社会治理视域下新型智库建设研究

陈东冬

（辽宁社会科学院科研处 辽宁 沈阳 110031）

随着时代发展的需要，新型智库在国家治理中的作用不断丰富和拓展，以习近平为核心的党中央高度重视新型智库在治国理政中的重要作用，党的十八届三中全会提出，“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”，把新型智库建设确定为全面深化改革任务之一，党的十八届五中全会进一步强调，“实施哲学社会科学创新工程，建设中国特色新型智库”。2015年1月，中共中央、国务院印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，明确指出：中国特色新型智库是党和政府科学民主依法决策的重要支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是国家软实力的重要组成部分。《意见》对新型智库发展的指导思想、总体目标、发展格局、保障体系等作出了安排部署[1]。2016年5月17 日，习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上发表重要讲话，强调建设一批国家亟需、特色鲜明、制度创新、引领发展的高端智库，重点围绕国家重大战略需求开展前瞻性、针对性、储备性政策研究[2]。习近平总书记对新型智库的一系列指示批示精神，为推进中国特色新型智库发展指明了方向，提供了根本遵循。党的十九大报告再次强调，“深化马克思主义理论研究和建设，加快构建中国特色哲学社会科学，加强中国特色新型智库建设”。党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化做出了顶层设计和战略谋划，明确了总体目标和任务，同时也为新时期我国新型智库建设提供了研究方向和课题指南。新型智库作为社会治理的多元主体之一，对治理体系和治理能力提供重要的智力支撑，具有多重功能和作用。

一、新型智库在社会治理中的功能作用

（一）聚合功能：汇聚智力资源，提高社会决策的科学化、专业化水平

新型智库的研究目标是为中央和各级党委政府提供高质量的研究成果，提高公共决策的专业化、科学化水平。公共决策过程包括政策议题设置、咨询研究、制定、执行、实施、反馈、修订或废止等环节[3]，新型智库汇聚了各学科各领域的专业人才和智力资源，立足于专业的理论知识，运用科学的研究方法，通过深入调研、经验总结和理论分析，把分散的观点、诉求进行有效提炼、汇聚，以前瞻性、战略性视角，形成专业的、科学的研究报告，向党委和政府公共决策提供有效的对策建议，减少公共决策过程中的主观因素，确保公共决策的民主性、科学性、合理性。“一个决策如果没有清晰的问题建构和群体利益损益分析，仅凭简单经验而做出难免会出偏差、犯错误[4]”，在社会治理领域，新型智库能够系统总结梳理国内外社会治理的理论基础、发展脉络和实践经验，对社会治理问题进行超前性研究和总结性研究，从而揭示社会治理发展规律，预测发展趋势，结合政府决策部门、基层社区的治理需求，研究探索社会治理的政策着力点，克服政府决策跨知识领域的局限性，为有关部门提供决策依据和参考，提升政府治理能力和水平。

（二）协调功能：促进多元治理主体有效沟通，平衡利益分歧

党的十九届四中全会提出构建“共建共治共享”的社会治理格局，构建这一格局需要发挥多元社会主体的积极性，现在社会底层和边缘群体缺乏参与社会治理的畅通渠道和利益诉求平台，新型智库作为治理主体之一，有官方智库、媒体智库、民间智库等多种类型和身份，在各自不同领域发挥作用，体制内智库更了解政府决策的需求，体制外智库更了解民间需求，通过新型智库的平台能够实现不同需求的有效对接。从社会治理的角度看，新型智库拓宽了社会多元主体参政议政的渠道，提高了决策的科学化、民主化水平，在国外被称为继立法、行政、司法、媒体后的“第五种权力”[5]。新型智库能够以相对理性客观中立的立场，通过深入基层，对不同领域、地区、群体开展调查研究，进行实证性分析，发现真问题，提供真数据，反映不同阶层人民群众的真实需求，并在理论研究和实践分析的基础上，提出平衡社会利益分歧的对策建议，通过调研报告、内参、网络舆论、专家座谈会等方式向有关部门呈送，推动政府关注和解决群众关心和影响社会发展的问题，为政府和各社会治理主体之间建立联系纽带，实现多元治理主体的良性互动和有效沟通。

（三）宣传功能：引导社会舆论，化解社会矛盾

当前，国内各个领域面临的社会风险和挑战前所未有，社会利益和社会诉求日趋多元化，因贫富差距、环境保护、劳动就业、社会保障、教育医疗等问题引发的矛盾纠纷不断增多，如果社会问题不能得到有效解决，不仅影响社会稳定发展的大局，而且制约政治、经济、文化的发展进程。政府作为宏观主体，很难全面具体地参与社会治理各个环节，针对社会治理体系存在的空白点和薄弱点，需要企业、社会组织和社会公众等治理主体及时“补位”。在重大决策公布前，政府往往要以“小道消息”或“吹风会”等形式释放政策气球，测试公共舆论的反应[6]。决策者、专家学者、普通民众都会从不同立场发表声音和观点，新型智库专家作为战略问题和公共政策的研究咨询机构，长期关注和研究政府决策和社会发展问题，针对社会治理方面的重点、难点和热点问题，可以从多科学、多角度、全方位进行理论解读、政策宣传、案例分析等，在当前“智库+媒体”发展模式之下，新型智库在政策舆论场中能够帮助民众在纷繁复杂的信息中过滤信息、识别真伪、答疑解惑、建言献策，以其自身的公信力引导社会舆论，实现精准治理和有效治理。

（四）市场功能：防止政策和思想观点垄断，提高社会治理效能

在我国的公共决策体系中，政府占据主导地位，这会在一定程度上造成政策和思想观点的垄断，这比资源垄断更具危害性，会造成民众、政府和整个国家创新性不足，自主性丧失。罗纳德·科斯认为，一个充满活力的思想市场不仅是学术卓越的一个先决条件，也是经济社会发展不可或缺的知识基础[7]。中国特色新型智库的建设成效最终取决于中国特色智库思想市场的发展程度[8]。新型智库是思想产品的生产者，可以提供技术分析、理论知识、对策建议、创新观点、数据资料、政策评估等一系列产品，在新型智库思想市场体系中，思想观点具有相对独立性，不同的思想主张、政策方案可以交流、讨论、辩论、筛选，各种智力要素可以优化配置，在一定程度上遏制政策垄断和观点垄断，公共决策的广度深度得到前所未有的拓展，决策质量得到进一步提升。新型智库的市场功能有助于激发各类智库的积极性和创造性，促进思想创新和决策转化，对于培育先进的政治文化，提高社会治理效能具有重要作用。

（五）外交功能：加强国际交流，推广社会治理的中国方案

随着国际化、全球化的发展，世界各国面临的社会治理问题是多元的、共通的，各国智库机构间的对话交流成为增进互信合作的重要国际沟通平台，在外交工作中发挥着重要的作用。习近平总书记高度重视新型智库的外交功能，党的十九届四中全会提出，“坚持和完善独立自主的和平外交政策，推动构建人类命运共同体”[9]。习近平总书记把新型智库交流与合作作为外交的重要内容和渠道，强调“开展智库交流合作，有助于深化互信、凝聚共识”。当前，新公共外交的行动主体从政府拓展到以政府为主导，以智库、利益集团、媒体和普通公众等为辅的多元化的行动主体，共同构成了当今活跃在世界外交舞台的多轨公共外交体系[10]。智库外交成为新公共外交体系的重要环节，新型智库可以与国外智库建立沟通渠道，搭建交流平台，提供咨询服务，为中国特色外交提供新论断、新构架、新理念，精准研判国内外形势，提供外交战略谋划，在外交事务中，树立中国形象、发出中国声音、讲好中国故事、展示中国成就，推动中华优秀传统文化和社会主义核心价值观走向世界。在社会治理领域，智库专家学者可以积极参与全球治理体系改革和建设，提供国际社会治理的中国方案和中国智慧，让世界了解中国、认同中国，提升我国的国际话语权和影响力，同时，引导国内民众正确认识国情、世情、社情，进一步增强我们的文化自信和制度自信。

二、当前新型智库发展面临的困境和问题

我国新型智库在数量和水平上有大幅度提升，但是结合当前社会治理的现实需要，新型智库建设还面临一系列问题，与国际一流智库相比，在创新能力、国际视野、学术影响力等方面还存在差距，客观理性地看到这些发展困境，有助于促进新型智库健康发展。

（一）制度困境：政府公共决策体系的封闭性造成新型智库作用的有限性

当前，我国已经出台了一系列宏观制度文件，新型智库建设迈出了实质性步伐，取得了显著成效，但是细则还不完善，新型智库在公共决策中的作用、地位、程序并没有在法律上、制度上予以明确。政府公共决策具有相对封闭性，新型智库在咨政建言过程中研究成果的报送渠道、成果转化等受到了制约，在政府决策系统中日益“边缘化”，尽管“专家论证”已经成为政府重大决策的必要程序，但是在执行层面缺乏明确的标准和细则，操作弹性比较大，对决策的影响力有限。制度的困境制约了新型智库与党委政府的良性互动，也加剧了公共决策议程和政策系统的保守封闭，“虽然政治系统的封闭运行能给政府管理增加稳定性，提升管理结果的确定性，然而，政治系统的封闭运行造就了一个保守秘密的政治系统，它所关注的是旨在控制与规制的政府和组织机制的发展，其结果是必然走向政府本位和权力本位”[11]。新型智库的参与是构建“共建共治共享”社会治理格局的必然要求，需要政府进一步完善制度、细则和规范，加强决策体系的公开性，提升信息透明度。

（二）供需困境：新型智库与政府在智库产品供需关系上存在错位

新型智库是智库产品的供给方和生产方，政府是需求方和采购方，针对当前社会治理当中的新问题、新矛盾、新情况，迫切需要新型智库发挥咨政建言作用，针对社会难题提供有效的治理方案，提出新观点、指明新路径，为政府科学决策提供参考依据。然而从智库研究内容来看，部分智库受研究水平、技术手段、理论基础、传播渠道等方面的制约，提供的智库产品有效性不足，思想引领力不足，实践操作性不强，内容同质化、理想化、碎片化严重，无法满足决策预期，缺少对国内外治理问题的战略性、综合性、全局性、前瞻性研究。从智库报送渠道来看，智库产品往往通过内参等形式报送，渠道单一，对于体制外智库来说，研究成果无法顺利呈送到决策者面前。从智库自身主观因素来看，有的研究人员为了得到领导批示，将研究重心放在领导讲话、观点和个人偏好上，揣摩领导者的真实意图，投其所好，然后预设结论进行多方论证，导致决策者和智库角色倒置和互换。有效供给不足与无效供给过剩，这种供需错位的发展困境是新型智库发展急需破解的难题。

（三）发展困境：部分智库内生动力不足，发展不均衡、不协调

一是部分智库没有处理好学科发展与对策研究的关系，尤其是体制内智库，由于稳定性较强，缺少竞争机制，部分研究人员对于智库研究的责任感、使命感不强，对社会问题缺少应有的学术视角和高度。二是新型智库发展面临着学科发展困境，基础学科和应用学科面临着不同的发展境遇，基础学科有逐渐萎缩的趋势，应用学科的快速发展又受到了理论基础的制约，有的智库机构内部有两套考核标准，造成学科之间的矛盾和分化。而事实上，基础学科和应用学科相当于新型智库的两翼，互相支撑、互为基础，缺一不可。三是新型智库之间的合作与竞争存在着现实瓶颈。不同地区、不同级别、不同性质的智库之间很难建立沟通合作的平台，往往借助学术会议的方式就某一问题、某一学科进行交流，缺少跨学科、跨领域多元化的合作。四是部分智库研究人员在利益面前失去了初心。当前社会思想多元化、利益化凸显，智库研究人员不是生活在真空地带，个别研究人员自律性不足，迫于个人生活、事业发展和晋升的需求，出现种种不良行为，有篡改数据、抄袭剽窃的，有成为社会利益集团代言人的，有专门揣摩领导偏好歌功颂德的，有为了制造轰动效应“语不惊人死不休”的，学术浮躁、科研腐败、利益输送等行为屡屡发生，严重影响了新型智库的公信力。

（四）管理困境：现有考核评价机制制约了新型智库发展

一是管理机制和运行模式过于行政化问题。部分智库单位官本位现象严重，体制内的智库机构按照一般行政事业单位管理模式，从人才管理到科研经费管理手段和管理方式过于死板，缺少灵活性，以至于科研人员在参加学术会议、职称评定、科研考核、智力报酬等方面出现了一系列问题，影响了智库研究人员的积极性和智库成果的产出。二是智库机构管理属地化，缺少横向和纵向的合作和竞争。各类智库各自作战，从中央到地方，各类智库机构力量不均衡，有的地方智库整体实力不强，缺少统筹发展规划，缺少为地方省委省政府服务的意识和能力。三是信息不对称，新型智库与党委政府部门之间缺少必要的沟通机制。一些重要的研究数据、资料和样本有关部门没有进行公开发布，往往以保密、不方便等理由拒绝提供，这种信息垄断不利于智库专家进行长期跟踪、研究，不利于提升社会治理领域研究的精准性和针对性。四是科研成果评价和与转化渠道面临困境。以领导批示、核心期刊、专著数量等为依据硬性的考核指标，已经显示出负面效应，新型智库是学术研究和智库研究并重的机构，如何认定二者的关系，建立差异化的考核标准和管理机制，打通智库研究成果转化渠道是促进新型智库进一步发展的重要内容。

（五）人才困境：新型智库人才发展的自我认同危机

新型智库是党和政府的人才储备库，人才是新型智库发展的关键要素，当前，新型智库人才困境主要体现在：一是人才结构不合理，新型智库主要以学术研究人员为主，缺少在党委政府、企业等领域有过实际工作经历的政界、企业界人才，体制内智库更为明显，无法真正实现国外“旋转门”的人才发展机制。二是领军人才匮乏、人才梯队断层。新型智库首席专家往往是“兼职”“挂名”，在智库管理、带团队、出成果等方面没有真正发挥领军作用。中青年科研人员培养机制僵化，出现本领恐慌，个体强整体弱等现象。三是人才的地域分布、学科分布不均衡。在科研人员自由自由流动的前提下，一线城市智库人才聚集，其他地方性智库人才流失严重。知识结构不合理，应用研究较多，基础理论研究人才越来越少，这些方面的因素造成新型智库人才身份、学术地位以及学科发展等方面的认同危机。

三、社会治理视角下新型智库的发展路径

新型智库的发展水平和活跃程度反映了社会治理的能力水平，社会治理的科学化、民主化、法治化要求为新型智库发展提供了新任务、新领域、新要求，二者是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。当前，要加强中国特色新型智库建设，为提升国家文化软实力、推进治理体系现代化提供强有力的智力支撑。

（一）明确职能定位，建立新型智库生态系统

当前，我国新型智库处于快速发展期，各类型的科研单位、高校、军队、媒体、社会组织都在向智库研究转型，为了避免多而散、大而弱的问题，从中央到地方政府要进行顶层设计和总体规划，进一步细化新型智库发展制度规范，建立跨行业、跨地区、跨学科的新型智库生态系统，注重科学性和合理性，整合政府、智库、市场等多方智力资源平台，完善公共决策咨询制度，促进智库间良性竞争，根据不同的职能定位、研究方向推动战略型、传播型、研究型、外交型智库发展，形成立体化、多元化、网格化的新型智库体系和共创、共享、共赢的发展局面。各智库机构作为智库生态系统的主要一环，要将研究成果做深做精做优，形成具有竞争优势、品牌特色、影响广泛、横纵交叉的智库联盟，实现智库生态系统专业性和广泛性、独特性和多样性的有机结合。

（二）创新体制机制，释放新型智库发展政策红利

体制机制的创新完善是新型智库发展的内在驱动。当前，体制机制不畅通、不灵活是制约新型智库发展的关键因素，在明确新型智库战略定位和发展目标的基础上，要从智库内部管理机制、智库成果考核评价机制、人才交流培养机制、与政府部门沟通联系机制、国内外合作交流机制等方面进行改革创新，激发新型智库发展活力。第一，完善政府治理决策专家咨询制度，建立制度化、规范化、市场化的政府购买智库服务和产品的机制，进一步发挥新型智库专家学者在政府治理议程设置、治理方案、咨询评估等方面的作用。第二，去行政化，发挥新型智库学术委员会和理事会的作用。在智库团队、学术成果和智库运行、项目审议等方面，实行首席专家和学科带头人负责制，减少行政干预，鼓励跨学科、多元化合作与竞争，提升成果质量，打造智库品牌，提高新型智库运行效率。第三，打破信息壁垒，最大限度地实现信息共享。政府、智库、专家、媒体所掌握的信息资源不同，应该建立新型智库间以及政府部门、社会组织间互联互通的信息搜索和共享平台，进一步完善社会治理智库信息数据库、案例库、资料库，实时分析预测，推动社会治理的系统化、专业化、数字化。

（三）提高思想产品质量，建立完善的智库成果转化渠道

思想产品质量是新型智库的核心竞争力。随着社会治理体系的丰富完善，新型智库研究内容的广度和深度进一步拓展，提供具有前瞻性、战略性、针对性的研究成果是新型智库建设的必然要求。第一，加强自身研究能力。新型智库要提升自身专业理论素养，充分发挥政策解读者、分析者、建言者和传播者的作用，坚持问题导向，聚焦社会治理中热点和前沿问题，借鉴国外治理的先进经验，将理论分析与治理实践需要结合起来，将制度优势转化为治理效能，不断提升智库专家的公信力。第二，加强智库产品供给侧改革。树立新型智库产品的决策需求导向、社会需求导向，完善科学合理的选题立项机制、科研成果管理机制，构建具有地方特色的社会治理分析框架，避免智库研究成果同质化，分散化。在社会治理领域，新型智库的研究重心从社区参与、社会管理到社会治理，面临着新的目标任务，不仅需要新型智库对具体的治理问题、治理方案提出建议，更需要从完善法律制度、公共服务体系、社会组织发展、多元治理主体等方面做出解读、设计、建议，推进我国社会治理体系的完善。第三，拓宽成果报送、传播和转化渠道，实现内容+渠道的双向互动。建立政府部门与新型智库供需对接机制，促进政府决策需求信息发布的常态化、制度化，健全新型智库参与重大社会治理决策机制。

（四）改变文风，创新智库研究方式方法

科学的研究方法和先进的研究技术是新型智库建设的有力保障。第一，坚持研究方法创新，社会治理领域的研究，需要将宏观与微观、定性与定量、理论研究与调查实践相结合，促进学术研究与智库研究双向互动。第二，坚持话语体系创新，新型智库要研究社会治理的中国方案，增强新型智库的国内外影响力，根据不同的需要，讲好中国故事，传递中国声音，构建具有中国特色的话语体系、学术体系。第三，坚持服务方式创新，积极搭建平台，打通渠道，对接党和政府决策咨询需求，深入把握当前城乡社会治理的特点和问题，构建渠道畅通的新型智库产品生产体系，搭建国内外社会治理经验交流平台，提升全球治理的议题设置和参与度。

（五）多方联动，为智库发展提供保障措施

首先，新型智库人才保障。习近平总书记高度重视人才培养，多次强调建立灵活的人才激励机制，“在人才流动上要打破体制界限，让人才能够在政府、企业、智库间实现有序顺畅流动。国外那种‘旋转门’制度的优点，我们也可以借鉴”[12]。要通过制度环境、社会认知、专业发展等方面提升新型智库人才的职业成就感和发展空间，促进各类智库的优势互补和良好促动，建立专兼职相结合的人才队伍，实现智库、政府、企业人员身份的自由转换，鼓励智库人才深入社区、乡镇一线工作，掌握第一手资料，为基层社会治理提供专业的研究咨询、对策建议和思维方式。第二，拓宽资金渠道，加大经费保障。进一步完善符合各级各类新型智库职能结构、运行特点的经费保障体系，完善资金支持、使用、配套机制，将财政资金和社会资金进行差异化管理，完善公益性智库经费管理，拓宽政府、市场、社会等多方面资金来源渠道，保证经费使用的规范性和灵活性相结合。第三，利用大数据平台为新型智库和社会治理提供技术保障。实现社会治理智能化需要新型智库找准大数据与社会治理的契合点，借助网络的开放性、共享性，利用新媒体、社交网络与智库云端等，搭建共建的治理平台；结合不同领域、议题、学科，建设具有不同特色、层级的民调中心和数据系统，形成常态化的民意收集、跟踪、反馈、研判机制，整合共治的治理资源；完善新型智库信息平台建设，推广共享的治理成果，实现社会治理的数字化、智能化。