现实利益与身份认同：缅甸对南海争端的态度和反应

邵建平 马晓东

【内容提要】作为东盟非南海声索国，缅甸对南海具体争议保持中立、不持立场；呼吁争议各方通过和平方式解决争议、维护地区和平与稳定；希望东盟不会因南海争端陷入分裂、中国—东盟整体关系也不会因南海问题受到影响。同时，作为东盟成员国，缅甸也希望自己在担任东盟轮值主席国期间能够在南海问题上发挥一定的影响力，彰显自身“东盟轮值主席国”的地位。缅甸对南海争端的态度和反应是基于缅甸的外交传统、对中缅关系的重视以及自身东盟成员国身份认同的不断强化。“东盟奇迹”使得缅甸逐步将与东盟及成员国的外交放在了优先位置。因此，缅甸对南海争端的立场和反应将在维护东盟团结的基础上兼顾中国的感受。

作为东盟非南海声索国，缅甸在南海争端上并未明确发表过南海政策。但作为东盟成员国，缅甸也在东盟系列会议上参与了有关南海争端的讨论并发表了意见和看法。2014年5月，中越两国因“981钻井平台”事件引发了两国关系的紧张。而缅甸当年担任东盟轮值主席国，其也就中越两国在南海的争议问题发表了意见和看法，并作为轮值主席国引领东盟其他成员国一起做出了一定的反应。缅甸退休外交官、有影响的智库学者也都就南海争端发表了看法。从缅甸政府官员、退休外交官和智库学者对南海争端的表态可以管窥缅甸对南海争端的态度。2016年7月12日，《联合国海洋法公约》附件七下的临时仲裁庭对菲律宾单方面提起的南海仲裁案发布了仲裁意见，缅甸也就南海仲裁案专门发布了声明。缅甸专门发布的声明也表明了其对南海争端的态度。本文以缅甸2014年担任东盟轮值主席国为主线分析其对南海争端的基本态度和反应，并从缅甸外交传统、身份认同和现实利益几个角度剖析缅甸对南海争端态度和反应的成因，最后研判其未来发展趋势。

一、缅甸对南海争端的态度和反应

2012年，在柬埔寨担任东盟轮值主席国期间，第45届东盟外长会议专门就南海争端进行了讨论。缅甸时任外长吴温纳貌伦首次较为完整地阐述了缅甸对南海争端的看法，他说“缅甸希望南海争端能够通过对话和接触和平解决；应该强调《南海各方行为宣言》在争议各方间建立互信和要求争议各方用和平方式解决争议的重要性；缅甸全力支持落实《南海各方行为宣言》的指针并欢迎中国和东盟在南海推进合作项目；缅甸继续支持全面有效落实《南海各方行为宣言》，支持争议各方尽力用和平方式解决争议；东盟和中国就‘南海行为准则’的谈判已经取得了积极的成果，我们应该保持这种势头”。(1)Carlyle A.Thayer, “ASEAN’S Code of Conduct in the South China Sea: A LitmusTest for Community-Building?” The Asia-Pacific Journal, Vol.10, Issue 34, Number 4, Aug 19, 2012, p.10.2016年7月13日，缅甸外交部也专门就南海仲裁案的结果发布了声明。声明指出“尽管缅甸不是南海争议方，但缅甸高度关注南海局势的发展变化；缅甸一如既往地呼吁和支持争议各方依据普遍认可的包括《联合国海洋法公约》在内的国际法原则通过谈判协商和平解决争端；缅甸呼吁各方保持克制，避免采取激化紧张局势的行动，避免诉诸武力和武力威胁；缅甸将与东盟其他成员国和中国一起全面落实《南海各方行为宣言》和‘南海行为准则’早期收获成果”。(2)“Myanmar’s Statement on the Award of the Arbitral Tribunal on the South China Sea under Annexure VII of UNCLOS”, 13 July, 2016, p.1.http://www.mofa.gov.mm/wp-content/uploads/2016/07/Press-Releases.pdf.从缅甸政府的上述两次表态来看，尽管缅甸不是南海争议方，但作为东盟成员国，缅甸也关注南海局势。希望争议能够基于国际法通过和平方式得以解决；希望南海争议不影响中国—东盟整体关系；希望自己能够在南海局势的和平与稳定中发挥重要作用。

1.缅甸对具体争议持“中立”态度，但希望自己“有为”

作为东盟非南海主权声索国，缅甸奉行“中立”态度，不卷入具体的争议，也不对具体的争议持任何立场。但是因为2014年作为东盟轮值主席国的特殊身份使缅甸意识到自己要在南海和平与稳定局势的维护中发挥作用，显示自身“东盟轮值主席国”的地位和东盟成员国的身份。2014年是缅甸自1997年加入东盟以来第一次担任东盟轮值主席国。2014年初，有声音质疑缅甸因与中国多年的特殊友好关系会像2012年担任东盟轮值主席国的柬埔寨一样在南海争端上支持中国。(3)Subhash Kapila, South China Sea and ASEAN Chairmanship, 6 Jan, 2014, http://www.southasiaanalysis.org/node/1437.面对质疑，缅甸政府和智库学者都急于澄清“缅甸在南海争端上持中立态度，不支持任何一方的具体主张”。缅甸政府对此极为警醒，缅甸总统发言人耶塔曾明确表态“缅甸担任东盟轮值主席国时不会因为来自中国的压力而在南海争端上支持中国；而且中国也没有在这个问题上向缅甸施压”。(4)Kyaw Hsu Mon, “ASEAN to Express Concern on South China Sea Tension: Burma Minister”, the Irrawaddy, 10 May 2014, https://www.irrawaddy.com/news/burma/asean-chair-burma-can-make-progress-south-china-sea-disputes-official.html.缅甸外交部下属的缅甸国际战略研究所主席丹梭奈也说“尽管缅中关系很密切，但东盟国家的团结也非常重要，缅甸在南海争端上将奉行不偏不倚的原则”。(5)Kyaw Hsu Mon, “Burma to Seek South China Sea Resolution at ‘Pace Comfortable to All Countries’,” 24 April 2014,https://www.irrawaddy.com/in-person/interview/burma-seek-south-china-sea-resolution-pace-comfortable-countries.html.

当然，首次作为东盟轮值主席国，缅甸也不希望自己在南海和平与稳定的维护方面无所作为。因此，缅甸在东盟外长会议、东盟峰会、甚至是东亚峰会上都允许东盟国家讨论南海争端。甚至还主导东盟针对中越“981钻井平台事件”引发的紧张局势专门发布了《东盟外长有关南海最近局势的声明》。缅甸也意识到自己与中国的特殊关系，因此对自己信心满满，认为要利用担任东盟轮值主席国期间为南海争端的解决贡献力量。缅甸总统发言人耶塔曾表示缅甸与中国的密切关系将使得缅甸在协调南海争端的解决方面具有优势。(6)Latt, Win Ko Ko and Ni Ni Myint, “Myanmar-China Ties to Help on South China Sea Issue, Says Presidential Spokesman,” Mizzima News, January 17, 2014.http://www.mizzima.com/mizzima-news/myanmar/item/10826-myanmar-china-ties-to-help-on-south-china-sea-issue-says-presidential-spokesman/10826-myanmar-china-ties-to-help-on-south-china-sea-issue-says-presidential-spokesman.此外，缅甸在2012年至2015年还担任东盟—美国关系协调国。尽管美国不属于南海争议方，但自美国国务卿希拉里2010年在河内举行的东盟地区论坛上宣称南海也涉及美国的利益后，中美两国在南海的博弈也不断加剧，美国甚至成了南海争端局势恶化的最大推手。早在2013年就有分析认为，缅甸2014年担任东盟轮值主席国和东盟—美国关系协调国的双重身份能够使缅甸更好地处理与中国的关系，能够更加平稳地推进“南海行为准则”的谈判。(7)Thuzar, Moe, “Myanmar’s 2014 ASEAN Chairmanship: A Litmus Test of Progress?” The National Bureau of Asian Research, December 4, 2013, http://www.nbr.org/research/activity.aspx?id=377.缅甸外交部下属的缅甸国际战略研究所主席丹梭奈也说“缅甸担任东盟轮值主席国期间，对于南海争端将寻求各方都比较舒适的进度推进‘南海行为准则’谈判”。(8)Kyaw Hsu Mon, “Burma to Seek South China Sea Resolution at ‘Pace Comfortable to All Countries’, ” 24 April 2014,https://www.irrawaddy.com/in-person/interview/burma-seek-south-china-sea-resolution-pace-comfortable-countries.html.缅甸是这样想的，也是这样做的。其在担任东盟轮值主席国期间，积极协调，使解决南海争端的“双轨思路”得到了中国和东盟的认可，中国和东盟在《南海各方行为宣言》的全面有效落实和“南海行为准则”的谈判方面都取得了进展。

2.缅甸呼吁各方通过和平方式解决争端，不影响地区和平与稳定

作为东南亚地区国家，缅甸也珍惜持续了数十年的地区和平与稳定，不希望南海局势引发战争，危及地区的和平与安全。为此，缅甸一直呼吁争议各方保持克制的同时遵守包括《联合国海洋法公约》在内的国际法，和平解决争端，维护地区稳定。2014年5月2日，越南海军和海岸警卫队阻止中国“981钻井平台”在西沙群岛海域中建岛附近搭建石油钻塔，导致双方船艇发生碰撞。越南的挑衅使中越两国在南海爆发了自1988年以来最激烈的冲突。作为东盟轮值主席国，缅甸呼吁中越双方保持克制。缅甸外长吴温纳貌伦说“我们(东盟)密切关注南海最近的局势，我们呼吁中越双方通过和平方式解决争端”。(9)Kyaw Hsu Mon, “ASEAN to Express Concern on South China Sea Tension: Burma Minister,” the Irrawaddy, 10 May, 2014，https://www.irrawaddy.com/news/burma/asean-chair-burma-can-make-progress-south-china-sea-disputes-official.html.在缅甸主导下于2014年5月10日和5月11日通过的《东盟外长有关南海当前局势的声明》和《第24届东盟峰会主席声明：“迈向一个更加团结、和平和繁荣的共同体”》，都呼吁“南海各方根据包括《联合国海洋法公约》在内的公认的国际法原则，保持克制，避免采取影响地区和平稳定的行动，通过和平手段解决争端，不诉诸武力或以武力相威胁，维护南海的和平稳定、海上安全、海上和空中自由航行，充分有效履行《南海各方行为宣言》，尽早达成南海行为准则”。(10)“ASEAN Foreign Ministers’ Statement on The Current Developments in The South China Sea,” 10th May 2014, Nay Pyi Taw; Chairman’s Statement of the 24th ASEAN Summit: “Moving forward in Unity to a Peaceful and Prosperous Community,” Nay Pyi Taw, 11 May, 2014.2016年5月28日，缅甸退休外交官吴钦貌撰文称，南海争端的相关方应该遵守并践行《联合国海洋法公约》，根据国际法和平解决争端，无论是现在，还是未来，包括缅甸在内的国际社会都不希望南海局势升级，走向全面冲突。(11)“South China Sea Territorial Dispute News analysis 11” , The Global New Light of Myanmar, 28 May, 2016.缅甸宣传部长兼总统发言人吴业国表示：缅甸作为东盟的轮值主席国，希望相关国家通过和平对话解决南海争端。(12)《缅甸总统发言人吁各方和平协商解决南海争端》，凤凰视频，2014年8月6日，http://baidu.v.ifeng.com/watch/8327499631526053944.html?page=videoMultiNeed2016年7月16日，缅甸全国民主联盟中央执委吴孟雅昂辛表示，相关国家在南海争端上，应该通过和平谈判的方式来解决，通过强权及外部力量来施压干涉是不可取的。(13)《新闻直播间 国际社会关注南海争端 缅甸：缅政要发表评论 支持中国立场》，央视网，2016年7月16日，http://tv.cctv.com/2016/07/16/VIDEIhYXjzGAMxFtRgWuJslg160716.shtml.2016年8月12日，缅甸退休外交官吴钦貌再次撰文发表看法，文章再次要求各方遵守包括《联合国海洋公约》在内的国际法，文章最后向中国提议“强大的、正在崛起的地区超级大国，我们的好邻居——中国，应该积极践行当年由中、缅、印共同提倡的和平共处五项原则，尊重主权和领土完整，如果有任何冲突，请放在五项原则里处理，‘让友善成为永恒，让敌意消失’”。(14)“South China Sea Territorial Dispute News Analysis 111”, The Global New Light of Myanmar, 12 August 2016.笔者与缅甸几个研究机构学者座谈时，大部分学者都认为“南海问题离缅甸非常遥远，不是缅甸非常关心的问题”，但表示希望争议能够通过和平方式获得解决。

从缅甸政府的表态、官员的有关发言来看，缅甸不希望南海局势紧张，危及地区稳定与和平。同时，缅甸呼吁争议各方在遵守国际法的基础上通过和平方式解决争议。

3.缅甸希望南海争端不影响东盟的团结和中国—东盟整体关系

缅甸本来2005年就要首次担任东盟轮值主席国，但囿于国内民主状况的进展，东盟部分成员国和东盟的部分对话伙伴国都抵制，因此缅甸当年不得不放弃担任东盟轮值主席国。随着2011年缅甸举行了民主选举，东盟才决定缅甸2014年担任东盟轮值主席国。缅甸将担任东盟轮值主席国作为一份“莫大的荣誉”和东盟以及西方国家对自身民主化进程的认可。而2014年也是东盟发展的关键之年，因为按照规划，东盟将在2015年建成东盟共同体。为此，缅甸制定了担任东盟轮值主席国期间要完成了任务和目标：确保2015年底建成东盟共同体剩余任务的全面落实；设定加速推进东盟共同体建设的优先领域，回顾共同体建设的重要作用，寻找激发东盟活力的倡议，规划推进东盟对外关系的项目；落实东盟地区论坛展望声明的中期回顾并为东盟地区论坛制定一个新的展望；将东盟发展成为一个以人民为中心的组织，加强公民社会建设，促进妇女、青年、国会议员和媒体对东盟活动的参与；准备制定《东盟：超越2015年展望》。(15)Yun Sun, “Myanmar’s ASEAN Chairmanship,” Great Powers and the Changing Myanmar, Issue Brief, No.4, Stimson Center, September 2014, pp.5-6.

从这些任务和目标来看，缅甸2014年担任东盟轮值主席国的主要任务就是要尽力维护东盟的团结和东盟中心性地位、推进东盟共同体建设。英国公投脱欧后，缅甸有学者担心东盟会成为下一个欧盟走向分裂。缅甸学者吴貌貌基警醒到：东盟应该警惕国际和地区战略环境的改变，从而保持东盟内部的团结。他认为有两个原因将使东盟更加强大、更加重要。第一，东盟与全世界许多国家和国际组织建立了对话机制，东盟将赢得更多尊重，并控制“驾驶员”的位置，东盟将是一个团结的联盟。第二，南海处于极其重要地缘政治的位置，是东西方战略博弈的焦点，一个是当今超级大国美国，一个是正在崛起的地区大国中国，东盟将在中间发挥极其重要的作用。东盟在将域外大国引入东盟框架下时，应保持清醒，允许大国在东盟的存在，但应避免东盟沦为大国竞争的战场。那些跟中国或者跟美国有共同利益的东盟成员国，在南海争端上应保持谨慎，避免南海争端升级，避免造成东盟的分裂，因为只有一个团结的东盟才能更好地为东盟及其成员国服务(16)“Brexit Referendum: Its likely Impact on Regional Organizations,” The Global New Light of Myanmar, 1 July, 2016.。

因此，缅甸不希望东盟因南海争端陷入分裂。缅甸要尽可能地使东盟成员国在有关南海争端的议题上最大限度地达成最低程度的共识。所以，缅甸面对南海争端时在两个目标间谨慎地平衡，即东盟各国能就有关问题达成最低程度的一致意见；南海争端不影响中国—东盟关系。在行动上，缅甸主导东盟各国在2014年5月举行的东盟外长会议上专门讨论中越正在不断激化的南海争端，还前所未有地达成了一致性意见，发布了《东盟外长有关南海最近局势的声明》。而与此同时，缅甸政府官员一再强调，南海争端只是相关争议方之间的问题，而不是中国—东盟间的问题。缅甸总统发言人耶图在东盟外长会议结束后就表态“这是中越双方的问题，并非中国与东盟之间的问题”。(17)《南海争端主导东盟峰会 东道主缅甸避“中国话题”》，大公网，2014年05月11日，http://news.takungpao.com/world/exclusive/2014-05/2470654.html.缅甸国际战略研究所主席丹梭奈也认为“南海争端是直接当事国的问题，不是中国与东盟的问题，不应影响中国与东盟的关系。缅甸认为南海岛礁主权问题应该由中国和相关争议各方通过双边谈判解决；而南海自然资源的勘探和开发、南海航行和飞越自由由中国和东盟共同努力维护”。(18)Nyunt Maung Shein, “Myanmar’s Preparation to Resolve Maritime Conflicts in the Region,” 11 June, 2013, https://myanmarisis.org/publication_pdf/maritime-conflicts-u-nyunt-maung-shein-ykdXS6.pdf, p.3.总之，缅甸希望自己担任东盟轮值主席国期间在处理南海争端时既能照顾到包括越南、菲律宾在内的东盟成员国的利益，又能顾及中国的感受，达到既能维护东盟团结，又让南海争端不要影响中国—东盟关系的效果。

二、缅甸对南海争端态度和反应的成因

缅甸对南海争端的态度和反应主要是基于其外交政策、对缅中关系的重视、对自身东盟成员国身份认同的加强。

1.缅甸奉行中立主义的外交政策

缅甸独立后很长一段时间都奉行中立主义外交政策。其中1948年至1962年，缅甸奉行积极的中立主义政策，争取和与缅甸具有共同利益的所有国家都建立起密切的关系。吴努总理曾说“我们要努力与和缅甸具有共同利益的国家建立外交关系，但缅甸也不与任何国家集团结盟，卷入到对抗当中，中立主义能够有效维护缅甸的国家利益和世界和平”。(19)Chi shad Liang , Burma’ s Foreign Relations :Neutralism in Theory and Practice(Praeger Publishers, 1990), pp.62-.63.1962年奈温发动军事政变夺取政权后继续坚持中立主义外交政策。1962年3月2日，奈温政府成立的缅甸联邦革命委员会在对外政策的声明中宣称“缅甸联邦自独立以来所采取的积极中立政策，在目前的国际条件下，依然是最合适的政策”。(20)尤洪波：《冷战期间缅甸的中立外交政策》，《南洋问题研究》2002年第1期，第80页。正因为奉行“中立主义”外交政策，当东盟1967年成立伊始邀请缅甸加入时，缅甸予以拒绝。因为缅甸认为加入东盟可能会影响自己是不结盟运动创始成员国的形象，而且缅甸坚持和平共处五项原则和中立主义。(21)Mya Than, Myanmar in ASEAN: Regional Cooperation Experience(ISEAS Publications, 2005), p.84.20世纪70 年代后期，针对苏联支持下的越南在中南半岛寻求地区霸权的情况，缅甸也继续在维持与中、苏关系平衡的基础上努力在中国和越南的冲突中保持中立。(22)刘务：《缅甸独立后外交政策的演变与中缅关系的发展》，《当代亚太》2010年第1期，第115页。缅甸领导人意识到印支战争可能会产生外溢，因此努力将自身置身事外，奉行孤立主义的外交政策。(23)Maung Aung Myoe, “The Logic of Myanmar’s China Policy,” Asian Journal of Comparative Politics, 2016, Vol.1, No.3, p.287.1988年，新军人政权上台后尽管在1990年举行了大选，但军政府拒绝承认大选结果导致缅甸遭受国际社会，尤其是西方国家、印度和东盟国家的制裁和封锁，缅甸不得已在1988年至1992年施行了短暂的向中国“一边倒”的外交政策。1992年，缅甸认为向中国“一边倒”的政策不利于缅甸的国家利益。加之东盟、印度和日本等国家也意识到不能继续放任缅甸与中国关系的深化，因为这样将导致中国在东南亚地区影响力的不断增长。所以，缅甸逐步放弃了向中国“一边倒”的外交政策，开始推行大国平衡外交政策并于1997年成功加入东盟。此后，尽管国际社会对缅甸国内民主和人员状况批评之声一直不断，美国、欧盟等国家或国际组织继续对缅甸实行了较长时间的制裁，但缅甸的大国平衡外交，尤其是与中国、印度和日本等国的关系都顺利推进。

尽管缅甸外交政策自1948年以来几度发生演变，但其“中立主义”的精髓一直得以保持。2011年，吴登盛在其总统就职演讲中指出“自缅甸独立以来，各届政府虽在政治、经济、政策方针、理论问题等方面存在分歧，但在外交政策方面却出奇的一致，奉行的是不偏不倚、独立自主的外交政策，在处理国际关系事务方面一直坚持着‘和平共处五项原则’；不盲从于任何大国的影响，在国际关系中保持中立，不允许任何国家在缅甸领土设立军事基地，不挑衅或侵略任何国家，不干涉他国内政，从不威胁国际和地区的安全与稳定”。(24)“The New Light of Myanmar: President U Thein Sein Delivers Inaugural Address to Pyidaungsu Hluttaw,” 31 Mar, 2011, http://www.burmanet.org/news/2011/03/31/the-new-light-of-myanmar-president-u-thein-sein-delivers-inaugural-address-to-pyidaungsu-hluttaw/.2016年8月19日，昂山素季在中国钓鱼台国宾馆接受采访时更加明确地表示缅甸政府将继续奉守中立主义外交传统。她说：“缅甸历届政府都尽力奉行不结盟政策，这届政府也不例外，缅甸将继续同中国和其他国家真诚相待”。(25)“Joint Press Release between the Republic of the Union of Myanmar and the People’s Republic of China,” The Global New Light of Myanmar, 12 August 2016.

正因为奉行中立主义外交政策，缅甸对于南海具体争端总体持“不卷入”的态度、不对具体的争议发表看法，不支持和不反对争议任何一方的具体声索和要求。同时，缅甸还希望争议能够通过和平方式得以解决，争议不影响地区和平与稳定。

2.缅甸重视与中国的关系

1949年12月16日，缅甸宣布承认中华人民共和国，是第一个承认中华人民共和国的非社会主义国家。建交之初，缅甸担忧中国会因缅甸华人的国籍问题、边界问题和国民党残军问题向缅甸发难，威胁缅甸的安全，但是中国并没有这样做。中缅两国建交后，中国不仅与缅甸妥善解决了缅甸华人的国籍问题和两国的边界问题，而且中国在国民党残军问题上对缅甸给予了理解。20世纪50年代中期，中缅两国形成了“胞波”情谊，此后两国关系除了缅甸1967年“6·26”反华排华事件后陷入短时间低潮外，中缅关系一直保持了较为强劲的发展势头。1988年缅甸新军人政权上台后，由于遭受西方国家的全面制裁和封锁，缅甸在外交上奉行了较短时间的对华“一边倒”政策，使得中缅双边关系在政治、经济、安全、人文交流等全面发展，中缅关系也被外界冠以 “特殊关系”。(26)张荣美：《2009 年以来美国因素对中缅关系的影响》，《印度洋经济体研究》2015年第6期，第61页。冷战结束后，随着国际局势的变化，缅甸面临的外交压力也开始减小。因此缅甸开始从对华“一边倒”向大国平衡外交转变。随着缅甸加入东盟、与日本、印度关系正常化，缅甸的大国平衡外交不断深化。尽管如此，因地缘上临近，对华关系仍然是缅甸外交的重中之重。1988年以来，中缅关系总体上在政治、经济等方面都呈不断深化的态势。不断深化的中缅关系对缅甸维护国家的核心利益至关重要，因为中国在政治外交、经济、安全上的支持是缅甸国家核心利益和重大关切必不可少的支撑条件。

在政治方面，中国一直奉行不干涉缅甸内政的原则，并在国际场合声援缅甸政府。缅甸对华政策的基本逻辑主要基于缅甸的历史遗产、内部安全挑战、地缘现实和地区安全环境。(27)Maung Aung Myoe, “The Logic of Myanmar’s China Policy,” Asian Journal of Comparative Politics, Vol.1, No.3, 2016, p.284.基于维护国家主权、政治自主和领土完整，并确保政权安全和生存的原则，缅甸对华政策的目标是要确保中国不对缅甸的发展做出任何不利的反应，最大限度地减少中国干涉缅甸内政的可能性。(28)Maung Aung Myoe, “The Logic of Myanmar’s China Policy,” p.285.对于缅甸的核心诉求，中国不仅予以全面的尊重，而且还在国际场合支持和声援缅甸。中国希望看到缅甸国内的各方能够通过对话促进民族的和解，逐步实现稳定、民主与发展，强调国际社会要在尊重缅甸主权的基础上协助缅甸人民解决问题。(29)李晨阳、杨祥章：《“缅甸问题”的由来、形成、演变与实质》，《印度洋经济体研究》2014年第3期，第16页。1988年缅甸新军人政权上台后，尤其是军政府不认可1990年大选结果，导致西方国家全方位制裁和封锁缅甸，并对缅甸的民主、人权状况予以批评指责。而中国则严格遵守和平共处五项原则，坚持不干涉缅甸的内政，并对缅甸的发展给予了全面的支持和帮助。此外，中国还在国际场合支持缅甸政府，如2006年9月15日和2007年1月12日两次在安理会否决了制裁缅甸的决议。

2010年以来，随着缅甸政局变化和对外政策的调整，中国在缅甸对外关系中一枝独秀的时期已经成为过去，但特殊的地理位置使得中国在缅甸多元化外交中的独特地位难以撼动(30)李晨阳：《2010年大选之后的中缅关系：挑战与前景》，《和平与发展》2012年第2期，第36页。，中国依然是缅甸多边外交中的最大一边(31)贺圣达：《缅甸政局发展态势(2014—2015)与中国对缅外交》，《印度洋经济体研究》2015年第1期，第17页。。和中国继续保持友好关系仍然是缅甸捍卫国家利益的首选。因此，总体而言，尽管密松电站被搁置对中缅关系造成了一定的影响，但其只是中缅关系的一个插曲。2010年以来，友好合作仍然是中缅关系的主流，两国高层互访频繁，中国仍然一以贯之对缅甸的核心利益保持尊重，对缅甸核心利益的诉求表示支持和理解。2011年5月，时任总统吴登盛访华，两国签署了《中缅关于建立全面战略合作伙伴关系的联合声明》，提升了两国关系的性质，重申相互尊重彼此的核心利益。其中中国重申“尊重缅甸的独立、主权和领土完整，支持缅方走符合本国国情的发展道路”(32)《中缅关于建立全面战略合作伙伴关系的联合声明》，中华人民共和国中央政府门户网站，2011年5月27日，http://www.gov.cn/jrzg/2011-05/27/content_1872426.htm.，再次确认了依据和平共处五项原则发展与缅甸的关系。2014年11月，李克强总理访问缅甸，中国在双方签署的《中华人民共和国与缅甸联邦共和国关于深化两国全面战略合作的联合声明》中更加明确地重申“尊重缅甸的独立、主权和领土完整，积极评价缅甸国内改革发展取得的进展，支持缅甸国内和平进程，支持缅甸为促进国内稳定与发展所作的努力”。(33)《中华人民共和国与缅甸联邦共和国关于深化两国全面战略合作的联合声明》，中华人民共和国外交部网站，2014年11月15日，http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676788/1207_676800/t1211367.shtml.

2015年11月缅甸大选民盟获胜以来，缅甸政府并未像某些西方媒体炒作的倒向西方，而是继续执行务实的外交政策，将对华关系置于重要的位置。2016年8月，昂山素季首次以国务资政兼外交部长的身份访华，这是她以国务资政身份出访东盟以外的第一个大国，可见对中缅关系的重视。而中国也一如既往支持缅甸的核心利益。在2016年8月两国签署的《中华人民共和国和缅甸联邦共和国联合新闻稿》中，中国“赞赏缅甸政府推进民族和解、改善民生的施政理念和政策举措，支持缅甸政治转型，走符合本国国情的全面包容性发展道路，确保民族和解与和平，促进经济发展，保持社会和谐。中方愿继续为缅甸经济社会发展提供力所能及的帮助，并愿采取具体措施支持缅方改善民生的努力”。(34)《中华人民共和国和缅甸联邦共和国联合新闻稿》，中华人民共和国外交部网站，2016年8月20日，http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676788/1207_676800/t1390419.shtml.2017年，缅甸若开邦罗兴亚人问题不断发酵，与西方国家一味批评指责缅甸政府不同的是，中国不断呼吁国际社会客观看待缅甸政府面临的困难与挑战，保持耐心并提供支持和帮助(35)《中国代表就缅甸若开邦问题在联合国安理会阐述中方立场》，新华网，2017年9月29日，http://news.xinhuanet.com/world/2017-09/29/c_1121746403.htm.，理解并支持缅甸政府实现国内和平与民族和解的努力(36)《2017年9月19日外交部发言人陆慷主持例行记者会》，中华人民共和国外交部网站，2017年9月19日，http://www.china.com.cn/news/world/2017-09/19/content_41613952.htm.，而不是一味批评和指责缅甸政府。昂山素季对中缅关系的现状非常满意，并认可中国对缅甸的真诚。2017年9月20日，昂山素季在接受中国媒体专访时表示“我很喜欢两国关系现阶段的状态，因为我们两国政府间有坚实的相互理解的基础。我看到中国领导人对于我们的需要感同身受，我们相信他们真诚地希望我们的边境地区实现和平，因为边境的和平与稳定对两国有百利而无一害。”(37)《昂山素季就若开邦冲突、中缅关系等问题接受中国媒体专访》，国际在线，2017年9月22日，http://news.cri.cn/20170922/58516263-558f-cd49-8e34-56a2f664fd4b.html.

经济上，中国更是缅甸的重要依靠。1988年遭受西方国家的全面制裁后，与中国的贸易、来自中国的投资、援助成为了缅甸经济社会发展的重要支撑。

20世纪90以来，中缅双边贸易持续增长。尤其是随着边境贸易的发展，到2002年，中缅贸易额实现了突破，中国仅次于新加坡和泰国，成为缅甸第三大贸易国。此后，在中国—东盟自由贸易区框架下，中国政府在2004年1月1日和2006年1月1日分别对110种和87种缅甸出口中国的商品实行免关税优惠政策。2006年以来中缅贸易增长迅速，2010年中国超越泰国成为缅甸的第一大贸易伙伴，中缅双边贸易额达到了44.44亿美元。此后，中国一直是缅甸第一大贸易伙伴国。2018年，中缅双边贸易额152.4亿美元，同比增长13.1%，其中中方出口额105.5亿美元，同比增长17.9%，进口额46.9亿美元，同比增长3.6%。(38)《中国同缅甸的关系》，中华人民共和国外交部网站，2019年1月，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676788/sbgx_676792/.在投资方面，2001年中缅两国政府签署了《关于鼓励促进和保护投资协定》。该协定是缅甸政府与外国政府签订的第一个投资保护协定，有力地推动了中国企业到缅甸投资的热情。根据缅甸国家计划与经济发展部提供的数据，截至2010年7月31日，缅甸共批准了31个国家在缅12个领域的440个项目，投资总额达319亿美元。其中中国的投资从2010年1月的18亿美元猛增到123亿美元(含香港)。(39)《中国(含香港)跃居外国对缅甸投资首位》，中华人民共和国驻缅甸联邦共和国大使馆经济商务参赞处，2010年10月15日，http://mm.mofcom.gov.cn/aarticle/zxhz/tjsj/201010/20101007188073.html.到2011年2月，中国大陆的对缅投资达到96亿美元，超过泰国的95.6亿美元，成为缅甸最大的外资来源国。(40)《截至2010/11财年外国对缅甸投资总额超360亿美元》，中华人民共和国驻缅甸联邦共和国大使馆经济商务参赞处，2012年5月4日，http://mm.mofcom.gov.cn/aarticle/zxhz/tjsj/201105/20110507531906.html.截至2017年1月，在所有对缅投资国家和地区中，中国以总投资额180亿美元位居首位，共有183个已批准投资项目。(41)《中国对缅甸投资总额在所有国家和地区中列首位》，中华人民共和国驻缅甸经济商务参赞处，2017年7月5日，http://mm.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201707/20170702604782.shtml.1988年9月以来，中国还向缅甸提供了一定的无偿援助和优惠贷款，并免除了缅甸部分到期债务。2003年，中国向缅甸提供了2亿美元的优惠贷款和625万美元的物资援助(42)C.S.Kuppuswamy, “Sino-Myanmar Relations and Its Pact on the Region,” March 3, 2011, http://www.eurasiareview.com/03032011-sino-myanmar-relations-and-its-impact-on-the-region/.；2005年，中国承诺向缅甸提供1亿美元的援助(43)C.S.Kuppuswamy, “Sino-Myanmar Relations and Its Pact on the Region,” March 3, 2011, http://www.eurasiareview.com/03032011-sino-myanmar-relations-and-its-impact-on-the-region/。2006年6月，中国政府公开表示向缅甸提供2亿美元的低息特别贷款，用于缅甸政府5个部门的计划项目。(44)Genser, Jared, “ Testimony to U.S.-China Economic and Security Review Commission,” August 3, 2006.2008年，缅甸遭受纳吉斯风暴袭击后，中国政府、中国红十字会、对外友协、云南省政府、广西自治区政府、全国妇联、中国扶贫基金会、中国有色金属矿业公司都对缅甸伸出援手，援助总额超过了3500万元人民币。(45)《中国政府再向缅甸提供3000万元人民币紧急援助》，人民网，2008年5月9日，http://world.people.com.cn/GB/8212/9491/113836/7217695.html.缅甸军政府最高领导人丹瑞于2010年9月7—11日访问中国期间，中国进出口银行和国家开发银行和缅甸签署了中国向缅甸提供42亿美元无息贷款的协议，这笔贷款将用于水电、信息技术、公路和铁路等项目建设，期限为30年。(46)C.S.Kuppuswamy, “Sino-Myanmar Relations and Its Pact on the Region,” March 3, 2011, http://www.eurasiareview.com/03032011-sino-myanmar-relations-and-its-impact-on-the-region/.2010年11月30日，中国发展银行与缅甸外国投资银行签署协议，中国向缅甸提供24亿美元的贷款用于中缅天然气管道的建设。(47)Juliet Shwe Gaung, “Massive Loan from China to Fund Gas Investment,” Myanmar Times, December 13-19, 2010, http://www.mmtimes.com/2010/business/553/biz55301.html.

3.缅甸对自身东盟成员国身份的认同在强化

对于缅甸军政府1990年拒绝承认大选结果并对在大选中获得胜利的民盟进行坚决的打压、软禁民盟领袖昂山素季的行为，东盟和西方国家一样对此非常不满。1996年，丹瑞大将访华时告知中国，缅甸即将加入东盟，中国对此也是极为支持。但是，因为缅甸国内民主和人权问题，缅甸和东盟的关系也经常发生龃龉。东盟部分国家对缅甸内政的批评和干涉引起了缅甸的反感。尤其是军政府2003年5月30日将获得自由不久的昂山素季再次软禁，招致了东盟部分国家的激烈批评并要求军政府尽快释放昂山素季。该事件使缅甸和东盟的关系急剧恶化，马来西亚甚至扬言：如果缅甸军政府不释放昂山素季，将把缅甸开除出东盟。(48)Larry Jagan, “Myanmar Looks to ASEAN First for Its Future,” in Li Chenyang, Chaw Chaw Sein & Zhu Xianghui eds, Myanmar: Reintegrating into the International Community(World Scientific Publishing Co.Pte.Ltd, 2016), p.52.此后几年，缅甸与东盟的关系若即若离。直到2008年缅甸遭受纳吉斯风暴肆虐后，东盟在缅甸救灾过程中的支持使得缅甸对东盟的印象发生了根本性改观，时任总理吴登盛亲身经历了东盟对缅甸的支持和帮助。2011年当选总统后，吴登盛着力全面推进与东盟的关系，其迫切需要依托东盟获得国际社会对缅甸新政府的认可。缅甸在一定程度上已经认识到自身的国际地位与东盟荣辱与共。(49)项皓、张晨：《缅甸国际角色的定位与演变趋势分析》，《印度洋经济体研究》2015年第3期，第56页。因此，缅甸对好不容易才争取到的2014年担任东盟轮值主席国地位非常重视。

按照计划，东盟2015年底将建成东盟共同体，2014年对东盟来说至关重要。而缅甸作为东盟轮值主席国，也意图通过全面维护东盟的团结和中心性提高自己在东盟中的地位。因此，缅甸担忧东盟因南海争端陷入分裂，所以谨慎地维持与中国关系和与东盟关系的微妙平衡。一方面，缅甸不希望因南海争端激怒中国，同时也希望自己在担任东盟轮值主席国期间尽力满足包括越南和菲律宾等东盟其他成员国的诉求。

三、缅甸对南海争端态度和反应的趋势

从缅甸对南海争端态度的成因来看，缅甸将会最大限度地在保持与中国的密切关系和维护东盟在南海问题上的团结之间寻求平衡。首先，缅甸会继续坚持“中立主义”，不介入南海具体争议，对中国和部分东盟成员国间的具体争端不持立场；其次，将充分发挥自身与中国的特殊友好关系，尽量协调中国与东盟部分成员国在南海的争端，最大限度地维护东盟的团结，不使东盟因南海争端而陷入分裂。正如缅甸学者奈哥哥(Naing Ko Ko)所认为的缅甸可以在东盟部分成员国与中国间不断发酵的南海争端中扮演缓和剂的角色。作为东盟非南海主权声索国，缅甸可以在“南海行为准则”的磋商中贡献力。(50)Naing Ko Ko, “What’s Next for Myanmar-China Relations?,” Myanmar Times, 31 Aug, 2016, https://www.mmtimes.com/opinion/22241-what-s-next-for-myanmar-china-relations.html.

首先，缅甸的发展离不开中国，因此缅甸在南海争端问题上将会继续顾及中国的感受。中国的投资、援助仍然是缅甸不可或缺的。在国内民族问题的解决方面，缅甸同样需要中国的支持和配合。2016年7月，民盟发布了缅甸经济政策的12个目标，主要聚焦于农业、工业和基础设施建设。而缅甸的基础设施，包括铁路、航空、公路、电力等都非常薄弱，在世界经济论坛每年发布的《全球各国竞争力报告》中，缅甸的排名都极为靠后。缅甸计划与财政部部长吴觉温(U Kyaw Win)2016年9月中旬在第五届欧洲货币基金组织缅甸全球投资论坛曾说道“为了实现长期的增长和发展，缅甸在电力、交通、经济特区和工业区领域需要大规模的基础设施投资”。(51)“Myanmar Looks to China to Increase Foreign Direct Investment,” Oxford Business Group, 28 Sep, 2016,http://www.oxfordbusinessgroup.com/news/myanmar-looks-china-increase-foreign-direct-investment.而中国发起成立的亚洲基础设施投资银行和“一带一路”倡议，都是缅甸大力改善国内基础设施的重要支撑。

另一方面，缅甸越来越重视与东盟的关系，甚至已经将与东盟的关系作为其对外关系的基石。1997年加入东盟后，尽管囿于国内政治状况与东盟关系嫌隙不断，但总体而言缅甸越来越重视与东盟的关系和东盟的一体化进程。2007年9月，缅甸发生了“袈裟革命”。新加坡当时担任东盟轮值主席国，新加坡外长杨荣文建议缅甸不参与东盟有关谴责缅甸军政府射杀行为的联合声明。但当时的缅甸外长吴年温拒绝了杨荣文的建议，同意包括缅甸在内的所有国家为这次联合声明背书。(52)马凯硕、孙合记：《东盟的奇迹》，翟崑、王丽娜译，北京大学出版社，2017年，第235页。缅甸当时为了东盟的团结加入到了批评自己的东盟联合声明，足见其对东盟的重视。2014年，缅甸对首次担任东盟轮值主席国极为重视。当时的总统府发言人耶塔说“2014年是缅甸加入东盟以来首次担任东盟轮值主席国。缅甸对此寄予厚望，希望藉此提升缅甸的国际形象，为缅甸政府正在推行的改革带来政治和经济方面的收益”。(53)Kyaw Hsu Mon, “ASEAN to Express Concern on South China Sea Tension: Burma Minister,” the Irrawaddy, 10 May, 2014, https://www.irrawaddy.com/news/burma/asean-chair-burma-can-make-progress-south-china-sea-disputes-official.html.因此，缅甸极为重视维护东盟的团结，有意识地利用东盟平台顾及东盟南海主权声索国的感受。正因为如此，中越两国因“981钻井平台”爆发冲突后，缅甸外长吴温纳貌伦曾表示，“东盟各国外长将讨论南海争端，并达成一个联合声明”。(54)Kyaw Hsu Mon, “ASEAN to Express Concern on South China Sea Tension: Burma Minister,” the Irrawaddy, 10 May, 2014, https://www.irrawaddy.com/news/burma/asean-chair-burma-can-make-progress-south-china-sea-disputes-official.html.而且东盟在2014年5月10日的确前所未有地通过了《东盟外长关于南海最近形势的声明》。该声明开篇就指出“东盟外长表达了对南海最近形势(中越981钻井平台事件)的严重关切，当前的形势增加了地区紧张”。(55)“ASEAN Foreign Ministers’ Statement On The Current Developments In The South China Sea,” 10th May, 2014, Nay Pyi Taw, p.1, http://www.asean.org/storage/images/documents/24thASEANSummit/ASEAN%20Foreign%20Ministers%20Statement%20on%20the%20current%20developments%20in%20the%20south%20china%20sea.pdf.菲律宾国际战略研究中心的杰里米·科鲁多(Jeremie P.Credo)认为该声明的出台表明东盟已经团结起来应对冒犯和挑衅行为，缅甸此举也赢得了东盟其他成员国的尊重。(56)Jeremie P.Credo, “Myanmar’s ASEAN Leadership: Progress on the South China Sea,” CIRSS Commentaries, Vol.I, No.7, September 2014, p.2.当时，“981钻井平台事件”的当事方是中国和越南，而越南作为东盟成员国参与了缅甸主导通过的《东盟外长关于南海最近形势的声明》，其针对中国的态度不言自明。此外，据美国一位高级官员爆料，在2014年缅甸主持的东盟地区论坛上，缅甸允许东盟相关成员国在会上发泄对中国单方面使用军事力量实现胁迫性目标的不满和失望，美国认为这对中国来说是一个巨大的挫折。(57)Wroughton Lesley, Paul Mooney, “U.S.Says Southeast Asia Concern over China at ‘All-Time High’,” Reuters.August 10, 2014.http://in.reuters.com/article/2014/08/10/asean-southchinasea-idINKBN0GA06B20140810.

民盟政府上台后，更加重视与东盟的关系，积极推行“东盟优先”的外交政策。昂山素季于2016年4月首次阐述了新政府的外交政策：“缅甸外交政策重点将从‘双边关系’转到‘区域一体化’和‘多边主义’，新政府的外交政策目标是与邻国建立合作，以致力于维护区域和全球和平”。(58)《昂山素季表示将阐明缅甸外交政策》，中华人民共和国商务部网站，2016年4月22日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201604/20160401303707.shtml.可见缅甸民盟政府对东盟的重视。在行动上，民盟政府从2016年3月上台执政到2016年8月份访华，这期间缅甸出访或接待来访的国家全部是东盟成员国，足见缅甸对东盟及其成员国关系的重视。2016年5月，缅甸新总统吴廷觉第一个出访的国家是东盟轮值主席国老挝。2016年6月7日，新加坡总理李显龙对缅甸进行为期3天的国事访问。李显龙是昂山素季新政府成立后首位对缅访问的外国政府首脑。6月23日至25日，缅甸国家顾问兼外交部长昂山素季开始对泰国进行为期3天的访问。7月22日，昂山素季以外交部长的身份再度出访老挝，参加第49届东盟外长会议。在第49届东盟外长及系列会议上，缅甸外长昂山素季向东盟同僚强调要重视东盟的声誉和对国际法的支持。昂山素季的表态被认为其对南海仲裁案的立场比此前更加激进。(59)Elina Noor, “ASEAN not so Divided on the South China Sea,” East Asia Forum, 17 August, 2016.

2018年4月28日，东盟在轮值主席国新加坡举行峰会。在峰会前夕，新加坡起草了“东盟峰会主席声明零号草案”，其中有很大篇幅涉及南海争端，且措辞激烈，包括对南海岛礁建设和军事化表示严重关切、欢迎南海仲裁案等。当时缅甸并没有像柬埔寨等东盟非南海声索国一样提出较多的异议。(60)Carlyle A.Thayer, “South China Sea: Zero Draft of Chairman’s Statement 32nd ASEAN Summit,” Thayer Consultancy Background Brief, April 27, 2018.最终，东盟第32届东盟峰会主席声明中保留了“东盟承诺全面尊重法律和外交程序”的表述，并将其放在的前言部分，这既避免了将在放在南海问题部分的敏感性，也客观上提高了该话语在主席声明中的地位。从缅甸对与东盟关系的重视来看，缅甸将会在“南海行为准则”的磋商过程中充分发挥自身的优势维护东盟的团结，同时积极展开协调，推动“南海行为准则”的磋商。2019年2月27至28日，落实《南海各方行为宣言》第27次联合工作组会就在缅甸内比都顺利举行。

结 语

作为东盟非南海声索国，中立主义外交传统和对缅中关系的重视决定了缅甸在南海具体争议中奉行不偏不倚的中立立场，并且希望南海局势能够保持稳定、不影响中国和东盟关系的大局。同时，作为东盟的一员，随着东盟的发展壮大，缅甸对“东盟成员国”身份的认同越来越强烈。在担任东盟轮值主席国时，缅甸将维护东盟的团结、维护东盟在地区事务中的中心位置作为首要目标和任务。在缅甸的环状外交中，东盟已经逐步处于第一环的位置，而中国、印度和日本等周边大国则处于第二环的位置。正因为如此，对于地区热点南海问题，缅甸出于兼顾现实利益和身份认同的考虑，在担任东盟轮值主席国期间发挥了议程设置、议题主导的能力，在南海问题上考虑东盟成员国利益和考量中国的感受之间维持最大限度的平衡。从未来趋势看，缅甸对南海问题的态度及反应将会维持一定程度上的延续性，支持和推动“南海行为准则”的尽快达成。