繁简分流背景下适用独任制审理民事二审案件的思考

田 飞

(云南省人大农业与农村委员会办公室，云南昆明 650228）

党的十八大以来，全面依法治国开启新时代，法治观念深入人心，在实行立案登记制、法官员额制的双重影响下，法院案件数量激增，但受司法体制综合改革尚未完成的制约，人案矛盾越发凸显。司法改革以前，尽管我国的法官数量群体较为庞大，但司法效率却不高，这足以证明积案的化解仅依靠增加法官人数是不可行的。2019 年1 月习近平总书记在中央政法工作会议上提出：“要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流”。[1]当前，理论界与实务界对繁简分流机制运行、模式构建等进行了大量探讨，成果也颇为丰富，因受到《民事诉讼法》《人民法院组织法》等法律的限定，多集中于一审、二审速裁合议庭组建以及引入外部力量解决纠纷等方面，而对适用独任制审理民事二审案件研究相对较少（注：本文探讨内容限定于民事审判范畴，包括民事案件和商事案件，为便于行文，统一采用民事二审案件这一称谓）。合议制与独任制作为我国基本的审判组织制度，为维护公平正义和确保案件办理质量，《民事诉讼法》规定人民法院审理案件应当以合议制为原则，以独任制为例外，而适用合议制普通程序审理民事二审案件也是法律的基本要求。从司法实践来看，民事二审案件数量日益增多，适用合议制效率不高、消耗司法资源多等缺陷被放大，在办案压力下出现“形合实独”的问题，异化了合议制的功能。基于此，审理民事二审案件引入独任制有其合理性与必要性，也符合繁简分流工作的内在要求。

一、适用合议制审理民事二审案件面临的困境

我国《民事诉讼法》第三十九条、第四十条和《人民法院组织法》第二十九条均对人民法院审理案件应当适用合议制作出明确规定，独任制仅适用按照简易程序审理的民事案件，民事二审案件一律适用合议制。尽管法律不断修订完善，但合议庭制度依然是我国审判组织最为基本的形式。[2]长期以来，民事二审案件均采用合议制审理，然而在当前“诉讼爆炸”的挑战下，适用合议制面临诸多困境。

（一）人案矛盾导致合议制效率不高

2015 年5 月立案登记制正式实施后，全国法院新收案件大幅提升，与此同时，法官实行员额制管理后，入额办案法官明显减少，这导致法院人案矛盾十分突出。2018 年全国地方各级人民法院受理案件共计2800 余万件，同比上升8.9%。2019 年全国地方各级人民法院仅受理执行案件就达1042万件，同比上升17.5%。截止2019 年7 月底，全国地方各级人民法院员额法官人数约为12.7 万人。根据《2020 年最高人民法院工作报告》显示，2019年全国各级法院法官人均办案数量达229 件，其中，深圳罗湖区人民法院2019年法官人均结案高达520 件。由此可见，全国各级法院正持续经受“诉讼爆炸”的严峻考验，法官“人案比”不断增大，而人案矛盾的情况在民事诉讼中更为普遍。[3]人案矛盾问题导致司法资源供给紧张，致使合议制适用效率逐渐降低，法官为应对高强度的办案压力，不得不降低司法程序要求标准和司法职业化要求质量，最终变相适用独任制审理结案。[4]

（二）合议制容易隐性异化为独任制

就我国现有立法来说，民事二审案件应当适用合议制且不存在适用独任制的例外，但现实中以合议制的名义适用独任制的情况却较为普遍，学界通常将此类情况称为“形合实独”。“形合实独”主要表现为两点：一是“陪而不审”。尽管组建了合议庭，但案件承办人却包揽绝大部分程序性和实质性审理活动，而且在很大程度上决定着案件的审理结果，合议庭成员仅仅作为案件承办人的“程序性陪衬”。二是“合而不议”。合议制的核心在于合议，但在司法实践中，案件承办人占据绝对主导权，合议庭成员基本上是以案件承办人意见为主，很少对“事实问题”进行辩论。“形合实独”除了陪而不审、合而不议被广为诟病之外，还存在合议庭成员很难做到对案件进行内心确信、承办人主导审理容易导致案件法律真实与客观真实产生偏差、承办人意见即合议庭最终审判意见等问题，这使得法定的民事二审案件适用合议制隐性异化为独任制。[5]

（三）扩张适用独任制侵蚀合议制的价值基础

虽然现有法律明确规定审理民事二审案件适用合议制，但在法院结案压力日益增大，而现有民事诉讼制度不能有效化解积案的前提下，一定程度上合议制程序显得繁杂低效并成为快速结案的障碍，致使司法实践中审理民事二审案件自发地向独任制扩张。在无相关法律法规依据的前提下，隐性扩张适用独任制审理民事二审案件成为司法潜规则，其“野蛮生长”在客观上侵蚀着合议制集体决策保障公平正义的价值基础，饱受“违法越权”的质疑，产生一定的负面影响。

二、民事二审独任制进入繁简分流视野的思考

（一）繁简分流是有效破解改革难题的重要举措

一是推进案件繁简分流成效明显。2016 年9月，最高人民法院印发进一步推进案件繁简分流22条意见，旨在推动司法资源优化配置，深化司法体制改革。2017年6月，最高人民法院在杭州召开案件繁简分流改革推进会，会议确定全国80家法院启动繁简分流试点，并提出二审法院要积极采取有效措施促进繁简分流工作开展。[6]2018 年，推进案件繁简分流工作取得阶段性成果，全国法院适用速裁程序和简易程序以及小额诉讼程序审结案件超过830 万件。二是民事诉讼程序繁简分流改革工作有序进行。2020年1月，最高人民法院印发民事诉讼程序繁简分流改革试点《方案》和《实施办法》，明确提出扩大独任制的适用范围，探索民事二审案件中一审适用简易程序结案和不服民事裁定的案件适用独任制。据此推论，适用独任制审理民事二审案件写入法律指日可待，必将有效破解人案矛盾的难题。三是繁简分流从宏观、中观和微观三个层面优化司法资源配置。司法改革宏观方面的终极目标是“去地方化与行政化”，最终要求做到诉讼案件的繁简分流，实现司法资源的优化配置。中观层面包括社会矛盾的多元化纠纷解决，分流为诉内解决和诉外化解。微观层面针对诉内具体制度区分，让案件繁简得当、分类处置，切实做到“简案快审、难案精审”，合理配置审判资源。

（二）民事二审独任制有利于推进繁简分流改革工作

毫无疑问的是，在民事二审中适用独任制并不一定产生负面效应。与合议制审判方式相比，民事二审适用独任制具有众多优势。一是能够有效节约司法资源。2019 年海南省高级人民法院一项课题研究成果显示，适用独任制所需要的司法资源至少比适用合议制减少三分之二以上。二是大幅提升司法效率。独任制很大程度上缓解人案矛盾问题，减少了人力、物力和时间等成本。三是权责更加统一。独任制审判全程由办案法官行使权力并承担责任，有利于实现程序正义和实体正义，提升办案质量。四是审判灵活便捷。独任制能够使办案法官科学统筹案件审理进程，灵活调整审理策略和节奏，通过便捷方式实现应有的法律效果。五是推动繁简分流。在案件繁简分流机制改革大背景下，独任法官将在多元化纠纷解决机制中承担更加重要的角色，在诉讼与非诉机制的有效协调和衔接方面，也发挥着重要作用。综上所述，民事二审独任制通过提升审判效率能够有效推动繁简分流改革试点工作。

（三）适用独任制审理民事二审案件具有合理性

一是决策的正确性具有保障。审判归根结底是一种决策行为，审理结果是否符合法律要求和公众期待是检验裁判结果正确性的依据。任何单位的决策者都难免会犯错误，因而需要群体联合来弥补个体独自决策时可能犯的错误。与个体决策相比，群体决策所能提供的信息、方案、意见建议比较丰富，在容易出现错误的地方也有更多的检验和校正。据此来说，合议制在正确性方面比独任制显得更具优势，这也是多年来民事二审坚持适用合议制的重要原因，但这并非绝对。勿庸置疑的是，一个出色的独任法官胜过一个中等合议庭。可见，面对个体中的优秀者时，独任制审判可能比合议制审判作用发挥更加充分。[7]二是审理者权责明确。一般来说，个体决策比群体决策所要承担的风险更大，故而与合议制相比，独任制需要办案法官更具责任心，要求对案件的事实认定、法律适用持更加慎重的态度，这有利案件质量的保证。在合议制下，由于责任主体的缺位，合议庭成员冒风险的倾向会增加。基于办案压力，合议庭成员会出现观念的停顿与失语现象。合议庭成员工作责任感比独任制更容易降低，从而可能影响审判质量，这些都是合议制制度设计的缺陷所在。三是改革大势所趋。从比较法角度来看，西方发达国家经历“诉讼爆炸”时都不约而同地选择深化改革，而改革有益的成果在于对诉讼效率价值的重新认识，集中表现为改造上诉审理程序。因此，独任制适用于民事二审在逻辑进路上与当下繁筒分流工作的价值追求相契合。

三、繁简分流与民事二审独任制的价值融合

从制度设置的初衷来看，独任制相比于合议制更容易遭受来自公众的质疑，这也是立法中主要采用合议制的主要原因之一。在司法改革繁简分流背景下，我们有必要重新审视独任制的价值。

（一）基于司法责任制的公正和效率再平衡

一是确保公平正义。如何确保公正性是对适用独任制审判民事二审案件最直接的担忧，因为个体决策的可靠性总是容易被公众戴上权力寻租和能力质疑的有色眼镜观察。诚然，在司法责任制不明确和法官廉洁履职无制度约束时，相互监督十分有利于确保整体的公正性。在法官素质整体水平不高的情况下，合议制多人决策的模式有利于保证决策的正确性。然而，随着司法责任制综合配套改革的不断深化完善，法官素质和职业门槛的不断提高，合议制决策的必要性就显得越来越弱。因为，无论是独任制还是合议制，确保公平正义都是司法制度追求的应有之义，且与审判人数多少无关。二是有效回应质疑。适用独任制审理民事二审案件，在面对改判或者发回重审案件时，其适用理由是否足够充分，一审的法官群体、利益受调整的相关主体、裁判文书网络公开后的溢出效应影响群体等均容易产生质疑。我国《民事诉讼法》长期以来坚持适用合议制审理民事二审案件就可见立法者的良苦用心。现如今，实行裁判者对案件质量终身负责已是司法责任制最核心的内容之一。就此而言，民事二审独任制与合议制独任化区别不大，独任法官所面临的种种质疑随着司法专业化、履职严格化、责任制度化而逐渐消失。三是更加富有效益。与诉讼效率不同，效率只包括时间因素，仅仅是效益的一个方面，而效益是诉讼成本与收益之间的比。我国现行的诉讼制度将独任制与简易程序划等号，并且把独任制与普通程序严格区分开，这种设计在世界范围内来说都是“独一无二”的。[8]单从时间成本来看，基层法院审理民事一审案件适用简易程序极为普遍，独任制的效率优势显而易见。从法院角度而言，诉讼效益包括使用较少的诉讼成本获得更大的收益，即适用诉讼程序时更多地考虑程序规则，实现司法资源配置效益最大化。独任制在节约时间成本的基础上，独任法官一人分配诉讼资源，减少了人财物等资源的耗费，从而提高了诉讼效益。

（二）繁简分流制度与独任制兼具共性价值取向

一是便利司法救济。加强司法救济在繁简分流制度设计中被反复提及，要求排除基于司法专业化和正规化及其职业化的公共归责所产生的一系列程序义务。[9]繁简分流制度下，要做到难案精审关键在于程序全面有效保障，即对于复杂案件从送达诉讼法律文书、庭审、举证质证、辩论、合议、裁判文书说理都应严格规范，从程序上保障当事人的诉权。而简案快审则针对简易案件，以放弃冗余的程序换取当事人实现“即时清洁债务、定争止纷、达成和解”的愿望，独任制的资源配置模式与程序保障功能独具优势，便于当事人的司法救济。二是及时作出裁决。对于一审以独任制快捷审理的上诉案件，二审时当事人却要面对合议庭繁杂的程序，等待案件排期开庭，举证质证，辩论以及其后冗长的讨论、汇报，却迟迟不能得到判决结果。司法公信力会在当事人被动等待中遭到削弱，而有独立审判权的法官一人却完全能够很好地满足当事人的权利期待。三是最低程序保障。程序正义是任何制度都不应抛弃的现代法治理念，独任制并非让当事人完全摒弃程序权利。民事二审案件引入独任制，对当事人最低限度程序权利保障是最基本的原则之一，当事人充分享有知情权、抗辩权和最后的陈诉权等。在保障当事人享有最低限度的程序权利方面，独任制也完全契合繁简分流的价值理念。

四、繁简分流背景下民事二审案件适用独任制的构建路径

如上所述，合议制存在的弊端导致法律规定与司法实践产生错位，而独任制却以合议制的名义大行其道。在繁简分流背景下，为独任制“正名”至关重要，独任制不但能够提升司法效率，而且遵循了“让审理者负责”的原则，还体现出对办案法官的高度信赖。[10]鉴于此，2019 年12 月全国人大正式授权最高人民法院，在部分地区进行民事诉讼程序繁简分流改革试点工作。2020 年1 月最高人民法院在试点中明确扩大独任制适用范围。因此，笔者就构建模式化的民事二审独任制程序提出构想，以期推进繁简分流改革工作并裨益司法审判。

（一）微观层面的政策建议

1、确定繁简案区分标准破解繁简分流制约。繁简分流最为核心的问题是以何种判断标准正确区分案件难易程度。因此，必须对二审繁简案进行正确筛选、甄别、区分。目前，法律对繁简案的区分还没有具体明确的规定。在司法实践中，对繁简案的区分也无通行做法，有的采取案由标的客现划分标准，有的采取人为主动判断。根据民事诉讼法及其解释规定，笔者认为，对二审简单案件的判断标准可以参照以下几方面：1.上诉人对一审事实无异议，仅对法律适用有争议的；2.上诉人对一审事实有异议但无任何证据，属于利用程序拖延时间的；3.争议标的不大的；4.排除双方上诉，诉讼中申请保全、鉴定，在当地有较大影响，有缠诉闹访可能，当事人情绪对立严重及新类型案件。虽然繁简案件区分标准难以把握，存在甄别难等较多问题，但繁简分流作为“程序减负”的主流选择已成为必然。

2、切实解绑审判程序与审判组织。由于民事诉讼法规定本身的原因，我国目前的立法现状是简易程序基本等同于独任制，而普通程序基本等同于合议制，上述二者捆绑的现象比较明显。例如，一审案件经过繁简分流程序筛选后，简单案件在速裁部门就调处完毕，流入审判团队的一般来说属于相对疑难复杂的案件，需要适用合议制审理。但在司法实践中，审判团队内主动适用普通程序审理的案件越来越少。除了公告、新类型案件或临近审限的案件以外，多数传统意义上的复杂案件，也在积案压力下以简易程序独任制审理的方式结案。合议制利用集体智慧保障司法公平正义的价值作用正被司法实践逐步侵蚀异化，尽管如此，绝大多数适用独任制审理的案件，其裁判的正确率仍然能够得到很好的保障。[11]在民事诉讼程序繁简分流改革试点工作中，正试图解绑审判程序与审判组织，破解“简易程序=独任制”和“普通程=合议制”的捆绑模式，推动独任制在民事二审案件审理中进行适用。进而言之，一审已经归为简单案件在上诉后，二审就可以在不改变审判程序的前提下自主选择审判组织，这有利于当事人获取足够的司法需求和实现审判资源合理配置的有机统一。

3、明确民事二审案件适用独任制的标准。2020年1月印发的民事诉讼程序繁简分流改革试点《实施办法》第十八条和第二十条，明确了二审程序中适用独任制的相关规则，并对《民事诉讼法》第四十条、第一百六十九条和《人民法院组织法》第二十九条作出了调整，建议在改革试点地区将案件的繁简分流制度纳入整个民事诉讼法层面，并在今后的民事诉讼法及相关法律法规修订中进一步明确民事二审案件适用独任制的标准。需要引起高度重视的是，试点工作《实施办法》将“一审以简易程序结案的上诉案件”和“裁定类上诉案件”作为独任制二审适用范围，而以往在普通程序案件中适用独任制并无先例可以参照，上述两类案件并不一定是简单案件，适用标准还需要进一步明确。笔者认为，部分地区人民法院开展民事诉讼程序繁简分流试点工作时，能够直接在二审中适用独任制审理的，也应当进行制度规范，明确只有符合“简案快审”条件的民事二审案件，才适用独任制普通程序审理。至于如何区分二审繁简案，建议各地各级法院间加强沟通交流，将有益的经验及时总结并加以宣传推广，待时机成熟时上升为国家法律意志。

4、进一步深化改革诉讼收费制度。繁简分流是破解案多人少、配套政策不完善、司法资源配置不均等难题的关键举措。诉讼收费制度设计初衷是利用杠杆效应调节司法资源与司法需求之间的平衡。当前适用的《诉讼费用交纳办法》于2006年制定，如今已有许多规定跟不上新形势发展的需要，一定程度上导致司法资源利用率不高，调动诉讼当事人能动性不够。针对诉讼费制约诉讼成本的问题，建议构建多元化的诉讼收费制度。例如，按照诉讼程序进程比例收取诉讼费，以正确反映诉讼效益的费效比。另外，要发挥诉讼费用调节案件平衡、防止滥诉的杠杆作用，对一些过低或过高的收费进行调整，防止因司法成本不合理而拖延诉讼效率，从而确保民事诉讼程序繁简分流改革试点工作落地见效。[12]

（二）合理构建标准化独任制体系

1、程序方面。一是简化审理程序。以不开庭询问或书面审理的方式为原则，对开庭率进行严格限制，打破现有的考核开庭率的做法。审理时限上要有别于普通案件，建议在30 天或45 天内结案。将提前结案及当庭宣判作为考核加分的激励因素。二是创新送达方式。建议灵活采取邮寄、电话录音、短信、微信、传真等方式简化送达，或者成立专门的送达组传唤当事人，提高到庭率。司法实践早已证明，对于事实清楚、权利义务关系明确的简单案件，如果能够顺利送达，均可以实现快速结案。三是积极鼓励调解撤诉。针对系列案件，或者当事人争点单一、金额不大等案件，可授权由法官助理或调解员先行调解，并将“高调撤率”作为考核加分因素。四是简化裁判文书。对独任制审理的民事二审案件，可以采用要素式等方式简化裁判文书制作。五是加强与一审法院的沟通。建立健全案件移送时简案沟通机制，对于“简案识别”，一审法院掌握的信息优势如果能为二审法院所用，将极大加强两审法院信息的对称度，增强解决案件的针对性，提高司法效能。

2、权力方面。一是管理权。要明确独任法官在其审理团队中拥有的管理职权，允许其根据团队工作需要自由调整、确定团队成员的工作职责和范围。对团队成员的晋升、考核有建议权，对团队成员的工作作风、廉政情况有监督权等。二是选案权。要赋予独任法官对于新收案件有优先挑选的权力。提升信息化水平帮助选案，对一审不予受理、驳回起诉、管辖权异议等程序性案件，以及一审以速裁方式审结的案件、系列案等，原则上都直接由系统分配独任法官团队办理。其它案件可由独任法官于每周固定时间阅卷挑选，并设置一定比例。例如，要求独任法官选案数量不得低于本周收集数的15%-20%。三是移案权。在选案的基础上，考虑到独任法官不可避免地需要承担远超合议庭人均案件数的工作量，为防止选案失误，案件积压，应同时赋予独任法官在办理过程中，发现案件疑难复杂时有权将案件及时移交合议制审判团队的权力，即在下一步法律法规修订中写入“独转合”具体标准和适用情形。此外，为防止案件久转不决，应当同时设置移交案件的时限。

3、人员方面。一是关于法官遴选。二审独任法官如何遴选，直接关系办案的正确性、公正性能否得到保障以及下级法院与社会公众是否认可等问题。建议设置明确的选拔标准，可参考职务、学历、工作年限、法官近三年的工作量、办案质效、学术研究成果等指标，综合选拔现行员额法官内更加优秀的个体来作为审判法官。同时，为独任法官配置优秀的辅助人员，如有三年以上司法工作经历的法官助理和书记员。二是合理配置人员。要充分考虑人员比例设置问题，这主要涉及到两方面：一方面是独任制团队的设置。应当根据全年收结案数量，年均二审民事案件中简单案件数量比例，综合测算人均工作量最终加以确定。另一方面是独任制团队内人员的设置。建议采用“1+2+3+1+X”的大团队模式，即“1名独任法官+2名法官助理+3名书记员+1名法警+若干调解员”的模式，引入外部纠纷解决机制，追求案件审前调解，实施调判结合，确保能够最大化提升办案效率。三是建立完善定期轮岗制度。合理设置独任制团队成员的在岗年限。既要防止职业疲劳，让独任法官有机会轮岗到合议庭，让合议庭中的其他优秀法官有机会交流到独任制岗位锻炼，也要杜绝独任法官长期在固定岗位工作从而产生出的廉政风险。

4、环境方面。一是切实加强信息化建设。要树立“互联网+诉讼服务”理念，推进审判智能化，让信息化成为繁简分流工作综合配套改革的强劲助力。搭建智能化上诉案件信息管理平台，对一审认定的简案进行系统标识，对常规简案进行自动识别。二是建立“职业保障+激励”的机制。对承担工作任务量较重的独任法官，应在经费保障、职级晋升、绩效考核、疗养干休等方面给予综合考虑，促使独任法官获得更多的激励。三是加强教育培训。独任制对审判团队成员的综合能力要求更高，应确保在完成办案任务之外，通过定期培训对审判人员的知识结构进行更新，以保持高效工作的知识需要。此外，对外还应当考虑完善社会信用体系。加强法院与政府职能部门的联动，建立利用二审恶意拖延诉讼、转移财产等不正当行为的惩戒机制，防止“滥诉”导致司法资源的浪费，也推动社会诚信体系的建立完善。

5、监督方面。一是加强审判管理。实行“三提一降”，即提高当庭宣判率、调撤率和提前结案率，降低公开开庭率。加大对独任案件卷宗、上网裁判文书的抽检力度，防止因工作简单粗疏和文书低级错漏损害司法形象。定期考核通报审管信息，督促独任制案件均衡结案。二是强化审判监督。加强案件质效的督察，由审判监督部门采取定期随机检查，并结合申诉再审复查、上级法院再审改判、检察机关监督反馈等综合手段，持续评估案件质效，确保案件质量。三是强化行政领导的监督职能。要利用法院内设机构改革的契机，实行“分管院领导+独任制团队”的扁平化管理模式，加强直接管理和监督。主管领导对独任法官自己签发后报结的案件有审查监督权，对正在审理的案件可以采取阅卷，旁听询问或要求独任法官报告说明等方式进行监督。若对案件审理有异议的，应当提请法官专业会议讨论。四是加强廉政监督。要建立严格的监督机制。例如，健全针对独任法官廉政风险的一票否决机制，如发现工作中有上下串通舞弊、接受当事人请托等不廉洁问题，应当立即调离审判岗位，取消评先评优资格，并遵照相关规定严肃处理。