服务型基层党组织联系服务群众机制实证研究

齐先朴

（济南大学马克思主义学院 山东 济南 250022）

习近平总书记在全国组织工作会议上要求建立严格的基层党组织工作制度，使群众工作制度化、常态化、长期化。新时代的新形势和新任务对基层党组织联系群众、服务群众提出了更高的要求。近年来，各地服务型基层党组织在深入基层、服务群众机制建设方面取得的成效如何？课题组通过实地考察、问卷调查、座谈交流等方式，对山东、天津、广西等省区的25 个乡镇（街道）、100 多个村（社区）开展了以联系群众、服务群众为重点的基层党组织机制调研分析。各级基层党组织在联系群众、服务群众的机制上进行了许多有益的探索，形成了一些切实有效的体制机制，但在支持和完善体制机制、抓好落实等方面仍存在很多薄弱环节，尚需进一步加强和深化。

一、服务型基层党组织联系服务群众机制建设的探索与实践

(一)机制的内涵

根据现代管理学的定义，制度包括国家和地方的法律法规以及各组织的内部规章制度。机制是多个系统之间的联系，是制度各要素之间的结构关系和运行方式，主要是指组织职能和岗位职责的调整和分配。也就是说，通过建立（或改变）相应的制度，在实践中体现制度，构建一个封闭的、相关的、科学的制度体系，使制度的各个部分都有自己的分工，不发生冲突，又相互联系、协调、配合，共同工作。本文研究的机制是，各级基层党组织在联系群众、服务群众工作中，总结提炼出普遍性、规律性、科学性强的有效做法，转化为系统性、理论性的制度规范，能够坚持和不断改进系统集成并在工作中长期有效的运行方式。

（二）服务型基层党组织联系服务群众机制建设的重要性和必要性

首先，构建联系群众、服务群众的机制，是巩固党的执政地位的内在需要。我们党来自人民，扎根人民，为人民服务。人民是我们党的力量源泉，是我们胜利的基础。加强联系服务群众机制的建设，就是要把党的群众路线具体化、制度化、落实好，不断巩固党的执政基础。其次，建立联系群众、服务群众的机制，是密切党群干群关系的制度保障。密切联系群众是党的最大政治优势，只有探索建立联系群众、服务群众的长效机制，才能以制度的形式固定和坚持群众工作的成功经验和有效做法，确保群众工作的实效性。最后，构建联系群众、服务群众的机制，是加强党的自身建设，提高党的建设科学化水平的现实要求。制度建设是党的建设的重要组成部分，群众工作是党的建设的重要组成部分。加强联系群众、服务群众机制建设，完善各项制度，使群众工作制度化、规范化，不断推进党的建设科学化进程。

（三）服务型基层党组织联系服务群众机制建设的实践探索

近年来，各地服务型基层党组织不断加强体制机制建设，使基层党组织和党员干部真正深入基层、服务群众，群众得到了实惠，干部得到了提高，发展得到了极大的促进。

一是开展基层党组织“四型”建设活动，筑起联系群众、服务群众的战斗堡垒。也就是说，要建设以理论武装、提高能力为重点的“学习型”党组织；要建设以改善民生、服务基层为重点的“服务型”党组织；要建设以促进发展、增强活力为重点的“创新型”党组织；要建设以队伍纯洁、作风转变为重点的“纯洁型”党组织，不断加强基层党群服务群众的诚意和创造力。

二是深化“五大载体”建设，探索建立长效机制。全面加强“优秀青年人才”党支部建设，创新设立乡（街道）党委直属党支部，整合组织资源，使基层党组织联系群众、服务群众更加紧密、渠道更加广泛、成效更加显著；创新建立跨省、地、县、乡、村的联合党组织，扎实开展基层党建工作，加强对贫困地区基层群众的联系服务，扩大群众工作覆盖面，全面贯彻“一线工作方法”，坚持一线思想形成、一线发展、一线解决问题、一线典型培育、一线绩效考核；扎实开展“领导挂点、部门覆盖村、干部帮扶户”活动；领导干部实行“五个一”联系制度，一个企业、一个项目、一个镇（街道）、一个贫困村、一个贫困户、一个市（州）、县政府部门支持的村、一个以上普通干部供养贫困户；认真开展“万名干部下基层，着力推进跨越式发展”活动，深入开展“大宣传、大调研、大帮扶、大调解、大提拔”五大行动，使干部真正沉到基层水平和真诚地为群众服务。

三是推进干部管理“月考年评”，确保有效联系和服务群众。组织部和基层党组织每月对基层干部进行“月考”，年底严格进行“年度考核”。考核结果作为干部任用的重要依据。老百姓评论说，“月评年评”缩短了考核周期，每个月都背诵“紧箍咒”，使考核成为基层党组织联系群众、服务群众的动力。

二、基层党组织联系服务群众机制建设存在的主要问题

当前，基层党组织联系群众、服务群众机制方面还存在一些需要改进的地方，具体而言，主要有以下几个方面。

（一）一些基层党组织没有建立长效机制，联系群众、服务群众缺乏可操作性

有些地方基层党组织联系群众、服务群众的工作，目标不明确，要求不明确，讲起来重要，做起来次要，不同程度地出现了“门难进、话难听、脸难看、事难办”的问题；一些基层党组织凭经验开展工作，习惯了用“口号式”的宣传去指导，或者是按照领导的指示去推动工作，群众对此揶揄说“一千个机制、一万个制度，不如领导的指示”“一千个要求、不如领导一个点头”；有的基层党组织用“会议落实会议，文件落实文件”，被动落实上级要求。问卷调查显示，25.7%的受访者认为基层党组织缺乏有效的群众工作机制；20.2%的受访者认为基层党组织和干部对联系群众、服务群众漠不关心。

（二）一些基层党组织存在机制不健全，缺乏联系和服务群众的统筹规划

调查发现，一些基层党组织在联系群众、服务群众方面缺乏宏观思考和统筹规划，体制“支离破碎”，相互重叠，甚至相互矛盾；有的机制没有针对性、科学性，有的出台了相关制度，但配套措施不及时，形不成系统化、科学化、规范化、可操作化的运行机制，导致一些基层党组织联系服务群众思路不清，解决问题的方式不多，“好心办坏事”的现象普遍存在。调查问卷显示，27.1%的受访者认为基层党组织联系服务群众机制的建设方向不明确；21．5%的受访者认为制度之间存在矛盾、有相互不一致的地方。

（三）一些基层党组织的体制和机制不灵活、僵硬、落不到实处，联系服务群众不到位

调查显示，一些基层党组织的群众工作制度“写在纸上、挂在墙上、就是落不到实处”。有些地方制定联系服务群众制度的主要目的是为了应付上级的检查，这使得制度和机制无法落实或落实不好。有的激励约束措施不完善，有的党员干部有“事不关己”“得过且过”的思想；有的在联系服务群众的实践中，讲条件，打折扣，使制度流于形式。问卷调查显示，30．4%的受访者认为联系群众工作的考核评价机制不科学；34．5%的受访者认为联系群众的质量对基层组织和党员干部的评价和提升影响不大。

（四）一些基层党组织长期不适应服务群众机制建设，缺乏联系群众、服务群众的常态化

调查显示，一些基层党组织联系服务群众习惯于“一阵风式”的工作方式，措施“朝令夕改”，制度链条不健全，一些好的制度和机制不能长期坚持；有的基层党组织不能根据新形势、新任务的要求不断调整思路，改进措施，纠正不足，纠正错误。问卷调查显示，32．8%的受访者认为基层党组织的群众工作跟不上时代的步伐；36．7%的受访者认为基层党组织与群众工作的联系缺乏持久性。

三、基层党组织联系服务群众机制建设存在问题的原因分析

（一）主观方面

一些基层党组织和党员干部思想认识不到位。一些党员干部对联系服务群众宗旨意识、制度意识、规则意识、程序意识淡漠，认为领导的指示和工作经验比制度机制更重要。一些基层党员干部联系服务群众的能力素质不高。一方面，一些党员干部缺乏创新能力，喜欢自上而下照搬照抄，难以为机制建设提供新的创新实践支撑。另一方面，一些党员干部对实践探索中一些好的经验和方法缺乏或不能总结提炼，不能形成鲜明、响亮、易推广的联系服务群众工作的“品牌”。

（二）客观方面

一是有些地方联系服务群众的基本支持不足。以四川省某市为例，全市乡镇行政干部3000余人，其中中专及以下学历的占21．7%，初中及以下学历的占75．7%。上级对基层的财政投入不足，基层机关办公、生活设施建设滞后，工作、生活条件差，村（社区）干部“三有”政策落实不到位，基层党员干部联系群众、服务群众的内在动力不足，感到政治上不“急”，经济上不“甜”，导致工作上缺乏“动力”。二是缺少完善的科学评价体系。在调查中，干部群众普遍认为，考核评价机制不科学是制约联系群众、服务群众成效的主要因素。现行评价体系存在评价标准概念化、评价方法机械化、评价方法简单化、评价结果应用化等问题。评价工作对评价结果的运用重视不够，导致一些基层组织和党员干部产生了“联系不联系一个样，服务好服务差一个样”的思想，甚至戏称为“年度体检”“光体检不治疗”。

四、服务型基层党组织联系服务群众机制建设的对策建议

党的十八大报告指出，要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”，这一重要论述为探索建立基层党组织联系群众、服务群众机制，进一步增强基层党组织的凝聚力、战斗力和创造力提供了重要思想遵循。当前，随着社会转型的加快和人民利益多元化的深入，新形势对基层党组织联系群众、服务群众提出了新的挑战。如何建立健全基层党组织联系服务机制，促进基层党组织联系服务群众的制度化、规范化、常态化，成为迫切需要研究和探讨的课题。

（一）深化“三个认识”，解决“为什么要建设”问题

一是深化对机制建设“根本性”的认识。正如古人所说：“凡将立国，制度不可不察也”，邓小平同志曾经指出，制度问题具有根本性、全局性、稳定性、长期性。要增强规章制度意识，教育引导基层党员干部认识机制建设在联系服务群众工作中的重要作用，充分认识只有加强体制机制建设，才能管根本、管长远。二是要深化对机制建设“科学性”的认识。教育引导基层党员干部充分认识机制建设，就是要注重统筹规划和顶层设计，不断深化对机制建设的价值取向、目标任务、推进落实、考核评价等方面的探索，建立系统、严密、关联、周延的机制，确保机制科学、合理、具体、可行。三是要深化对机制建设“及时性”的认识。教育引导基层党员干部充分认识机制建设不是一成不变的，是一个在实践中制定、实施、检验和完善的动态过程，特别是要根据新形势、新任务的要求，不断总结实践经验，与时俱进地修改、拓展、优化，使机制始终管好现在、跟上发展、经得起考验。推动基层党组织把体制机制建设作为联系群众、服务群众工作的重中之重，自觉、积极地把这一工作重心放在心上，抓在手上，落实在各项行动上，确保取得实效。

（二）健全“四大机制”，切实解决“建什么”的问题

党的十八大指出，要充分发挥基层党组织在促进发展、服务群众、团结人心、促进和谐等方面的作用，不断巩固党的执政的组织基础。要围绕这四大职能，健全四大机制，使基层党组织更好地联系基层、服务群众。

一是围绕促进发展，建立“帮助群众增收”机制。要优先建立服务科学发展、加快发展的制度，优先部署促进发展的工作。优先提出发展建议，优先解决影响发展的突出问题。深化“领导挂点、部门覆盖村、干部帮扶户”和“一线工作法”，通过结亲认亲、进村入户等方式，促进党员干部下沉一线，促进发展；开展党员先锋岗、责任区、服务窗口、志愿服务实践，在直接联系群众、服务群众、帮助群众致富增收过程中密切党群干群关系。

二是围绕服务群众，建立“改善民生”机制。深入推进“一站式”工作法，完善“四讲两公示一监督”制度，完善党员群众服务中心（站）、村务代理中心、社区“一站式”便民服务体系，提高党员群众服务水平，干部亮出为人民群众服务的承诺，公开服务项目，接受党组织和群众的监督；建立和完善改善民生的重大问题公示、听证、党员出席制度，专家咨询论证是科学合理决策的保证。通过制度建设，推动基层党组织不断创新服务方式，拓展服务领域，突出服务实效，提高民生实效，赢得人民群众的信任。

三是围绕“凝心聚气”，构建“利益整合”机制。建立社会舆情调查制度，及时收集社会舆论，找出服务方向和要点；建立社会民意分析判断制度，促进群众有序参与和监督；建立舆情快速反应制度，及时回应群众期待；建立民事告知和反馈制度，确保群众反映的问题得到呼应和解决，切实维护群众利益，完善“优秀青年人才”党支部工作制度和边远贫困地区党建工作，创新组织设置，采取灵活多样的活动方式，把基层党组织和人民群众紧紧连在一起。

四是围绕促进和谐建立“矛盾调解”机制。完善舆论引导控制体系，及时应对，协调基层党组织调解，协调法律、行政、社会力量，建设矛盾纠纷调解“一线”，实现“一般问题不出村（社区），重大问题不出乡镇（街道）”，探索建立法律和信访事项与一般信访制度相分离的制度，及时合理地提出申诉，解决问题，要采取多种方式，及时回应群众的合理利益诉求，对有违法行为的，要及时依法惩处，维护社会和谐稳定。

（三）做到“三个坚持”，切实解决“机制建了以后怎样落实”的问题

要建立切实有效的联系群众、服务群众的考核评价体系。一是坚持“定性+定量”的评价标准。按照“联系服务具体化、责任主体明确化、责任层次清晰化、责任环节无缝化”的要求，细化落实四项联系服务机制对群众的定性和定量要求，突出定量评价，真正做到人人加强联系，提供优质服务，杜绝评价标准的概念化。二是坚持“上考+下评”的评价方法。在上级党组织的评价基础上，综合运用“下评上、民评官、群众评机关”的方法，采用反向评价、问卷调查、网上咨询等方式进行评价，提高考核权重，引导和督促各级领导干部转变工作作风，自觉为群众服务。三是坚持“鼓励+惩罚”的考核方法。完善干部“月考年评”制度，全面落实群众工作成效通报制度和挂牌督办制度，把服务群众的成绩与表彰奖励工作紧密联系起来，联系服务群众取得明显成效的，优先提拔使用；对工作不力和群众反映强烈的，要严肃查处，把“软要求”变成“硬指标”，确保各项联系群众、服务群众机制落到实处。

（四）完善“四个保障”，切实解决“落实什么保障机制”问题

全国组织工作会议强调，各级要重视、关心、支持基层，确保基层党组织有资源、有能力为群众服务。加强基本要素保障，是提高基层党组织联系群众、服务群众质量的物质基础。建立和完善基层党组织建设保障机制，是基层党组织联系群众、服务群众的重要基础。要建立健全“有责任、有经费、有职位、有制度”的基层党建工作保障机制。

一是完善党建责任制。坚持把联系群众、服务群众的基层党组织建设纳入基层党建年度目标考核，形成基层党委统一领导、基层党组织具体组织实施的领导格局。要认真落实基层党建责任制，基层党组织书记要在工作考核报告中增加联系群众、服务群众的内容，接受党员群众的考核，基层党委加大对基层党组织联系服务群众工作的重视程度。

二是加强组织建设，完善组织网络。根据实际需要，探索建立和管理基层党组织的机制。加强非公有制经济社会组织党的建设；在农村，要加强在农民专业合作社、专业协会、产业链中建立党组织，把党的基层组织延伸到社会各个角落；在城市，要建立街道工作委员会、社区党组织、网格党支部、“流动党支部”等多层级组织网络，实现党组织全覆盖。

三是多渠道充实基层干部队伍。完善事业单位人员和公务员交流制度，规范人员交流制度。实行基层公务员差别化招录选拔制度，适当降低少数民族地区考生报考“门槛”，培养和吸引更多“永久牌”人才。同时，要以服务群众、做群众工作为重点，对基层党员干部进行大规模培训，全面提高党员干部的能力和素质。切实改善基层干部待遇，合理提高民族地区津贴种类和标准，增加乡镇工作岗位津贴，缩小与发达地区的收入差距。出台“干部平行职级”的有关政策法规。制定服务一定年限、考核合格的村（社区）干部政策法规，按照（副）科级实施经济待遇相关政策的原则，切实解决基层干部的后顾之忧，激发服务群众的积极性，做好群众工作。

四是将党建经费纳入财政预算。根据当地经济社会发展水平，加大基层党建经费投入，把基层党建经费和基层党员教育培训经费纳入财政预算，建立基层党建经费保障随着经济发展水平的提高，经费稳步增长的机制。大幅增加基层组织工作和运行经费，把基层群众工作和党员干部培训经费纳入财政预算，增加中央和省级财政转移支付，建立乡镇直接转移支付制度，减少中间转移支付环节；完善办公经费核定标准，大力提高民族地区镇（街道）、村（社区）办公经费标准。

五是进一步加强基层组织硬件建设。建议中央统一安排基层组织办公用房和活动场所的改扩建，全面改善办公条件和居住环境，特别是要使村（社区）组织的活动场所成为基层政务、培训、惠民、文化和稳定维护的“五大中心”。

（五）建立健全群众民主参与机制

要继续拓宽基层党组织联系群众、服务群众的途径，做到党务公开，畅通群众利益表达渠道，增强群众政治参与。一是畅通渠道，落实群众知情权、参与权、表达权。要不断完善群众参与重大问题的决策机制，对涉及群众利益的民生问题，要邀请群众代表参与，充分发表意见。要建立与群众平等对话机制，全面落实“四讲两公开”工作方法和“一事一议”制度，不断完善基层党组织议事规则和程序，建立社情民意反映制度，积极推行民主听证、民主会议和党员党务会议制度，形成群众民主有序参与村（社区）集体事务的有效办事机制。二是创新和把握舆论诉求的方法。根据调查组的调查，26．56%的人通过口头沟通向政府反映了自己的利益诉求，22．54%的人通过信函，44．95%的人通过电话、互联网等信息手段反映了自己的利益诉求。可见，群众对党委、政府反映利益诉求的方式呈现信息化趋势。这就要求基层党组织充分利用现代信息技术手段，建立网站、QQ 群、手机短信、微博、微信等基层党务信息平台，宣传政策，服务群众。

（六）建立健全服务群众的激励机制

课题组收回的问卷调查显示，77．98%的人认为，有效的物质激励和精神激励在服务群众中作用明显。因此，要建立一套科学有效的激励机制，不断增强基层党组织联系群众、服务群众的积极性。

一是落实完善待遇机制。建立健全基层党员保障机制，认真落实“三有”方针，建立健全基层干部选拔培训、教育培训、激励保障、目标考核、监督管理等保障机制进一步激发基层党员干部联系群众、服务群众的内在动力。二是完善“两个代表一个成员”机制。全面落实乡（街道）党代会常任制，改进从基层党员中推荐“两代表一委员”的办法，积极推荐政治素质好、参政议政能力强的基层党组织书记为“两代表一委员”候选人。三是建立评价机制。要建立基层党组织联系群众、服务群众的优缺点评价体系，把联系群众、服务群众的评价结果纳入党员年终评价，作为评价优缺点的基本条件之一。四是建立舆论氛围营造机制。要建立创先争优的舆论激励机制，充分利用新闻媒体，大力宣传报道服务群众的先进典型，激励引导身边有典型的党员干部，积极营造党员密切联系群众、真诚服务群众的良好氛围。

（七）建立健全服务绩效评估机制

科学的考核评价体系是评价服务绩效的重要依据。一是建立服务群众的评价体系。根据不同领域、不同行业党组织的特点，制定有针对性、可操作性强的党员服务群众量化考核办法，建立党员服务群众的实现账户，通过科学的量化评分，使服务评价工作更有说服力和影响力。坚持正面评价与反面评价相结合，逐步完善群众参与、情况通报、听证辩论、结果公示、定期评价、意见反馈、问责等制度，形成科学的联系群众、服务群众的评价体系。二是建立服务群众满意的评价机制。要建立健全民主测评体系和群众满意度测评体系，科学建立群众满意度测评指标体系，拓宽群众参与党员民主测评的渠道，努力形成有机统一的服务绩效测评组织评价和群众评价机制。三是完善监督机制。要强化群众监督渠道，密切关注群众反映，及时纠正和调整机制。拓宽社会监督渠道，健全群众举报、信访、信访接待、首问负责等制度，释放社会监督的正能量。要积极接受新闻媒体的监督，建立网络舆情监测、收集、研究机制，积极回应群众关切，提高联系和服务群众的质量和水平。