以政策创制推动体系建构和能力建设——苏州社区治理创新十年探索

高 峰

自2009年以来，苏州基于经济社会发展趋势、基层政府管理体制改革方向和城乡居民意愿等方面的系统考量，以更好地服务居民群众为目的，以构建新型社区治理体系和提升社区治理能力为目标，进行了持续十年的有益探索，取得了阶段性成效，产生了积极社会反响。其中，源自苏州太仓市的“政社互动”荣获第三届“中国法治政府奖”，并位列“2015年度中国社区治理十大创新成果”之首；苏州张家港市的“三治融合”获评第四届“中国法治政府奖”；苏州“城乡社区服务社会化全覆盖试点”被评为2017年江苏省“基层社会治理创新奖”十大成果之首。

一、“政社互动”：走出社区治理困境的“破冰”之举

改革使原先的“单位人”转为“社会人”，政府兜底“单位”剥离出的社会职能，其重心逐级下移。乡镇政府和街道办事处作为政府基层组织单位，处于三明治的“夹心层”，是政府行政管理和社会自我管理的中介和桥梁，对上承接政府安排的事项，对下承担指导社区自治的责任。

长期以来，基层政府行政管理与群众自治二元结构碰撞，成为社区治理之困的体制原因。多层的行政干预捆绑了社区手脚，“上面千条线，下面一根针”是其真实写照，居（村）委干部像“木偶”一样，任由上面“千条线”扯动。近年来，基层政府和派出机构工作超载，“白加黑”“5+2”是工作常态。面对如此繁重的工作任务，向社区转移事项成为政府基层组织的惯性选择，其结果是乡镇（街道）和城乡社区的双重疲惫。

居（村）民委员会是群众性自治组织，但受行政导向思维的影响，事实上演变为政府职能向基层延伸的载体，成为行政任务的责任主体，“工作任务多、工作台帐多、考核检查多”。根据实地调查，城乡社区不合理负担主要来自以下几方面：一是“协助”工作无“门槛”。根据《居委会组织法》和《村委会组织法》，居（村）委会有协助政府开展工作的职能，但在实际操作中，“协助”变得“无边界无底线”。二是“属地管理”被误读。不管社区里出什么问题，最终居（村）委会都会被追责，理由是“属地管理”，而实际上，很多问题都超出了社区的能力和职权范围。三是“低位协调”。在基层治理工作中，要求居（村）委会协调延伸至社区的各政府职能部门的工作人员，但事实上，居（村）委会没有足够的协调能力和手段。

为破解社区工作行政化问题，近年来不少地方开展了“居站分设”的社区体制改革，在社区设立工作站负责政府下派的行政事务，让自治组织回归自治服务本位，但在实践中又逐渐出现了“再度行政化”。政府相关部门将工作下沉到基层，在社区居（村）委会建立工作站或办事窗口。进社区的各部门都对居（村）委会提出“工作目标上墙”“措施上墙”“流程上墙”“制度上墙”等要求，以致居（村）委会办公场所的墙上挂满牌子，有些办公场地较小的居（村）委会甚至出现了“墙不够用”的情况。在“牌子”的背后，则是居（村）委会工作人员的沉重负担。据实地调查，很多部门把工作推进基层后，除督查考核之外，全部工作交由居（村）委会工作人员做，以致他们的大部分时间和精力都用于应付“进社区”事项的“台账”和“考核”，社区自治和社区服务的本职工作反而无暇顾及。

政社边界不清和关系不顺，社区事务负担过重；加之“费随事转”难以落实，社区“小马拉大车”，许多转入社区的行政事项由于缺乏专项工作经费保障而处于“悬置”状态。不少公共管理和公共服务事项在距居民的“最后一公里”处停留在“台账”上，百姓难有真切的获得感。

如何厘清政社关系，切实减轻社区负担，不断提升社区居民的获得感幸福感？2015年民政部、中央组织部印发《关于进一步开展社区减负工作的通知》，苏州则在先行实践中给出了具体“答案”。在深入调查、科学论证基础上，苏州太仓市在全国率先启动“政社互动”探索。2009年出台《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》，并于2010年首先在太仓市的城厢镇和双凤镇进行了“政社互动”试点。在《意见》指导下，太仓“政社互动”通过“两份清单、一张协议、双向评估”的路径加以推进。

一是勘定权力边界，制定两份清单。明晰政府和自治组织权责边界是“政社互动”得以推进的关键所在。2010年，太仓市依据法律规定，通过部门清理、专家审核、村居讨论、社会公示，梳理出《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》“两份清单”。“两份清单”划清了“行政权力”与“自治权利”界限，为“政社互动”的推进奠定了坚实基础。

二是剥离行政责任，签订委托协议。长期以来，基层政府行政管理的一个重要手段是通过签订行政责任书，把原本属于政府的责任“下嫁”给自治组织。太仓市在明晰权责基础上，把废止行政责任书作为推进“政社互动”的突破口，按照“费随事转、权随责走”的原则，政社双方平等协商签订《协助管理协议书》，明确社区协助政府管理的项目和要求，明确政府必须提供社区的行政指导和财政支付，明确双方的履约评估和违约责任。

三是弱化行政考核，实行双向评估。建立由党政干部组成的自治组织履职履约情况评估小组和由社区党组织、居（村）委干部、居（村）民代表组成的政府履职履约情况评估小组，对双方履约情况进行年度评估，并将评估结果与基层政府责任部门和责任人以及居（村）干部双方绩效考核挂钩。

太仓市的“政社互动”改革在试点一年的基础上，于2011年4月在太仓全市全面推开，2012年6月开始，在苏州大市范围内逐步推广。截至2014年12月26日，苏州全市2054个村民委员会和居民居委会实现了“政社互动”全覆盖。“政社互动”的实践成效获得了所在地各参与方的广泛认可，也引起江苏省主要领导和中央有关部门的高度关注。①2013年3月，中央书记处书记、中央纪委副书记赵洪祝作出重要批示：“江苏太仓市‘政社互动’的做法，突出‘确权、服务、效率’，理念新、措施实，效果比较好，希望继续探索实践，积累更多经验。”2013年6月12日，江苏省省长李学勇批示：“太仓市‘政社互动’经验值得推广。”2013年6月15日，江苏省委书记罗志军批示：“在全省及时推开，不断有新进展。”2013年7月，江苏省推行“政社互动”推动社会管理创新工作会议在苏州太仓市召开，会议要求从2013年开始“政社互动”在江苏全省逐步推进。

“政社互动”的实施，最直接的变化是政府改变了对自治组织发号施令的传统做法，促进了政府的自律、权力的“瘦身”和社区的减负。如今，凡属社区居民自治范围内的事项，由社区自主管理；凡属政府部门职责范围的工作任务，不得随意向社区转入；凡属未经确认进入社区的事项，特别是无偿占用社区工作精力和工作经费，可能干扰社区正常服务管理秩序的，社区居（村）委会有权拒绝执行。社区对外只统一悬挂社区党组织、居（村）委会、工作站、人民调解委员会和社区综治办等5块标识牌，各单位、各部门不得以条线规定为由要求社区增挂其他牌子。同时，要求“工作进社区”的责任部门对社区台账要减量、规范，注重基础性、实用性和动态性，并推行台账电子化。已有电子台账的，不得因各类达标评比表彰等要求社区另行制作纸质台账。

“政社互动”改革更深刻的意义在于：一是破除政府把自治组织作为行政延伸的思维定势和行为习惯，通过厘清“两份清单”，使公共权力得到规范，群众自治权利得到保障，促进了基层群众自治组织功能正确定位和合理回归；二是破除自治组织习惯“行政依赖”、一旦离开行政“指挥棒”就变得束手无策的运行阻力，增强了自治组织的自治能力和信心；三是为推进基层社会治理创新开辟了广阔空间。善治的根本在于政府的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。“政社互动”向社会表达了“尊重自治权利，建设有限政府”的法治思想和“共同参与、和谐善治”的治理理念，为促进基层社会和谐奠定了坚实基础。

二、社区服务社会化：“三社联动”的苏州路径

“政社互动”实施后，“两份清单”让社区减负了，但政府却“增负”了。政府“两份清单”以外原先转入社区的工作事项谁来做、怎么做，就成为随之而来的现实问题。为破解这一难题，从2012年起，苏州又启动推进“三社联动”，深化“政社互动”的新探索。主要有两种思路、两种做法：一是在“两份清单”之外，将原先转入社区的政府事项，改由政府花钱“购买”“社区”服务项目，“社区”再将其转包给专业社会组织，由专业社会组织的专业社工将项目在社区内落地；二是在“两份清单”之外，将原先转入社区的政府事项，改由政府花钱直接向专业社会组织购买，专业社会组织的专业社工再连接项目落地的所在社区，最终服务社区居民。这两种思路和做法，实现了社区、社会组织和专业社工三者的互联互动。可见，在苏州，“三社联动”是“政社互动”之后的内在现实要求，是“政社互动”的自然拓展和延伸。

在各地实践探索基础上，2013年，民政部联合财政部出台了《关于加快推进社区社会工作发展的意见》（民发〔2013〕178号），提出“探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制”。“三社联动”要“联”得起，“动”得了，关键要有一定量的能够承接政府职能转移的专业社会组织。为此，苏州早于2012年就开始通过“公益创投”培育和发展社会组织。“公益创投”的持续推进，为激发社会活力、促进政府职能转移发挥了重要作用，但同时也存在自身难以克服的不足：创投门槛低、项目资金小、服务周期短、覆盖人群有限、农村社区滞后等“短板”。为补齐“短板”，2016年初，苏州着手启动城乡社区服务领域供给侧改革，从制度创新切入，探索建立“优化创投、扩大采购、街镇打包、村居落地、三社联动、共建共享”的社区服务社会化的新机制，并以制度创新推动实践创新。

苏州在探索实践中，按照“社会的事社会办、专业的事专业办”的原则，逐步将城乡社区为老、扶弱、双拥、关爱困境儿童、提升自治能力、破解治理难题等社区基本公共服务，划分特殊人群基础类、居民自治增能类、破解难题治理类共3个大类、21个大项、85个子项，通过统筹设计、整体打包，向有专业资质、有专业能力的社工机构购买服务，由中标机构组建执行团队“全员额下沉、全方位融入、全天候服务”，逐步形成以“居民为中心、统筹为方法、专业为支撑、三社联动为路径”的城乡社区服务社会化新机制。在社区服务社会化推进过程中，坚持服务机构“落地”村居、执行团队“融入”居民、专业社工“深耕”一线。让社会工作在基层扎根，让专业社工成为社区共治主体，让居民感知身边有社工的温暖，从而为城乡社区编织了一张“既不进编，也不占编，不为所有，但为所用”的社工人才大网，为城乡社区治理注入了新的活力。

作为“三社联动”政策的延伸，苏州推行“社区服务社会化”试点改革是要彻底转变传统社区工作模式，实现服务主体能力专业化、服务需求定向化、服务筹资多元化、服务范围扩大化（由中心城区向城乡社区尤其是农村社区延伸），推进城乡社区服务供给一体化，为构建社区协商、合作治理网络夯实基础。

“社区服务社会化”试点改革以2016年4月苏州市人民政府印发“关于全面推进社区服务社会化试点方案”为标志正式启动，首批试点政府财政总投入2400万元，为期两年，在18个街道、90个社区先行，面向全国专业的社工机构公开招标。截至2019年10月，苏州全市累积投入2.5亿元，覆盖10个区（市）、所有街（镇）、521个社区（村）。入驻苏州全市社区的专业社工机构近百家、千余名全职社工在社区一线开展服务。此外，苏州“社区服务社会化”试点工作还推动了社区公益金创建、社区社会组织培育、社区志愿者招募与培训、社情民意沟通平台等多条社区服务“社会化”路径探索。截至目前，“社区服务社会化”改革试点已有三年，依托政府财政和配套政策，项目落地工作开展顺利，专业机构入驻社区与政府合作解决社区居民多样化社会需求、社区社会组织与居民共同参与社区治理格局初步形成。

社区服务社会化是党的十九大提出“打造共建共治共享社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”的生动实践，是新形势下推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”、深度融合的有益探索。苏州社区服务社会化的实践探索，是社区服务供给侧领域的深刻变革，为创新服务方式、改进服务方法、融合服务资源、提升服务效能带来了诸多溢出效应，并打造了一批城乡社区治理新品牌：创建了一批由社工机构通过自筹模式成立的社区公益金；创立了一批由社工机构推动社区就业创业平台；创制了一批由社工机构合作研发的线上线下信息共享系统；创新了一批由社工机构多维度介入的社区重难点治理成功案例。

三、聚焦能力建设，为推进城乡社区治理现代化夯实基础

“社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”习总书记的重要论述充分表明加强城乡社区治理能力建设的极端重要性。2017年党的十九大以来，苏州根据新时代的新要求，聚焦社区治理的能力建设，强化社区治理“五大机制”，提升社区治理“五种能力”。

一是强化核心领导机制，提升社区党组织在社区治理中的引领能力。通过“寓领导于服务管理之中、寓领导于民主协商之中”，更加凸显社区党组织的“一元核心”地位，充分发挥领导核心作用。寓领导于服务管理之中，即积极发挥社区党组织在社区服务中的“策源地”的作用，扩大党的执政基础。社区治理中，居民满意是衡量党建工作的重要标准。通过社区服务能力和管理水平的提高，居民的需求不断得到满足，不断感受到党的温暖，群众的认可度和信任度逐步提升，自然会使社区党组织的威望逐步提高。寓领导于民主协商之中，一方面强化社区党组织在协商平台中的召集作用，另一方面强调协商过程中的积极引导，更好体现党的意志，提高协商效率。

二是强化议事协商机制，提升社区治理的自治能力。在社区层面建立社区协商委员会这一协商平台，社区任何重大事项和涉及多人的矛盾和纠纷均需通过这一平台予以协商、集体决策，充分体现社区自治的基本属性。该协商平台除了社区党组织代表、居（村）委会代表等常任委员之外，其余非常任委员均从利益相关群体中推选产生，以保证协商人员的代表性和协商结果的可行性。在议事协商中，坚持平等协商，以协商促进共识，靠协商解决争端。议事协商机制的建立和强化，能够有效化解社区矛盾和纠纷，做到早发现、早介入、早协商、早化解，大大增强社区治理的自治水平，对社区的稳定与和谐具有很强的现实意义。

三是强化内生服务机制，提升社区居民自我服务能力。通过政府向社会组织购买社区服务，其服务范围和对象都相对有限，无法从根本上满足各类居民的需求，与这种“嵌入式”的社区服务模式不同，目前，苏州更加注重培育社区内生的自我服务机制。在城市，主要通过增强居委会、业委会和物业服务企业三者之间的“粘合度”和信任度，并以此为基础组建社区社会组织联合会，通过专家辅导和专业培训，孵化培育社区社会组织，组建各类社区志愿者队伍，自发提供自我服务，让“人人有责、人人尽责、人人享有”成为共识，找到路径，落到实处。与“嵌入式”服务机制相比，内生服务机制使得社区服务队伍更加庞大、服务成本更加低廉，大大减轻政府财政负担；与“嵌入式”服务机制相比，专业社会组织及其社工的主要任务不是为社区居民提供直接服务，而是带动更多的社区志愿者，整合社区内外的社会资源，共同为社区居民提供服务；与“嵌入式”服务机制相比，内生服务机制通过开展积分管理和精神鼓励等方式激发社区居民的志愿热情，保证社区服务的可持续性。

四是强化合作共治机制，提升多主体在社区治理中的协同能力。共建共治共享中，共建是基础、共享是目标，而共治则是关键。美国学者奥斯特罗姆夫妇提出的多中心理论以承认政府责任及能力有限为前提，以支持权力分散、管理交叠和政府、市场、社会多元共治为特征。在社区治理中，整合政府、市场、社会等多元主体力量，充分发挥社区党组织核心作用，并统筹各方事务、整合社区资源；各利益相关方广泛参与，通过协商、协调的方式解决社区公共事务，在利益相关方取得一致共识的基础上再形成相应的决议，才会让更多的居民认可，并自觉接受和践行。

五是强化服务保障机制，提升社区治理综合服务能力。推进城乡社区综合服务设施提档升级，提高公共服务设施供给能力；推进“智慧社区”建设，改造提升城乡社区综合服务管理信息平台功能，提高“互联网+”信息支撑能力；推动社区、社会组织、社会工作深度融合，不断提升服务质量；按照“统一标准体系、统一综合培训、统一服务规范、统一绩效考评、统一工作保障”的要求，推进社区工作者服务规范化标准化建设，全面提升其服务水平和能力。

在“政社互动”、“三社联动”持续推进的基础上，苏州聚焦能力建设，强化“五大机制”，提升“五种能力”，系统创制“广泛参与、深度协商、活力自主”的新机制，以此激发社区多方主体的主动性、创造性，实现社区有效治理。该机制强调的是社区主动发现问题，有序开展协商，理性表达诉求，积极达成共识，最终化解社区矛盾、解决社区问题、促进社区发展；注重的是居民的积极参与和合作沟通以及居民在参与社区发展过程中的个人能力、公共意识和社区归属感的培养；指向的是“幸福社区”的建设目标，强调以居民为中心，维护社区居民的合法利益，营造居民美好生活的宜居环境，尊重居民的内心体验与主观感受。

四、反思与展望

梳理十年来苏州社区治理创新的探索历程，我们可以清晰地看到其间以政策创制推动社区治理的体系构建和能力建设的清晰理路，并呈现出创新发展的阶段性特征。“政社互动”主要针对的是政社关系不顺、社区负担过重问题，通过“两份清单”，厘清政社权责边界；“社区服务社会化”作为“三社联动”的苏州路径，重点解决的是社区内部多元主体活力不足、互动不够的问题，通过政府购买社区公共管理和公共服务，带动“三社”互联、互动，推动利益相关方协同共治；针对长期存在的社区参与不足、民主协商能力不强、参与方主观能动性不够等问题，苏州着力聚焦“能力”建设，通过强化“五大机制”、提升“五种能力”，在发展社区治理能力上下功夫，促进城乡社区有效治理。十年来苏州社区治理的创新成果让我们看到三个阶段的突出问题逐步得到了缓解，苏州的基层社会力量正在逐渐生长，与政府协商合作治理地方公共事务的能力也在日益增强。

应该说，以政策创制推动社区治理创新改革，能精准对接我国社区建设与发展的各个时期的现实需求，能在有限的时空条件下基于政府强烈的绩效追求大胆突破观念禁锢与制度藩篱，从而在短期内实现改革预期。在这一点上，苏州社区治理创新改革实践做到了：一方面，政府顺利实现了十年间从“管理”走向“治理”的思维与行动转型；另一方面，基层社会也从十年前的“无组织、无资源”逐步发展成为现阶段的“有组织、有资源”；政府与社会从之前的政府自上而下行政主导社会转变为当下双方有效衔接与良性互动，社区减轻了行政负担，当地居民也有真切的获得感。

站在新的起点，能否进一步推动形成政社双方健康互动、良性互动、持续互动，将是推进社区治理现代化的关键。今后尤其需要在以下三个方面着力探索：一是进一步发挥党政主体和社会主体的两个积极性，坚持两个主体“双轮驱动”。党政统筹和社会参与，如车之两轮、鸟之双翼，相辅相成，共同推动社区治理健康有序向前发展。二是善于把握党政主导与社会参与的边界和“度”，逐步形成“系统治理”。党政主导，重在加强对社会主体的引导、支持和监督，做到“放手不放任、协办不包办、指导不指挥”，把握好了这个“度”，社会协同就有活力，多方共治的格局就易于形成。三是着力提高社会力量参与社区治理的能力与质量，真正实现“有效治理”。现阶段社会组织参与社区治理、提供社区服务的专业能力相对较弱，整体素质有待提升。提高社会组织社区治理的质量，做到有效治理，是一项长期的挑战。

苏州的社区治理创新的改革实践取得了阶段性成果，形成了一些“地方经验”。但是，我们应当看到，在苏州的上述系列改革进程中，无论是在财力支持还是政策配套上，政府发挥了强大的推动作用。苏州地处苏南地区，地方经济实力雄厚，20世纪80年代形成的“苏南模式”其集体行动思维与制度惯性在苏州依然发挥强大的“路径依赖”。因此，在实践中，苏州社区治理创新改革的“地方经验”不可避免有其时空局限性，并非适用于所有地区。从理论角度来看，苏州社区治理创新改革也存在着不可回避的一些风险，例如有学者就曾指出：“政社互动的治理逻辑在于补充行政主导的不足之处，主要目标在于提高社区公共服务供给绩效”①葛天任：《建国以来社区治理的三种逻辑及理论综合》，《社会政策研究》，2019（3）。，“但政府和社会组织之间的关系需要进一步协调和理顺”②李强、陈孟萍：《社区治理中基层政府与社会组织关系探讨——中国台湾M县“村里”与“社区发展协会”案例研究》，《社会学评论》，2018（7）。。入驻社区的专业社工机构、社区社会组织尽管获得了政府强大的财力和政策支持，但同时也极大可能被高度“嵌入”进政府行政体系，从而难以获得真正意义上的组织独立性，一旦“脱嵌”其发展也将不可持续。

总之，苏州社区治理创新解决了十年以来基层社会面临的诸多现实问题，而如果要回应新时代社区治理现代化这一目标诉求，其创新改革之路依然任重而道远。