足用户需要、提升其服务水平。

（3）实现政府职能的转变。政府从参与提供基础设施的全过程，转变为对社会资本的监管。政府通过把控提供产品的质量、服务的水平、价格，严格考核机制，不但能发挥市场力量，更能实现公共产品、服务质量保障和改善。

2.3 养老PPP 项目的特点

根据财政部全国PPP 综合信息平台项目管理库统计数据显示，全国有106 个养老PPP 项目在实施中，总投资额706 亿。其中，被评选为国家级示范项目的养老PPP 项目共有33 个，投资额348 亿元。通过分析这些示范项目，可以发现养老PPP 项目普遍有以下特点：

（1）合作年限普遍较长。这33 个国家级示范项目中，年限最短的为15 年，有20 个项目年限达到了财政部规定的上限30 年。合作年限较长，一方面有利于社会资本培养团队、培育市场、提升客户数量，另一方面是因为普惠性养老院普遍收费较低，投资回收期长。

（2）具有一定的收费基础。这33 个示范项目中，社会资本的回报机制为使用者付费（即由用户直接付费）的有15 个，其余18 个为可行性缺口补助方式（即指使用者付费不足以满足社会资本合理回报的，由财政补助）。采用使用者付费的养老PPP 项目，往往需要其它的方式获取收入。例如河南省开封市某养老PPP 项目，政府提供500 张床位用于普惠性养老服务，另外提供1000 张床位交给社会资本进行市场化运营。社会资本通过高端养老服务的高附加值收入，来弥补资金的缺口。笔者认为：在同一个养老服务机构内，实施差异化过大的养老服务供给，会进一步导致社会资本追求高附加值的收入，而忽视了基本养老服务的提供，不利于养老服务机构的和谐发展，同时也加大了政府监管的难度。

（3）具有特殊的项目建设模式。这33 个示范项目中，有16 个采用了常见的建设——运营——移交的模式，即BOT 模式；另外有13 个项目采用了比较少见的建设——拥有——经营的模式，即BOO 模式。采用BOO 模式，社会资本获得的固定资产的所有权，一定程度减少了财政补贴。但是，学术界对于BOO 模式是否适用于PPP 项目，仍有争议。笔者在实践中也遇到有地方政府采用BOO 模式包装所谓的康养小镇PPP 项目，实则意图在合作期结束后将其分割销售。因此，BOO模式应用在PPP 项目中，确实需要慎重并多加甄别。

3 案例分析

3.1 项目基本情况

福建省福州市晋安区社会福利中心PPP 项目位于福州市晋安区，项目包含一期改建和二期新建，总投资约 6701 万元，拟向社会提供 600 张养老床位以及相关配套养老服务，其中 60 张床位免费服务于基本养老服务对象（如“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人等）。项目合作期为 30 年，其中建设期 1 年（含一期改建为0.5 年），运营期 29 年。本项目由社会资本负责项目的投融资、设计、建设和运营，政府根据绩效考核结果，给予社会资本可行性缺口补助。

本项目为福建省内第一个落地动工的养老PPP 项目，目前项目一期改建已经完成，并投入试运营，日均有50 位左右老人入住，一期试运行状况良好。二期工程预计于今年5 月底完成，并投入正常运营。

3.2 项目主要特点

（1）引入缺口补助机制，使公众享受平价优质的养老服务

本项目通过引入政府缺口补助，使老百姓能享受到平价、优质的养老服务。在保证社会资本合理盈利不暴利的前提下，让社会资本更专注于养老运营，避免社会资本过分逐利，而提高养老收费水平或者降低养老服务质量。同时还解决了辖区内基本养老服务对象集中供养难的问题。

（2）建立严格的绩效考核机制，保障服务质量

本项目在建设期、运营期都建立了严格的绩效考核机制，运营期内每三个月就进行一次考核，并且将入住率也纳入考核内容，这也促使企业做好服务、提高口碑，保证入住率。

（3）探索医养结合，改变养老院看病难的问题

本项目预留了一千平方米的配套服务面积，拟引入晋安区医院，一方面能改变养老院就医难的问题，给老人看病开设了绿色通道；另一方面，改变了周边乡镇和社区无公立医院的现状，方便周边群众就医。

4 结论

福州市晋安区社会福利中心PPP 项目的实施，标志着养老服务PPP 模式在福建省的成功实践，具有重要的意义：

（1）PPP 模式不但能解决养老项目政府融资难题，更能加快政府职能转变、体制机制改革；

（2）采用可行性缺口补助机制，使公众能享受平价优质的养老服务，同时加强绩效考核，保障了养老服务水平和质量；

（3）探索医养结合在提高养老服务水平、集约医疗资源等方面，具有重要意义。