论新时代“三治融合”乡村治理体系的构建

李 涛

（陇东学院经济管理学院 甘肃 庆阳 745000）

一、问题的提出

治理体系和治理能力现代化是社会主义现代化的主要内容之一，新时代乡村治理体系和治理能力面临新问题和新挑战，构建现代乡村治理体系是破解乡村经济社会发展瓶颈的有效途径。党的十九大报告指出，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治结合的乡村治理体系。2018 年中央一号文件明确指出：“乡村振兴，治理有效是基础。坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。”2019 年中央一号文件指出：“建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制。”2020 年中央一号文件指出：“扎实开展自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设试点示范。”党的十九届四中全会提出构建基层社会治理新格局，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。基层治理体系尤其是乡村治理体系是国家治理体系的重要组成部分，乡村治理是国家治理的基层实践场域。建设农业强、农村美、农民富、宜居宜业的美丽乡村，实现乡村全面振兴，乡村治理体系和治理能力现代化是关键因素之一。

我国乡村制度改革均有一定的路径依赖，其形成轨迹可归纳为实践先行、政策指导和法律兜底“三部曲”的模式[1](P13-15)。浙江省桐乡市率先在全国探索“三治融合”基层社会治理新模式，有效解决了乡村治理面临的诸多困境，推动了桐乡市乡村经济社会全面发展，其典型经验做法被写入党的十九大报告，在全国范围内推广，并被中央政法委定位为新时代“枫桥经验”精神，是党的群众路线在乡村治理的具体落实，代表了基层社会治理发展的新趋向。在浙江桐乡、德清等“三治融合”乡村治理的实践引领下，在中央系列的政策和精神指引和推动下，广东、江苏、湖南、上海、四川、山西等地都纷纷开展“三治融合”乡村治理体系构建、模式优化和实践探索，不断完善乡村治理体系，提升乡村治理能力，推进乡村经济社会发展。

二、“三治融合”乡村治理体系构建的必要性分析

（一）推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

党的十九届四中全会决定对国家治理体系和治理能力这一重大问题从政治上、全局上和战略上进行全面考量，并明确提出时间表和路线图。在国家治理体系中，乡村是基层治理尤其是村民自治的基本治理单元。乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，乡村治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。建立健全自治法治德治“三治融合”的乡村治理体系，是将乡村社会的德治传统与当代乡村社会的自治和法治实践有机融合产生的现代治理体系。构建“三治融合”的乡村治理体系是实现乡村治理体系和治理能力现代化的重要举措，是实现国家治理体系和治理能力现代化的应有之义，关系到党的“三农”政策在基层的落实和有效执行，关系到乡村振兴战略的实现和乡村社会的和谐稳定。

（二）解决新时代乡村社会主要矛盾的有效途径

目前我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分的之间的矛盾。新时代农村发展不平衡尤其是西部农村发展滞后、农业产业化规模较小、农民收入较低、农村贫富差距较大等问题依然存在。截至2017 年底，我国仍有6 亿农民生活在农村，仍有3016 万农村贫困人口[2]。2019 年末农村贫困人口551 万人，比上年末减少1109 万人[3]。构建“三治融合”乡村治理体系，是推进乡村振兴战略的重要保障，是如期实现脱贫攻坚目标和2020 年后扶贫巩固的重要举措，是解决新时代农村社会主要矛盾的必然选择，是破解“三农”领域重点问题，如期实现小康社会的有效途径。

（三）破解基层乡村治理困境的迫切需要

从我国基层治理和乡村治理的实践来看，1982 年《宪法》确定实施村民自治制度，乡村治理经历了村民自治的兴起，乡政村治的发展和乡村共治的形成等阶段，乡村治理取得了较为明显的成效，有力地推动了乡村民主政治建设。当前我国农村经济社会环境已发生巨大变化，传统基层管理理念和模式已不能适应新时代乡村治理创新发展的要求。村民自治和乡村治理也面临一些现实困境，如治理理念落后、治理组织单元过大、治理主体单一、多元主体参与不到位、治理内容不明确、治理体制机制不畅、乡村精英参与治理模式不健全、农村社会组织发育滞后等问题依然存在，在一定程度上影响了乡村治理的科学性、有效性和民主化程度。从乡村治理的实践模式来看，先后涌现出浙江温岭的民主恳谈会、湖北姊归的“村落自治”乡村自治模式、山西晋中“乡村治理法治化”等乡村法治模式和浙江德清乡贤参事会参与治理等乡村德治模式，乡村治理实践方面呈现出单一性和碎片化的特点，没有系统构建协调发展的乡村治理体系，不能有效解决乡村治理面临的理论和实践困境。构建“三治融合”乡村治理体系，促进三治融合发展，只有以法治保障自治，以德治支撑自治，在自治中体现法治，信守德治，用德治促进法治，在法治之中体现自治，最终才能体现乡村社会的善治[4]。构建“三治融合”的基层治理体系是破解乡村治理困境，提升乡村治理能力，实现乡村科学治理、民主治理、合作治理和有效治理的重要路径，是实现乡村治理现代化的必然选择。

三、“三治融合”乡村治理体系构建的逻辑关系

对乡村治理的历时性考察来看，我国乡村治理具有德治传统。改革开放以来，以村民自治为主要内容的基层民主制度在实践中不断完善，在实施中不断强化法治要求，但这些都是不系统的、零散的治理经验，在制度设计层面，没有形成整体的、系统的、协调的乡村治理体系。“三治结合”在顶层设计上注重制度层面的系统化、治理结构的体系化、治理方式的民主化、治理资源的多元化[5]。要构建“三治融合”乡村治理体系，首先要理清自治、法治和德治的深刻内涵、党的领导和“三治”之间关系、三治之间的逻辑顺序和三治之间有机融合的逻辑理路和实践机制。

（一）乡村治理中的自治、法治和德治

村民自治作为我国基层治理的一项重要的民主制度，是村民当家作主，行使民主权利的重要体现。1987 年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，1998 年、2010 年和2018 年进行了修订，为村民自治的有效实施提供了法律依据和法律保障，保护村民参与治理的民主权利，推动村民自治的有效运行。

在乡村治理中，法治是村民获得村民自治、依法行使自治权利的根本保障[2]。法治为村民委员会和村民治理乡村提供了行为依据和法律保障。随着依法治国战略的深入实施，法治在乡村治理中的作用愈加重要，乡村治理法治化水平逐步提高。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强和改进乡村治理的指导意见》、中央全面依法治国委员会《关于加强法治乡村建设的意见》等文件的相继出台和有效实施，为我国进一步加强法治乡村建设，实施乡村振兴战略提供了法律政策保障，优化了乡村法治环境。

德治在我国社会治理和乡村治理中有着悠久的历史。德治是依靠高尚的道德规范教育人，感化人，从而实现治理的目的。我国乡村社会是人情社会，人情通常与道德和习俗密切相关，只要通过道德教化，就能达到德治的目的。新时代乡村治理面临新问题，我们要不断挖掘传统乡土文化中的优秀元素，强化村民思想道德建设，提升道德素养和道德水平，增强村民对风土人情和乡村社会的认同意识，逐步形成良好的乡村德治氛围。

（二）自治、法治和德治之间的关系

从乡村治理体系构建和三治协同运行的实际状况来看，三者之间有时不能完全达到无缝衔接、默契配合和相互支持的良性状态，在乡村治理实践中，自治、法治和德治边界不够明确，在实际运行中会重叠甚至冲突，在一定程度上制约了乡村治理的效果。构建新型乡村社会治理体系，让村民、各种社会力量有效运转起来，积极参与治理，从而达到多元治理、协同治理，实现乡村善治，就要充分发挥自治、法治和德治的作用，进一步厘清“三治”之间的逻辑关系，构建三者之间有效融合的协同机制。2018 年中央一号文件将三者之间的逻辑关系概括为“坚持自治为基、法治为本、提升德治水平。”《乡村振兴战略规划（2018－2022 年）》将三者之间的逻辑关系概括为“坚持自治为基、法治为本、德治为先，以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程。”2020 年中央全面依法治国委员会《关于加强法治乡村建设的意见》将三者之间的关系概括为“以自治增活力、法治强保障、德治扬正气。”根据中央文件精神，国内学者将三者之间的逻辑关系概括为相互融合、相互促进，相辅相成的，主要存在以下三种观点：陈荣文、龙文军等学者认为三者之间是平行并列关系，不要特别突出三治中的某一治，三者紧密联系，缺一不可；孙萍、何阳等学者认为三者之间是一体两翼关系，强调在乡村治理体系中要充分发挥自治的作用，自治是目的，德治是基础，法治是保障；郁建兴等学者认为“三治融合”要形成你中有我、我中有你的实施载体[5]。笔者认为构建“三治融合”乡村治理体系，首先，自治是核心内容。中国社会有自治的传统优势和丰富经验，在土地改革运动和工业化进程中，形成了新兴的农民群体，强化了农民的组织性、独立性和认同感；以村民大会、村民代表大会和村民委员会为基础的村民自治实践，把农民与乡村民主化有机地结合起来，有力地推动国家民主化进程，所以说构建现代乡村治理体系，要以自治为核心内容或进一步强化自治在乡村治理中的核心地位，激发乡村治理活力，构建多元主体参与乡村治理格局，赋予乡村治理主体自治空间，形成良好的自治环境，实现乡村善治。其次，要充分发挥法治的保障作用。现代社会是法治社会，法律是调解社会利益关系、化解社会矛盾的主要手段。在乡村治理中强化法律的作用，要依法治理，建设法治乡村，为乡村振兴战略的实施提供良好的法治环境。最后，要充分发挥德治的基础性作用。习近平强调：“法律是准绳，任何时候都必须遵守；道德是基础，任何时候够不能忽视。”[6]在古代“皇权不下县”的政治体制下，乡村社会主要是基于宗族和家族管理的自治状态，道德教化在乡村社会治理中发挥着基础性作用。现代乡村治理中，要进一步加强乡土文化建设，通过发挥德治的价值导向功能，增强农民的认同意识，提升自治的有效性，弥补法治“刚性”缺陷。

四、“三治融合”乡村治理体系构建的主要路径

（一）始终坚持党的领导

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的[7]。在构建“三治融合”乡村治理体系中，必须坚持和加强党的领导。1987 年制定、1998 年、2010 和2018 年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，强调了中国共产党在农村基层组织中发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。2019 年1 月发布的《中国共产党农村基层组织工作条例》指出党的农村基层组织应当健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。党十九届四中全会决定明确要求健全基层党组织领导的基层群众自治机制和城乡基层治理体系。所以说把党的领导全面贯彻落实在现代乡村治理体系的构建和乡村治理实践中，才能保证乡村治理方向的正确性，推动乡村协同创新发展。要健全党组织领导的三治融合的乡村治理体系，必须加强党的基层组织建设。《中国共产党农村基层组织工作条例》指出乡镇党的委员会和村党组织是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础。首先要根据乡村规模，优化基层党组织设置，合理确定基层党委、党总支、党支部、村委会等规模和人数；其次要加强基层党组织政治建设，严肃党内政治生活，提高“三会一课”质量，积极推进基层党组织标准化建设。再次要提高基层党组织干部队伍素质，要按照新时代好干部标准，把忠诚、干净、担当的年轻干部选拔到基层党组织中，特别是村“两委”中，为乡村治理和乡村振兴提供人才保障；最后进一步调整、优化基层党组织功能，逐步消除基层党组织“停转”“空转”现象，保持党的先进性、纯洁性和代表性，使基层党组织能够适应农村市场经济发展和农村人口流动及社会结构调整的需求。

（二）因地制宜，分类构建

肇始于浙江桐乡、德清等“三治融合”乡村治理，对推进乡村治理体系整体性变革，逐步实现基层治理体系和治理能力现代化具有开拓性意义。但我国地缘辽阔，自然禀赋、乡土文化和风俗习惯均不相同，经济社会发展水平、治理主体及参与程度、多部门治理等均存在差异性。构建有效“三治结合”治理体系，需要根据社会关联度和经济发展水平两个核心要素确定我国乡村的典型类型，并以此作为前提条件和逻辑起点进行模式选择[8]。乡村经济发展水平是决定乡村治理水平、构建乡村治理模式的关键因素；社会关联度是村庄内村民各种社会关系的总和。社会关联度与村民集体行动能力具有高度相关性，一般来说，社会关联度越高，村民自组织和集体行动能力越强，反之亦然。所以说构建“三治融合”乡村治理体系，需要根据社会关联度和乡村经济发展水平对乡村进行类型和治理单元划分，总体上可分为经济发达聚合乡村、经济发达离散乡村、经济欠发达聚合乡村和经济欠发达离散乡村四种类型[8]，四种类型治理单元在构建“三治融合”乡村治理体系中侧重点各有不同。经济发达聚合乡村村民自治程度一般较高，需进一步加强法治和德治建设，逐步建设多元共治乡村治理体系；经济发达离散乡村村民之间社会关联度较低，村民离散程度较高，村民之间的关系逐渐疏远，乡村治理中要进一步强化法律制度供给，提高乡村治理中法治水平，同时要进一步强化乡土文化和乡村道德建设，进一步凝聚村民的乡村认同意识和乡村共同体意识，逐步形成较好的自治基础，构建“三治融合”的乡村治理体系；经济欠发达聚合乡村的主要特点是经济发展落后，乡村发展物质资源比较缺乏，宗族和家族观念等乡村传统纽带在维系乡村社会关联度方面发挥着决定性作用，所以在构建现代乡村治理体系中，要以自治为本，强化法律制度供给，提高法治化水平，在乡村传统纽带的基础上，强化乡村社会资本积累，逐步构建基于现代法律和道德规范基础上的乡村信任和合作网络。经济欠发达离散乡村的主要特征是经济发展滞后，村民之间社会关联度低，社会资本匮乏，构建现代乡村治理体系，要三治并重，多措并举，全面提升乡村自治法治和德治水平。

（三）重塑社会资本

社会资本指的是在社会网络中，社会组织基于社会规范而产生的信任，可以通过促进合作行动而提高社会效益、增进社会公共利益。社会资本理论是解释治理变革的有效范式，社会资本的充分发育是治理构建的基础[9]。学术界研究证明，社会资本与社会治理呈正相关关系，社会资本存量丰富，社会成员充分信任，能够一定程度上克服集体行动的困境，社会资本和乡村治理具有高度的耦合性。目前乡村社会资本质低量少是乡村治理面临的现实困境之一，所以说培育、重塑和再造以社会网络、规范和信任为主要内容的社会资本，是构建“三治融合”乡村治理体系的重要路径。首先，重塑乡村社会资本，能够完善和实现乡村自治。培育社会资本，能够强化基于乡村社会网络基础之上的社会信任，进一步增强了村民对村庄和村集体的认同感和归属感，激发村民参与乡村自治的内生动力，实现乡村自治。其次，培育和重塑乡村社会资本，要进一步加强契约、法律规范和现代法律制度建设，进一步提高村民的法律意识和法律观念，促进乡村法治建设；再次，培育社会资本，要进一步强化乡土文化和村规民约建设，充分发挥乡村社会公德和个人美德在乡村社会德治中的导向功能，不断提升乡村德治水平；最后，乡村社会是熟人社会，与现代城市的比较优势是社会资本存量较多，对社会资本依赖性高。重构社会资本有利于乡村自治、法治、德治综合治理，融合发展，逐步形成现代乡村治理体系。